基于“新规划”的档案应急处置能力问题与典型案例分析

吴雁平 梁艳丽 刘永

摘  要：为落实《“十四五”全国档案事业发展规划》中有关加强档案应急管理、提升应急管理能力、健全应急处置机制、常态化应急处置演练、提升应急处置能力，确保将档案“万无一失”溶化在血液中，落实在行动上。采用典型分析法，以郑州“7·20”特大暴雨灾害后郑大一附院河医院区晒档案为例，分析了暴雨破防，库房进水，档案受浸，灾害形成整个过程中档案应急响应的成败得失。认为事前失策，事中失败，事后失当，是此次郑大一附院河医院区晒档案的部分成因。因此，档案应急响应需从事前、事中、事后三个阶段，在制度建设与落实两个层面对档案日常监管与处分、国家档案资源流向与归宿、库房与装具技术特点平衡、应急预案与处置、安全短板发现与弥补五个方面进行反思。强调档案应急响应与处置应以阻止档案信息灭失为核心要义。

关键词：应急响应;应急管理能力;应急处置能力;特大暴雨灾害;档案资源

Abstract：  In order to implement the "Fourteenth Five-Year" National Archives Development Plan for strengthening archives emergency management， improving emergency management capabilities， improving emergency response mechanisms， normalizing emergency response drills， and improving emergency response capabilities， ensuring that archives are "safe to fail" In the blood， it is implemented in action. Using the typical analysis method， taking the sun drying archives in the river hospital area of the First Affiliated Hospital of Zhengzhou University after the "7·20" torrential rain disaster in Zhengzhou as an example， this paper analyzes the success or failure of archives emergency response during the entire process of the storm break prevention， the warehouse flooding， the archive immersion， and the disaster formation. It is believed that failure to make decisions beforehand， failure in the event， and improperness afterwards are part of the reasons for the exposure of the archives in the River Hospital District of the First Affiliated Hospital of Zhengzhou University. Therefore， archives emergency response needs to be carried out in three stages： before， during and after the event. At the two levels of system construction and implementation， it needs to reflect on five aspects： daily supervision and punishment of archives， flow and destination of national archives resources， balance of technical characteristics of warehouses and fittings， emergency plan and disposal， and discovery and remedy of safety shortcomings. It is emphasized that the core meaning of archives emergency response and disposal should be to prevent the loss of archives information.

Keywords： Emergency response; Emergency management capabilities; Emergency response capability; Severe rainstorm disaster; Archival resources

1 前言

水害是傳统纸质档案的主要损害。[1]2021年7月20日河南郑州特大暴雨成灾，一些地处低洼和处于地下室或一层的档案库房进水被浸。[2]

确保档案“万无一失”是档案工作的要求，也是档案工作者的行为准则。郑州“7·20”特大暴雨灾害，以“千年一遇”，洞穿了一些单位的“万无一失”，郑大一附院河医院区晒档案便是一例。郑州“7·20”特大暴雨及破防后郑大一附院河医院区晒档案一事，用事实告诫我们，自然灾害并非空穴来风，确保档案“万无一失”也不应该只是一句口号。

以郑州“7·20”特大暴雨灾害后郑大一附院河医院区晒档案为例，认真剖析暴雨破防，库房进水，档案受浸，灾害形成整个过程中档案应急响应的成败得失，总结经验教训，是《“十四五”全国档案事业发展规划》期间档案工作者当务之急，也是档案应急管理与处置研究的当为之事。

2 反思

在对郑州“7·20”特大暴雨灾害后郑大一附院河医院区晒档案报道及后续处置的有限信息梳理后，可以发现，在郑州“7·20”特大暴雨灾害发生时，档案机构既要面临自然灾害的冲击，也要面对库房选址不利、装备装具不足等客观情况的困扰，还要面对救援力量不足，救援响应优先级弱于人员抢救的现实。这些情况，在非应急情况下，很难显现，不易看见，自然不会引起足够重视。

