社会治理共同体法治建构的逻辑理路与优化路径

□刘云

［中共济南市委党校（济南行政学院），山东 济南 250100］

加强和创新社会治理是新时代党和政府作出的重大战略部署。推进社会治理创新，提升社会治理能力，必须全面深化对新时代社会治理规律的认识，强力推进新时代社会治理实践变革。建设社会治理共同体是回应社会治理诉求、创新社会治理方式的重大举措。2019年初，习近平总书记在中央政法工作会议上首次提出“社会治理共同体”，［1］2019年10月召开的党的十九届四中全会、2021年11月召开的党的十九届六中全会将这一理念写入决议。党的十九届四中全会指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”；党的十九届六中全会强调：“推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”［2］社会治理共同体是对党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”的创新和丰富，标志着党对社会治理的认识进一步深化，必将成为社会治理现代化的理论指引和行动指南。

治理与法治一体两面，法治既是治理的方式，也是治理的目标。党和政府一直高度重视社会治理法治化建设，党的十九大报告提出：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”党的二十大报告强调：“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”推进社会治理共同体法治建设是推进社会治理现代化的题中之义，也是实现社会治理现代化的重要保障。

一、多元共治：社会治理共同体法治建构的逻辑起点

全球治理委员会认为，治理是个人和机构或者公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。在我国，治理同样强调政府与其他主体相互融合和良性互动，“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系诠释的是“一元主导、多元参与”的治理内涵，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，即在党的领导下，政府、市场、社会以及公众等各主体互动协作的社会治理形态。“人人有责、人人尽责、人人享有”强调所有社会成员都是建设社会治理共同体的主体，多元共治是社会治理共同体的核心内涵，相应地，多元治理主体间的关系及其治理规则就成为社会治理共同体法治建构的逻辑起点。

（一）行动主体：从多元主体到治理共同体

主体要素是社会治理的第一要素及参与者要素。伴随着我国社会治理理念从“社会管理”到“社会治理”的转变，社会治理主体范围不断扩大。在社会管理语境下，强调政府单一管理主体的重要性，表现为政府自上而下的管理，即作为管理主体的政府对客体的社会的管理。在社会治理语境下，不同的主体加入到社会治理中来，政府、社会、市场和公众等都是平等的治理主体，多方治理主体平等合作对公共事务进行共同治理。相较于政府单一主体的管理，多元主体参与社会治理是我国社会治理理念和治理模式的重大创新。然而，在多元主体参与社会治理过程中仍存在一些现实问题。由于多元主体之间相互独立又各有不同的利益诉求，不同主体之间的关系博弈、利益碰撞甚至冲突不可避免。各治理主体间关系比较复杂，既有委托代理关系，又有合作竞争关系，相互间面临关系互动困境：如政府与其他治理主体间不可避免地存在“命令-服从”关系；各治理主体间责权利划分不均衡，面临信任危机；各治理主体间政出多门，既缺乏整合，也缺少规范制约机制，导致治理失灵等，这无疑会影响社会治理的效果。由此可见，传统的由政府自上而下的单一管理模式显然不能满足社会发展的需要，多元治理主体之间又因为缺乏协调等因素影响了治理效能。建设社会治理共同体，对于协调各治理主体间的关系、化解各治理主体间的信任危机具有深远意义，标志着多元主体在共同体中实现了高度整合和社会认同。一方面，社会治理共同体是一个有机整体和系统，形成了运行相对稳定的合作治理关系结构，各治理主体通过这种关系结构有机整合在一起，从而构建了有效整合社会各方资源、动员社会各方力量参与社会治理的新格局。另一方面，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，就是通过增强共建共治共享的治理理念将各治理主体凝聚在一起，进而使其形成参与社会治理的强大动力。

（二）行动方式：从参与治理到合作治理

行动既是人类存在的基本形式，也是社会存在的构成方式。［3］在社会治理中，各治理主体的行动可以分为“个体行动”和“集体行动”。个体行动是伴随人类活动而出现的，与人类活动相伴而生，在个体意识以及民主权利等因素影响下，个体行动在社会治理中更具合理性与正当性。作为一种社会现象，集体行动贯穿整个人类社会的始终，在社会治理领域，集体行动是最重要的行动形式，是一定社会治理模式下解决社会问题的组织聚合行为。［4］可以说，人类社会的治理活动本身就表现为集体行动，社会治理中的行动都是集体行动。

