基于WBS-RBS法的大型基础设施PPP项目全过程风险识别研究——以南宁教育园区西片区项目为例

卢永松LU Yong-song；卢毅LU Yi；苏宁川SU Ning-chuan

（①广西建设职业技术学院，南宁 530005；②南宁学院，南宁 530200；③南宁交通投资集团，南宁 530022）

1 PPP模式概述

PPP是PublicPrivatePartnerships的首字母缩写，PPP模式的实质是政府与社会资本进行合作的建设模式。政府部门与社会部门通过建立长期的合作伙伴关系，共同承担大型基础设施项目的建设工作，得到比单方面行动更佳的效果。与原有的政府单方面主导模式相比，PPP模式引入了民间优势资本，充分发挥政府部门的职能优势，使政府部门在大型基础设施的项目实施过程中更好地发挥自身优势，实现与社会优势资本的互利共赢，以及资源的更优化配置，最终加速推动城市的发展建设。尽管PPP模式能在一定程度上克服原有模式的缺陷，但与此同时，我们也应清晰地认识到，大型基础设施PPP项目具有总投资金额大、参与机构众多、投融资结构复杂等特征，导致其实施的风险亦是较大的。因此，风险管理工作的开展，对保障投资者的利益、确保项目的顺利实施是至关重要的，而对大型基础设施PPP项目全过程风险的识别，是进行风险管理的基础，是决定项目成败的关键。

2 风险识别方法介绍

风险识别，是指在进行风险管理时，通过一些具体的科学方法，对研究对象进行分析，找出研究对象可能面临或发生的风险事件，对风险事件的致因进行研究，识别可能导致风险事件发生的风险因素。常用的风险识别方法如下：

①专家评议法。由专家根据研究对象的发展趋势进行积极的创造性思维活动对事物进行分析、预测的方法，该方法简单易行，能够得出较为专业的意见，但易受所邀请专家个人能力与经验限制。

②检查表法。以提问或打分的形式，对逐项工作进行细致检查。检查表法易于使用，能够迅速得出检查后的安全状态，但检查表的编制需要很高的专业水平，且受限于篇幅和内容，往往较难对风险进行全面识别。

③预先危险分析法。通过经验判断、技术诊断等方法确定系统危险，并将危险源分类，制成预先危险性分析表，进而对危险进行类排序，确定系统中的重点风险因素，是主观性较强的风险识别方法。

④故障树分析法。采用演绎的方法分析事故的因果关系，能准确找出系统中潜在的风险点，并能清晰的表示事故发展逻辑，并通过分析对风险点进行排序，但在复杂系统中，事故树往往很庞大，计算工作难以完成，不便于使用。

⑤作业条件危险性分析法。将标准作业环境与实际情况进行对比，引入事故发生可能性以及危险环境暴露频次及后果严重程度三项指标，根据分析对象的实际情况进行赋值，并通过指标间的函数关系计算危险值，确定对象的危险程度，适用于标准和规范明确、流程清晰的项目。

⑥工作-风险分解耦合矩阵法（WBS-RBS）。工作-风险分解耦合矩阵法由工作分解与风险分解两部分组成。工作分解是将项目按其作业流程、工作内容或其他规则进行分解，直到分解为基础作业。风险分解是指按某种风险划分原则对各风险类别进行分解，直到分解为基本风险因素。然后将工作分解得到的基础作业与风险分解得到的基本风险因素两两组合，形成矩阵后对各组合元素逐一分析，判断是否为风险事件。

考虑到我国大部分地区的大型基础设施PPP项目的实践经验较少，可供风险管理工作参考的资料不多，而又迫切需要一套较为完整的风险清单，以此来保障项目的顺利实施。因此，笔者从工作流程和风险分类的角度，在结合已有成果的基础上，考虑大型基础设施PPP项目的特点，选用WBS-RBS法进行风险识别。

3 WBS-RBS法的适用性及工作流程

WBS-RBS法的适用性主要体现在如下几个方面：

①此方法将项目实施过程中的作业内容与风险类型进行组合，使得风险因素的呈现更为全面，很大程度上避免了风险点的遗漏。②工作－风险分解耦合矩阵法具有高度灵活性，其工作分解方式可以根据项目实施不同阶段的特性进行调整，可以按施工工序或作业内容进行转换；风险分解方式同样可以根据项目阶段特性以及研究目的进行方式转换，使得风险识别因素更符合项目实际情况。③采用WBS-RBS法，可将风险界定工作与风险识别工作整合，简化为一个流程，实践性更强，适合运用于大型项目。

WBS-RBS法的工作流程如下:

①工作分解结构（WBS）是将整个项目实施过程根据作业工序进行全面且系统地分解，将整体工作内容层层分解为便于风险识别的细节工作内容。②风险分解结构（RBS）是将所有可能出现的风险由大类进行分解，直至分解到适合对风险因素进行量化和评价的情形。③将WBS作为行、RBS作为列，耦合行成矩阵，分析两者之间是否存在风险因素，将项目工作与潜在风险进行关联从而对风险因素进行判定。