因此，我们认为档案应急响应需从事前、事中、事后三个阶段，在制度建设与落实两个层面对档案日常监管与处分、国家档案资源流向与归宿、库房与装具技术特点平衡、应急预案与处置、安全短板发现与弥补五个方面进行深刻的反思，进而对应对措施进行必要的探讨。

2.1 档案日常监管与处分

2.1.1 事前。（1）2021年1月1日起施行的新《档案法》对档案日常监管、监管时应特别注意的安全方面的内容主要体现在以下条文：

第九条 机关、团体、企业事业单位和其他组织应当确定档案机构或者档案工作人员负责管理本单位的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。

第十二条 按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度。

第十九条 档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用;按照国家有关规定配置适宜档案保存的库房和必要的设施、设备，确保档案的安全;档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理，提高档案安全应急处置能力。

发生档案安全事故，造成档案损毁等情形，有关处分方面的规定主要体现在第四十八条。

（2）梳理郑大一附院河医院区被淹后有关报道可知，该院区7月20日被洪水围困，地下室进水，包括病案管理科等多个科室受损。当天，病案管理科涌入洪水，大量档案被水浸泡。7月26日，天气晴朗，院内铺满了晾晒的档案。院长刘章锁7月26日接受经济观察网的采访时讲道，河医院区地势较低，加上金水河的倒灌，医院水位持续上涨。大多数楼的负一、负二、负三层都没保住，像CT、核磁共振、伽马刀、DR、彩超等大型设备都被淹了，大部分都报废了，医院初步的直接损失在13亿～15亿元，间接损失就更大了。从刘章锁院长的叙述看，人们似乎更关注有形有价的损失，而对信息，特别是数量巨大、时间跨度长久的病案信息的价值，显然还没有基本的概念。有关报道显示，晾晒的档案有20世纪50年代的，也有保存一二十年的病历存根，这些档案还要用。

（3）相关报道没有明确说明病案管理科就在地下室，笔者无从判断该科室的具体位置和档案的存放位置，但显而易见的是，档案保管的库房并不适当，必要的设施、设备也不足以应对洪水的袭击。就我们看到的有关医院档案的文献，“医院档案包括病历档案（病案）与非病历档案两大类”。[3]从现有的报道看，郑大一附院河医院区病案管理科大量档案被水浸泡。那么非病历档案的情况如何？如果同样被水浸泡说明无论病历档案（病案）与非病历档案在医院地位相同。如果没有被水浸泡则表明，该院没有实行同样的管理标准。

（4）事前监管，是监督，也是管理，监督到位才能倒逼管理到位。医院设备直接经济损失便于统计，也能够再次购买。但不能再生的档案受损，档案上承载的信息一旦消失，损失无法统计，更无法通过购买进行弥补，也无处购买。这不禁让人反思：

事前，該医院实行的是与大多数医院相同的“病历档案与非病历档案的二元”[4]管理体制？还是有专门机构或人员统一管理医院全部档案的管理体制？该医院有关部门和人员是否认真学习过《档案法》的有关条文，是否对照有关安全要求查摆问题并认真整改？是否按照汛期档案安全工作的有关要求做好应对？其上级单位是否对其档案工作进行监督和指导？在气象部门多次发布暴雨预警后是否意识到问题的严重性并提前采取应对措施？暴雨持续，病案管理科进水前是否启动应急预案并组织转移档案？

2.1.2 事中。事中监管应结合受损档案所属单位的性质，从档案抢救的优先级、受损档案情况统计、情况上报等方面入手。

（1）生命至上，人民至上。断电之后，郑大一附院河医院区陷入瘫痪的境地，医院做出决定，先转移重症病号，后转移轻症病号，分期、分批转移。

医院的救护车大部分被淹，只有6辆能用，郑州市的、兄弟医院的120救护车，一些个体、企业的救护力量，加上全院3000余名医护人员，用了大约30个小时，把11350个病人全部安全转移出去。