共同体同样是人类生存和发展的重要形式，共同体“无非是人的群体性存在形式而已，所包含着的是人的共生关系。”［5］人类社会正是通过共同体形式把党和政府、社会、企业以及个体的人等主体联结为一个整体。在治理共同体中，所有的治理主体都是有机联系的，不同治理主体的行动因此可以整合在一起。

人类社会治理活动从多元参与治理到共同体合作治理是人类社会发展的客观要求。后工业化进程已经把人类带入一个高度复杂和高度不确定性的状态，参与治理的行为模式已不能适应这种高度复杂和不确定性的社会治理形势。社会是一个复杂的异质性空间，领域分化呼唤合作治理和多中心治理。［6］只有合作行动，才能让人类科学地应对频繁发生的危机事件和复杂的社会问题。因此，合作治理就成为后工业时代有效的社会治理方式，是确保社会治理制度和社会治理体系良好运行的基础性支撑。“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，改变了各治理主体在传统治理过程中被动响应或被动参与的局面，社会治理共同体通过社会治理体系运行机制和运行规则充分调动起各行动主体的能动性，激发治理活力，从而提升了治理效能。

二、法治赋权：社会治理共同体法治建构的理论逻辑

法治是治国理政的基本方式，是推进社会治理现代化的理性选择和必由之路。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“推动全社会树立法治意识。”“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。［7］同样，社会治理共同体建设离不开法治，法治是社会治理共同体生存和发展的必要条件。共同体的存在旨在规范人与社会的基本存在方式，无论何种形态的共同体，都会涉及个体、社会及政治之间错综复杂的关系，涉及到个体在情感、法律、价值等层面对共同体的认同。多元主体参与社会治理也会存在多元主体间权力、资源和责任关系问题，包括很多需要协调的关系如党政机关与社会组织的关系、公权力与私权利的关系等。只有通过特定的程序和约定进行法治赋权，明确共同体成员相互之间的关系和共同体成员的责权利，共同体才能得到有效运转。

（一）党和政府承担着社会治理的重要职能

在任何一种社会治理模式中，权力都是非常重要的构成要素。［8］根据马克思主义国家学说，国家具有两种职能：一种是政治统治职能，一种是社会职能。政治统治职能主要体现为阶级统治，社会职能主要体现为社会公共事务管理。党的十一届三中全会之后，伴随着工作重心转移，我国进行了国家职能的战略性调整与变革，国家社会管理职能逐渐凸显。党的十八大以来，国家高度重视社会治理，着力解决我国经济社会发展中的重大矛盾和问题。习近平总书记提出了一系列加强和创新社会治理的新思想、新观点、新论断，开拓了中国特色社会主义社会治理的新境界，为推动我国社会治理现代化提供了根本遵循。坚持党的领导是国家治理的最大优势，中国共产党作为执政党，在社会治理中承担着总揽全局、协调各方的领导职责，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中必然要不断坚持和巩固党的领导核心地位。在社会治理中，政府掌握公权力，具有强大的集中行动能力、调配资源能力、处理危机能力。因此，“党委领导”和“政府负责”主导社会治理具有显著优势。

（二）社会组织参与社会治理是本职所在

在社会治理共同体中，社会组织无疑是重要的治理主体之一。有效的社会治理必然要有社会组织的参与，其能够激发多元主体参与治理的积极性，充分发挥社会调节功能。在社会治理中，政府与社会及公众的有效互动离不开社会组织，社会组织正是以“双向嵌入”的优势发挥着政府与社会的“中枢”功能。从治理实践看，日趋壮大的社会组织正逐渐发展成为推进社会治理现代化的重要力量。党的十八届四中全会强调：“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。”这是对社会组织参与社会治理的认可和重视。

（三）市场主体是社会治理的重要组成部分

1954年，现代企业管理之父德鲁克在其著作《管理的实践》中提出，企业是社会的器官，企业必然存在于社会之中，企业的目的必须超越企业自身。根据德鲁克的观点，对企业的评判标准不是企业自身利益而是社会利益，这是企业等市场主体主动融入社会治理、承担社会治理责任的经济学逻辑。