4 大型基础设施PPP项目全过程风险识别——以南宁教育园区西片区为例

南宁教育园区是广西壮族自治区重要的文教区，是教学、科研、产业、居住等功能高度融合的新区，其中西片区位于广西—东盟经济技术开发区内，占地19.09平方公里，PPP项目总投资额约26.69亿元。

由工作分解流程，可将南宁教育园区西片区项目实施全过程细化为如下阶段：项目规划、项目投资融资、项目勘察、项目设计、项目施工准备、项目施工、项目经营运营、项目移交等阶段。

由风险分解流程，可将南宁教育园区西片区项目整体风险分解为政治风险、法律风险、经济风险、社会风险、自然风险、第三方责任风险、项目选择决策风险、项目设计风险、项目投资融资风险、项目施工风险、项目运营风险、项目移交风险等。

由工作分解和风险分解，将分解得到的工作流程与风险类型细化后，绘制WBS-RBS工作-风险耦合矩阵如图1。

由构建的风险耦合矩阵图，对南宁教育园区西片区项目的潜在风险因素进行识别。由于大型基础设施PPP项目的实施是兼具共性与个性的，风险耦合矩阵的构建是可以为类似项目提供参考和借鉴的，而在矩阵中对风险因素的判断和识别是基于南宁教育园区西片区项目的实际情况和笔者经验，因此识别的结果并不是唯一的。如图1所示，施工阶段的风险因素是较多的，设计风险、经济风险、项目项目审批风险也是应当引起足够重视的。此外，虽然矩阵中并未体现，但笔者认为政治风险、法律风险亦是需要关注的。

图1 风险耦合矩阵图

5 大型城市基础设施PPP项目主要风险问题分析

根据上述风险识别情况，对大型城市基础设施PPP项目存在的主要风险问题进行分析如下：

①政治风险：大型基础设施PPP项目的实施可能受到政府换届、政策变动、规划变更、配套跟进困难等政治因素影响，造成项目进展缓慢甚至暂停，从而对项目参与方造成较大损失的情况，是需要考虑的风险之一。

②法律风险：依据笔者经验，法律风险分为两种情形：一是在PPP模式下开展大型基础设施项目的相关法律法规还不尽完善，实施过程中可能引发纠纷；二是由于大型基础设施PPP项目是流程繁多的复杂项目，对法务人员的要求很高，主要体现在办理的相关手续是否合法合规以及合同管理水平上。

③经济风险：受国际关系影响，在市场经济环境下，通货膨胀风险和利率风险是较为普遍的风险因素。自疫情以来，大宗商品及部分原材料的价格波动很大，对建筑行业产生了不小的冲击，造成项目建设与运营的成本大幅增加，进而使风险增加。

④审批风险：若审批延误，可能造成项目周期延长、成本增加。此外，若审批后，再对一些方面进行调整可能是有困难的。

⑤设计和施工风险：施工阶段历来是风险管理的重点，而若设计存在缺陷或采用了不成熟的新工艺、新技术等，还将增加风险。此外，由于南宁教育园区采用的是“筑巢引鸟”模式，一旦学校签约入驻，各方均期盼能够早日施工完成，无形中增加了风险。

6 大型基础设施PPP项目主要风险防范与管理对策

站在政府部门的角度，为了尽可能地避免风险发生，政府部门作为项目实施的最大主体，首先应对自身的风险应对能力进行评估、对风险责任承担的能力和范围进行考量，从源头上对大型基础设施PPP项目的全过程风险进行初步的责任判定和划分；其次，在项目建议书、可行性研究阶段，要对项目的实施情况进行充分模拟，尤其对投资融资的方案进行充分研究，要对可能发生的风险进行预测和分析，不能盲目上项目、盲目寻求社会资本进行合作；最后，要注重公信力的提升，努力营造一个良好的政商环境，注重与社会部门建立相互信任的合作框架和机制，通过相互紧密团结协作、优势互补、优化资源配置，以减少项目实施过程中的风险，推进项目的建设和实施。

站在社会部门的角度，作为改革开放后蓬勃发展的市场经济参与主体，首先要保持自身优势，在项目资金的筹措、项目建设、项目运营管理上都能够展现优良的业务水平，对政府部门的项目推进的工作效率与创新能力有很好的互补性，尤其在商业性建设与运营上要表现出足够的灵活性；其次，要积极协助政府部门对项目可行性进行论证、对项目实施细则进行评阅，对项目的实施方案及内容献计献策；最后，对大型基础设施PPP项目实施全过程的风险尤其技术、进度、投资方面的风险要积极进行控制，往往社会部门在PPP项目实施中要承担更多的建设责任，帮助政府部门分担更多的风险，风险管理工作做得好，这亦是对自身利益的保证。

7 结语

本文运用WBS-RBS法对大型基础设施PPP项目的风险因素进行了识别，对主要风险进行了分析，并给出了风险防范及管理对策，希望为类似项目的风险管理工作提供一些参考和启示。