（2）档案抢救优先级弱于病人安全转移。病人安全转移后，应及时向当地档案管理部门上报，并寻求档案抢救方面的业务指导和必要帮助。组织力量尽快抽排积水，清污清淤，登记档案受损情况，将档号、载体种类、受损情况（泥斑、菌斑、水渍、粘结、破损、字迹扩散等）、登记时间、登记人等信息记录到调查表上，按照受损程度、档案内容的重要程度等进行分类、整理，形成调查分析结果，为科学、高效开展档案抢救保护提供基础性资料。

2.1.3 事后。事后监管可以从积极自救、寻求帮助、开展后续抢救保护、优化档案保管环境等方面入手，维护档案实体安全和信息安全。

（1）积极自救。根据档案所处的环境和能调动的资源，及时采取有效措施，通过转移、晾晒等手段减少水灾对档案的破坏程度。新闻报道显示，7月26日，郑大一附院河医院区地上铺满了晾晒的档案。这种方法显然不妥，但该院在有病案及非病案档案管理机构和专门从业者的情况下，仍然大面积采用，并被媒体报道，实在令人吃惊与不解。

（2）寻求帮助。及时查询联系本地及附近有冷库或干燥设备的单位，尽快选择确定水淹档案冷冻干燥处理的场所，在专业人员的指导下开展打包装箱、紧急转运、实施冷冻等工作。这方面我们无法得知该院档案从业者是否有向外寻求帮助。但在相关专业微信群中，在得知该院晾晒档案后的反应看，只要渠道畅通，是可以获得场外专业帮助的。而且从群里的反馈看，该院晾晒档案一事还是在场外影响下发生改变的。

（3）开展后续抢救保护。根据受损档案调查分析结果，科学制定档案抢救保护设施方案，从场地、资金、设备、专业人员、时间等方面给予保障，防止在抢救保护中对水浸档案造成二次损伤。这些工作说起来都明白，在应急情况下能否得到认可与落实才是关键。虽然我们不知道该院档案工作者事后处理时遇到些什么情况，但在灾后抢救工作全面展开时，档案工作能够得到的资源，大概率仍然不足。这就要求档案工作者将抢救工作依久远性、重要性、紧迫性的不同，分出轻重缓急，集中力量抢救高龄重要档案。

（4）优化档案保管环境。档案保管环境分物质性保管环境和制度性保管环境两方面。前者指有形的、能看到的档案保管库房、设施设备配备等;后者指档案保管的相关管理制度，包括库房温湿度控制、出入库管理、应急状态下档案保护机制等。物质性保管环境方面，在无法改变既有库房置于不合适环境的情况下，对环境做补救性改造或改建。如为位于地下室的档案库房建造或安装水密门等防水设施等。

2.2 国家档案资源流向与归宿

2.2.1 事前。（1）按照《档案法》有关国有档案资源向档案馆移交的规定，《各级各类档案馆收集档案范围的规定》，档案移交与接收部门应列出清单，标注时间，根据法定移交期限，提前开展到期应进馆档案的接收接洽事宜。

（2）根据档案室的布局、功能、室藏容量、实际工作需要，结合档案室的安全防范能力，当地近期可能发生的影响档案安全的自然灾害预警，研判档案是否提前进馆以维护档案安全事宜。

（3）对类似郑大一附院河医院区这样的国家所有、公共事业单位的档案，在保存条件存在重大安全隐患时，应当考虑临时向国家档案馆移交，直至安全隐患排除。

2.2.2 事中。（1）根据档案室藏情况，结合档案的形成时间、载体类型、保管期限、形成单位（部门）等情况，优先抢救、转移珍贵的、重要的、利用率高的、与人的切身利益密切相关的、没有备份的档案。

（2）如没有足够的人手、足够的时间转移档案，应根据实有的应急资源，就地为上述档案提供相对好的保管条件，如调换档案在柜架中的位置，用防水布、防水袋包裹等。在这次水害过程中，郑州有多个档案机构，采用上述方法对遭受水害威胁的档案，进行抢救，收效良好。