改革开放40多年来，企业嵌入社会的程度不断加深，企业的社会属性日益凸显。《中华人民共和国公司法》第五条明确规定公司要承担社会责任，其后，中央一系列文件都对企业的社会责任、参与社会治理作出规定：党的十八届三中全会将“承担社会责任”作为进一步深化国有企业改革的重要内容之一；党的十八届四中全会明确提出“加强企业社会责任立法”；2020年，中华人民共和国财政部公布施行的《政府购买服务管理办法》对于促进转变政府职能，改善公共服务供给发挥了重要作用，推动了企业、社会组织等作为政府购买服务承接主体的发展。

（四）人民群众是社会治理的基本主体

根据马克思主义群众观，从事实践活动的现实的人才是社会的主体，人民群众是历史的创造者，而且是社会变革的决定性力量。新时代，推进社会治理，必须确保人民群众在社会治理中的主体地位。

党的十八大以来，我国高度重视人民群众在社会治理中的作用。树立以人民为中心的治理理念，坚持以人民为中心，是中国特色社会治理的本质要求。2014年2月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话中指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”这充分强调了人民群众在国家治理、社会治理中的主体作用。从社会治理的目的看，治理就是要始终从人民利益出发，坚持治理为了人民、治理服务人民，切实建立共建共治共享的社会治理体系。社会治理只有满足人民对美好生活的需要，不断增强人民群众的获得感、幸福感，才能最大程度地提升人民群众的主体意识、调动人民群众参与社会治理的积极性。

三、治理困境：社会治理共同体法治建构的现实逻辑

（一）治理主体间权界不清

经过多年的社会治理实践，我国逐步形成了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，多元主体共同治理、推进社会治理现代化已在全社会形成共识。在治理共同体中，多元共治意味着权力运行机制的改变，因此，权力边界明晰是治理权力高效行使的前提条件。但在多元共治过程中，还不同程度地存在如何明晰和处理公权力与私权利、行政权与自治权的边界以及不同治理主体权力划分等问题。在治理实践中，代表公权力的政府是治理权力和治理资源的绝对拥有者，在治理共同体中居于主导位置，在一定程度上会不可避免地采用行政命令和强制手段开展社会治理，进而导致公权力越位与错位；其他参与主体因治理权力受限，如公权力与私权利不均衡，治理主体间的平等合作有时会形成准上下级的“命令-服从”关系，也由此造成了治理主体间利益结构失衡。这种治理模式容易带来多元主体治理协作机制不畅问题，即治理共同体中的其他主体无法充分发挥自身的功能，既影响了参与治理的主动性和积极性，也降低了社会治理效能。

（二）集体治理行动受阻

美国著名经济学家曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中提出了“集体行动困境”理论。奥尔森认为，基于合作的集体行动能够完成个人无法完成的任务，但是，由于每个人都是完全理性的，只要能够分享由他人或集体努力所带来的利益，就没有动力为集体行动或者公共利益作贡献，即“理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。”［9］

社会公共事务治理是典型的“集体行动”，多元治理主体只有超越个人私利关注公共事务，愿意采取集体行动，社会公共事务才能够得到有效治理，社会共同利益才能得以实现。同样，“共同行动取决于‘行动意向的一致’，‘行动意向的一致’又可以分为‘是否共同行动的意向’和‘如何共同行动的意向’。一般来说，只有当行动者在两种行动意向上都达成一致时，才可以实际地开展共同行动。”［10］但从治理实践看，治理共同体中仍存在集体治理行动的困境，主要表现为：一是参与主体存在“搭便车”现象，部分参与主体认为投入不投入一个样，这既有个体自利性因素，也有参与主体的情绪、治理目标、治理主体间的关系以及共同体组织环境等导致集体行动受阻的因素。二是个别参与主体消极参与心态导致集体行动困境。部分个体缺乏对公共事务和公共利益的关切，将自己置身公共事务之外，势必导致治理共同体动员失效、整合不足、凝聚力不强，社会治理态势因此而变得“碎片化”、疏离化。三是治理共同体内缺乏关于集体行动的制度规范和内在机制，不能将多元治理主体有效组织起来，无法克服治理主体的非合作倾向，无法形成高效的集体行动能力。