2.2.3 事后。（1）对应进馆档案进行普查登记，如果这部分档案在应急环境下没有受到损伤，应尽快按照进馆要求移交进馆;如果这部分档案已受损，应在档案管理部门的指导下开展抢救保护后移交进馆，并附情况说明。

（2）对不在进馆范围的档案分是否受损两种情况进行普查登记，尽快恢复适宜档案保管的环境，并妥善保管未受损的档案;尽快制定受损档案的抢救方案并组织实施，如受损档案中有已到保管期限的档案，应组织力量进行鉴定，对的确无须继续保存的档案，履行档案销毁程序。

2.3 库房与装具技术特点平衡

装具是档案馆（室）存放并保护档案的装置、器具，主要分两类，一类是将档案直接放置于其中，便于存取、管理的档案保管最小单位，如档案盒、照片册、光盘册等，这是档案的第一重保护壳;一类是放置档案盒、照片册、光盘册的柜架，如档案柜、密集架等，这是档案的第二重保护壳。

档案装具总是在一定空间存放的，放置或用于放置档案装具，存放或用于存放档案的房间就是档案库房，这是档案的第三重保护壳，也是最重要的一重保护壳。档案的防护要求和防护措施或与此相关，或以此为基础。

2.3.1 事前。（1）根据当地地形地势地质等地理特点、气象特点等自然禀赋，梳理档案保管保护的相关法律法规、标准和有关规范性文件的具体要求，参照档案馆设计、建设的有关标准、规范，结合《档案工作突发事件应急处置管理办法》等档案安全防范体系要求，对档案库房建设、档案用房布局、档案安全防护、档案装具和设备配备等工作科学谋划、精心实施。

（2）根据已有档案用房当前条件，结合威胁档案安全的显在和潜在风险，未雨绸缪，在物质方面补缺项、强弱项、备应急项，在工作机制方面建立健全联防联控制度、紧急救援制度、灾情上报制度、后续抢救保护制度等。比如，像郑大一附院河医院区这样，单位条件无法满足档案库房建设要求，只能放置在地下室的情况下，应当考虑参照地下库房建设的防水要求，设置水密门和排水通道、设备，重要档案可以置于密封柜中。

2.3.2 事中。（1）根据降雨量情况，尽可能为档案库房构筑防汛屏障，拒洪水于档案库房之外。

（2）密切关注降雨预警、泄洪通知、周边河道水位情况、堤坝安全情况和降雨造成的积水水深变化等情况，当自行构筑的防汛屏障无法发挥作用，根据库房内档案内容、数量和之前制定的档案抢救先后顺序，在最短时间内组织尽可能多的人员有序转移档案。

2.3.3 事后。（1）在确保人员安全的情况下，尽快抽排积水，清污清淤。对能调动的人员合理分工，有序开展库房消杀、除湿、受损档案登记等工作。

（2）按要求向有关部门上报事件发生的单位、时间、地点和现场情况，事件的简要经过和档案损失情况的初步估计;事件原因的初步分析;事件发生后已经采取的措施和效果等。

（3）在有关部门的指导下科学开展受损档案抢救保护工作。

（4）认真分析事件发生的原因，思考杜绝此类事件再次发生的举措，提出维护档案安全的建议，力争优化档案安全保管环境。在环境条件无法达到档案库房建设标准，又不可能在短期内得到改变改善时，应当通过改建与改造，尽力达到与满足档案库房防护标准。并且有针对性地采用高于档案库房建设标准的建设要求来平衡环境条件產生的不利因素。比如，对置于地下室的档案库房进行密闭与强排系统建设。

2.4 应急预案与处置

2.4.1 事前。（1）按照《档案工作突发事件应急处置管理办法》《档案馆防治灾害工作指南》等档案安全防范要求，结合本单位工作实际，科学制定应急预案，责任到人，分工明确，联络顺畅，物资到位，联防联控机制畅通。

（2）在收到有关部门的预警，档案安全受到威胁时，适时启动应急预案，为档案安全防护加码。

2.4.2 事中。（1）按照应急预案开展处置工作，调动本单位的人力、物力资源，关闭和限制使用有关设施、设备，采取防止发生次生、衍生事件的必要措施，合力应对。

（2）启动联防联控机制，通知专业抢险救援部门，减少档案在不利环境中保管的时间，减轻档案在不利环境中受损的程度。

（3）积极寻求社会帮助。突破应急预案中抢险队伍的限制，寻求最近的、能用得上的社会力量的帮助，在档案部门有关人员的统一指挥下，有序开展工作。

2.4.3 事后。（1）为档案抢救保护争取最短的时间和最好的资源。如2008年汶川地震后，受损严重的北川档案由国家档案局紧急调派工作组现场指导抢救工作，1万余卷严重受损的档案转运到雅安市冻库紧急冷冻，其余档案进行消毒处理后运至位于雅安市的四川省档案学校实验档案馆庫房妥善保存，有效地扼制了受损档案的继续恶化。[5]

（2）从应急工作的组织保障、应急反应工作机制、应急预案的可执行性及实际执行能力、防灾减灾措施的落实、应急预案是否分不同灾害类型进行制定等方面重新审视应急预案的科学性、合理性、可执行性，对应急预案进行完善。

（3）加强防灾知识宣传教育。通过讲座和宣传等多种方式开展灾害防御知识和技术培训，特别是有针对性的应急处置教育培训，学习档案面临灾害时如何应急抢救、妥善处置，来掌握有效防范和减轻各种灾害损失的知识，以增强档案馆工作人员防灾和抢险救灾能力，真正做到防灾减灾工作有序和有效。[6]

2.5 安全短板发现与弥补

郑大一附院河医院区的情况只是我们面临问题与困难的集中体现，其反映出的安全短板，具有一定的普遍性，可以归纳为组织、运维、馆库设施设备、应急服务四个方面。

2.5.1 组织。档案馆、档案室、档案工作者在所在组织系统（单位）中，处于重要但非主体、非主要业务当中。这种处境，在应急情况下，在所在组织系统（单位）整体处于危害之中时，档案机构和档案大概率是无暇顾及的，郑大一附院河医院区的抢险过程就是最直接的证明。

因此，就人力而言，事前准备及预案制定时，应当立足于自救。明知人力在应急情况下不够，应当提高物防、技防能力，尽量减少对外部组织和人员的依赖。事中才能得心应手，以一当十，人尽其力，物尽其用。事后再查漏补缺，加以完善。

就机构而言，理顺、明确档案机构的隶属指挥关系，特别是郑大一附院河医院区这种向上有隶属关系但又具有独立法人资格，且内部档案机构有“二元”分设或“多元”分设情况的单位，以保障应急情况下的组织指挥顺畅有效。虽然医院“目前实行的各成系统的二元管理，既不符合集中统一管理原则，也不方便利用。造成这种局面既有历史原因，也有现实困难”，[7]但令出多门，在应急情况下必定误事。

2.5.2 运维。这里的运维是指应急情况下的人员、物资、设备的调动和使用。事前除了制定预案定人、定位、定职、定能外，有三项能力是短板：一是演练与人员缺位时的补位安排;二是主管人员日常通过在脑子中推演及想定提问来获得应急运维能力;三是通信工具使用及维持通信能力训练。事中照练的做，事后照预想的查，按做的效果改。

2.5.3 馆库设施设备。档案库房身处不安全环境是具有一定普遍性的短板。现在有五件事必须做，一是对馆库设施设备，特别是馆库合规达标情况进行摸底，做到心中有数;二是对馆库设施设备保障能力进行评估划分等级，能力等级越低的，则风险等级越高;三是有针对性地提出整改方案，并督促落实;四是对无法迁移和改变既有库房地理方位及环境的，进行补救性改建改造;五是对相关档案安全标准及规范进行补充性修改完善，或指明特定环境下采用其他行业安全标准的申请、审核、实施、验收的程序、方法。