（三）治理文化认同不一致

良好的治理共同体文化是推进有效治理的文化基因，让每个人都承担起对社会的责任是社会治理共同体的核心要务。一个治理共同体只有唤起每个参与主体的责任心和公共精神，唤起对公共事务和公共利益更多的关注，引导社会全体成员承担起社会治理责任，主动融入社会治理，才能提升社会治理共同体的治理效能，成为一个相互认同和具有归属感的治理共同体。但在治理实践中，仍存在一些不利于共同体建设的文化因素：一是传统的管制文化倾向尚未完全转变。有的地方政府习惯运用管控思维和行政命令包揽共同体内部的公共事务，出现了公权力越位和错位问题。二是部分参与主体对治理主体间的关系认知出现偏差。共同体内部多元治理主体应该相互嵌入、紧密合作，既有党委领导、政府负责，又有社会协同、市场支持和公众参与，需妥善处理各主体间的关系。而现实中却存在不能正确认识治理主体间关系以及不适应网络化治理趋势的情形，如忽视党组织在治理中的领导作用，片面强化自治组织和社会组织等社会力量的自主性；过分强调主体间关系互动的“平等性”，忽视主体间关系互动的“秩序性”；单纯强调平等治理权，不适应网络化治理新趋势，这些认知偏差影响了社会治理共同体的治理效能。三是居民的公共精神和参与意识不足。伴随着经济发展和社会变革，“单位人”逐步转变为“社会人”，居民与单位的依附关系被打破，个人自主性和权利意识不断增强，但社会组织力量相对薄弱，缺少对公众主动参与公共事务治理的制度安排和文化引导，导致公众集体意识和参与意识淡化，从而使治理效能大打折扣。

四、协同治理：社会治理共同体法治建构的优化路径

党的十八届四中全会指出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，并强调“推进基层治理法治化”；党的十九大报告提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”；党的二十大报告强调“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。”从国家的顶层设计可以看出，治理是法治的治理，法治是治理的保障。在社会治理实践中，必须运用法治思维和法治方式确保社会治理在法治的轨道上运行。

作为一种治理方式，协同治理能够推进社会治理共同体建设，提高治理效能。按照联合国全球治理委员会关于协同治理的定义，协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程。其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排。［11］

（一）建立协同治理的法律框架和权责清单

鉴于多元治理主体间权界不清的治理困境，必须通过建立协同治理的法律框架和权责清单，明确各治理主体之间的权力配置和运行规则，规范各治理主体权责边界，从而各负其责，通力合作，共同推进社会公共事务治理。

一是确定社会治理共同体的外部关系规范。其实质是规范政府公权力与社会治理共同体治理权的关系即对政府与社会治理共同体之间关系进行立法，用法律的形式确定二者权力边界和关系，既要赋予社会治理共同体充分的自治权，防止基层政府对共同体公共事务的行政控制，又要对共同体自治权进行必要的约束和限制，避免共同体谋求小团体利益损害公共利益。具体来说，一方面，确定基层政府在治理共同体中的角色和地位。基层政府要成为共同体良性运行的指导者，为其良性运行提供政策支持；基层政府要成为共同体良性运行所需公共服务的提供者和资源组织者，以满足公共事务治理和群众迫切需要；基层政府要成为共同体良性运行的监督者，定期对共同体进行监督，确保共同体提供良好的公共服务。另一方面，通过立法的方式确立社会治理共同体的法定义务、基本职责和工作范畴，同时明确规定基层政府非因法定事由即共同体违反法定义务、不履行工作职责不得干预共同体的正常运行。

二是确定社会治理共同体的内部权责边界。规范共同体内部多元主体权力配置和运行规则，制定并实施“权责清单”制度。［12］建立治理共同体的权力清单和责任清单，使参与主体既享有一定权力和资源，同时又必须履行工作职责，承担相应的责任。按照我国现有社会治理的相关规定，治理共同体中的基层党组织承担总揽全局、协调各方的领导职责，确保将党的领导优势发挥出来，按照法律框架、权责清单发挥领导作用；治理共同体中的政府组织发挥主导作用，担任共同体良性运行的指导者、服务者和监督者；作为治理共同体中的重要参与主体，社会组织必须全面融入社会治理中，在明确其权限的基础上发挥在社会公共事务治理中的“中枢”作用。正如美国政治经济学家奥斯特罗姆所说：“在多层级系统内，除非适当的自治权被授予每一级，否则多中心体制的优点将不能被充分实现”。［13］企业等市场主体具有其他治理主体无可替代的优势，特别是在环境治理、城市更新、公共服务、社区治理等领域，对于企业等市场主体，必须明确其“义与利”，激发企业履行社会责任的积极性，增强其社会责任意识和社会伦理意识。公众是社会治理共同体中的基本主体，应通过权责清单赋予其治理主体角色和身份以及自治权，明确其责任，激发其公共精神、志愿精神和参与意识。

（二）形成协同治理有机体系

一个共同体的存续必然以一定的秩序为前提，良好的秩序有赖于共同体内协同治理有机体系。科学的价值体系、目标体系和组织体系是治理共同体良性运行的基础。

协同治理的价值体系是社会治理共同体在开展治理活动中逐步形成和发展起来的相对稳定的社会意识的集中反映。共同体的本质首先是共同价值，只有基于共同价值才能形成共同体。共同体中各治理主体在承认彼此差异的基础上达成的价值共识对于凝聚共同体力量、有效开展社会公共事务治理具有深远意义，是共同体成员协同治理的动力源泉。对于治理共同体来说，信任关系、公共精神等价值观尤为重要。信任是共同体内重要的价值之一，共同体秩序的建立和维护离不开治理主体间的信任关系，治理主体间的信任关系对于消减治理合作的不确定性、节约治理成本、提高治理效能至关重要。公共精神是在社会治理共同体内以实现善治和公共利益为价值旨趣，以参与社会公共事务治理为实践导向的伦理精神，具有公共性、合作性与利他性等特质，这是共同体内部合作的关键。

协同治理的目标体系是社会治理共同体的愿景目标。社会治理共同体的愿景应该是善治、公共利益、全民共享、秩序和谐等。通过共同体开展社会治理旨在推进“好的治理”及实现善治目标，这是引导共同体成员协作治理的牵引和方向。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，善治的本质特征就在于其是政府与公众对公共生活的合作管理，是政府与社会的一种新型关系，是二者的最佳状态。［14］只有明确善治的愿景才能实现“人人有责、人人尽责、人人享有”，通过实现公共利益进而维护广大人民群众的根本利益。

协同治理的组织体系是社会治理共同体开展有效治理的物质基础。在社会治理共同体中，一是建立适应多中心治理和整体性治理的结构体系。改变传统的层级管理设计，尊重多元主体的平等参与权和决策权，推进决策重心下移；推进跨层级、跨功能整合，消除治理“碎片化”现象，倡导全景式治理。二是统筹设置治理共同体机构的相关职能。减少内部管理层级，科学定位各职能部门的权责界限、工作流程，最终推动形成协作治理的内部结构，即由多元主体（平民与精英、个体与集体）互动而形成的一种彼此相互配合、联合行动的治理模式，其与多元主体选择和集体行动形式具有内在的逻辑一致性，实际上是一种体现精英与平民共在性和共享性兼顾的集体行动模式，是集体行动的2.0版。［15］

（三）建立平等协商对话机制

全球风险社会的来临已经证明，并不是只有控制才具有提供秩序的功能，仅靠工具理性明显的法律和规则并不能有效生成合作治理的良好秩序。［16］社会问题的多元性、公共事务的复杂性使得治理主体之间必须基于社会成员的共同利益、通过建立内部平等协商对话机制实现社会公共事务治理和公共价值的创造。建立协同治理平等协商对话机制，能够最大程度地减少共同体内体制机制障碍和阻力，有利于各治理主体凝聚共识，通力合作。

坚持对话，平等协商。一是建立包容合作机制，解决跨界组织协调问题和利益不均衡问题，促进共同体内部各治理主体积极融入协作治理。多元主体既有基层党组织、基层政府，又有社会组织、市场主体、公众，主体多样，参与治理的意愿也存在差异，因而必须解决跨界协调和利益均衡问题，建立包容合作机制。二是建立信息共享与沟通机制，解决信息不对称问题。由于多元主体掌握的资源和信息有明显差异，相对来说，基层党组织和政府作为公权力代表，掌握的资源和信息明显要强于社会组织、市场主体和公众，这就需要建立信息共享机制，以推进资源协同利用，发挥资源最大效益。三是建立矛盾化解和纠纷解决机制。在治理共同体中，由于多元主体协同治理难免会产生行为冲突，这就需要建立一套行之有效的矛盾化解和纠纷解决机制，以积极的态度解决治理中的冲突和分歧。基层党组织和基层政府作为协同治理者，应发挥组织优势和引导作用，促进各参与主体通力合作，有序参与治理，从而实现治理效能最大化。