2.5.4 应急服务。应急服务是指在遇到应急情况时，处在应急情况中的档案机构及其从业人员如何快速、准确、便捷地获得场外帮助服务。这方面有三件事需要做，一是由区域内层次最高的综合档案馆牵头成立灾害应急咨询委员会，作为应急咨询服务主体，为应急情况下的档案从业人员提供咨询服务;二是由区域最高档案主管部门主持成立灾害应急协调委员会，作为应急指挥主体，为应急情况下的档案从业人员提供协调调度服务;三是与社会专业救援力量建立稳定关系，争取在应急情况下，招之能来，来之能干，干之能胜。达成问题有人答、关系有人协调、事情有人帮的目标。

3 结语

事前失策，事中失败，事后失当，是此次郑大一附院河医院区晒档案的主观成因。此事是对档案应急响应能力的直接测试和预警，教训沉重而深刻。面对这一灾害造成的损失，“唯有及时采取科学有效的抢救措施，才能最大限度地减轻水灾造成的损失”，[8]化不利为有利，变坏事为好事。

客观地讲，无论何时、何地、何事，资源总是有限的，加之自然灾害不会按照人的意志与设想发生、发展。因此，事前制定档案应急预案再完善、再周详，当自然灾害来临时，依然会出现种种意想不到的情况。在资源总是有限的情况下，档案应急响应与处置应以阻止档案信息灭失为核心要义，抓住重点，集中力量守住要点。

如何抓住重点，集中力量守住要点？《“十四五”全国档案事业发展规划》给出了明确指引与要求。

档案应急管理和处置是《“十四五”全国档案事业发展规划》中的重要内容，有着十分重要的位置。在发展环境、总体要求、主要任务、保障措施四大部分中，涉及总体要求、主要任务两个，占比50%。在第二部分总体要求中，在指导思想、工作原则、发展目标三大项中，涉及工作原则、发展目标两个，占比66.67%。

在第三部分主要任务中，在明确的八个方面二十六项主要任务中，涉及两个方面，占比25%。即第二方面“深入推进档案资源体系建设，全面记录经济社会发展进程”和第四方面“深入推进档案安全体系建设，筑牢平安中国的档案安全防线”。涉及三项任务，占比11.54%。即第6项主要任务“拓展档案资源收集范围”，第13项主要任务“加强档案馆库建设与管理”，第15项主要任务“提升档案数字资源安全管理能力”。从加强档案应急管理、提升应急管理能力、健全应急处置机制、常态化应急处置演练、提升应急处置能力等方面进行了具体布置与要求。

教训有了，任务有了，要求也有了，摆在我们面前的就是如何去做，如何去落实。

天灾难测，人祸可防。面对天灾，只要应对及时、科学，就能够把档案损失尽可能地降到最低。

本文系国家档案局科技项目“面向治理体系现代化和应急处置决策需求的档案数据能力建设研究”（批准编号：2020-R-5）研究成果之一。

参考文献：

[1][2][8]吴雁平.大成编客.档案水害防范与灾后抢救[EBOL].（2021-08-11）[2021-09-24].https：//bianke.cnki.net/home/corpus/25986.html.

[3][4][7]冯淼淼.大数据环境下医院病历档案与非病历档案的二元整合[J].办公自动化，2020，25（13）：53-55.

[5]林红.汶川特大地震档案抢救与保护再评估[J].中国档案，2018（05）：27.

[6]陶琴.水浸纸质档案的应急抢救与保护对策[J].北京档案，2013（09）：12-14.

（作者单位：吴雁平，开封市档案馆;梁艳丽，新乡市档案馆;刘永，郑州航空管理学院信息管理学院 来稿日期：2021-09-27）