城市更新项目投融资模式的研究综述

梁语晨LIANG Yu-chen；黄剑HUANG Jian

（黄山学院建筑工程学院，黄山 245041）

1 城市更新的概念

城市更新这一名词最早于1954年美国住宅改革制度中体现出来的，城市更新就是改造废旧区域。随后经过四年之久，首次进行城市更新研讨会的地点在贺兰海牙进行，会议上也充分的对城市更新这一理论概念进行了阐述分析。具体主要含义则是，一个城市的居民，在日常生活中对个人居住房屋的装修改造，对道路、公园等住宅区中的不良杂质进行清理完善，政府部门对土地利用的方式也进行优化整改，通过一系列的整改方案，为城市居民提供一个良好的居住环境……，只要是对城市进行优化整改的项目，统称为城市更新。随后在1977年，英国《内政政策》也对城市更新进行了分析和总结，认为城市更新就是综合考量城市现状问题，并进行规划整改，在城市更新中不只是环境的整改，同时也包含着经济、社会文化、政治等。英国又于2000年，推出了《城市更新手册》，在其中提到，城市更新则是解决当下城市发展现状问题，并且要将城市区域经济、物质、社会环境等内容统筹分析和协调。

总的来说，城市更新是指为适应和促进城市发展，针对城市特定区域出现的各种不同问题而进行的一系列有计划、有步骤的改造建设活动，这种改建活动的改变的不仅仅是城市的物质形态，还包括经济、社会、生态、文化等城市软环境。

2 城市更新的内涵演进与制度供给

“控制增量、盘活存量”理念指引下的城市更新正日渐成为我国城市空间建设发展的持续任务和常态化工作。近年来的国土空间规划改革强调生态文明导向下的“三区三线”管控，对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的严格底线约束，以及土地资源本身的有限性等，使得城市用地的扩张面临制约，以“存量提质”为内核的城市更新成为推进城市高质量发展的关键路径。城市更新是针对城市的物质性、功能性或社会性衰退地区，以及不适应当前或未来发展需求的建成环境进行的拆建、改造、整治或保护等系列行动，其经历了城市重建、城市再开发、城市振兴、城市复兴、城市再生等一系列概念迭代，内涵随着社会经济发展和人类认知的提升而不断丰富。

3 国内城市更新的发展历程

城市更新最早出现在西方发达国家，如果从上世纪30年代英国的清除贫民窟计划开始算，距今已将近百年。从发展历程上来看，国外的城市更新主要经历了从二战后的“城市重建”、“城市振兴和再生”、“城市复兴”等阶段。中国城市的更新开始于1970年代，各个阶段的城市更新发力点均有所差异，主要可分为四个阶段：

第一阶段：1970-1990年代文化保护基础上旧城改建阶段。上世纪70年代开始，为了实现城市居民居住条件改善和旧城区的保护，北京、上海、广州、南京、合肥、苏州、常州等城市，相继开展了大规模的旧城改造。最具代表性的是吴良镛先生提出城市“有机更新论”，提倡在旧居改造过程中应百花旧城肌理和有机秩序。1992年，吴良镛因“北京菊儿胡同危旧房改建试点工程”获亚洲建筑师协会金质奖章，1993年又获得联合国“世界人居奖”。

第二阶段：1990-2009年旧城改造为代表的更新探索阶段。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》公布，市场机制的引入使旧城区土地得以增值。自此，在北京、上海、广州、南京、杭州、深圳等城市开展大量城市更新活动，涌现了北京798艺术区更新实践、上海世博会城市最佳实践区、南京老城南地区更新、杭州中山路综合更新、常州旧城更新以及深圳大冲村改造等一批城市更新实践与探索，更新重点涉及到重大基础设施、老工业基地改造、城中村改造等多种类型。但与此同时，也发生了一些破坏历史风貌、激化社会矛盾的问题。

第三阶段：从2009年-2019年棚户区和危房改造阶段。由于一些国有工矿棚户区、城中村等住宅危旧，住房条件差，亟待改造，党中央、国务院作出的一项重大决策，大规模推进保障性安居工程。2009年到2019年棚改作为一项重大的民生工程，每年都在政府工作的重要任务之列，每年棚改的总量都在数百万户。住房城乡建设部数据显示，拆迁政策自2008年正式大规模实施以来，全国累计已经开工3300多万套棚改房，累计帮助至少8000万居民“出棚进楼”。目前，棚改计划大幅缩减，到2020年棚改基本结束。

第四阶段：2019年开始进入全面城市更新阶段。2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念。2020年11月，住建部部长王蒙徽发表题为《实施城市更新行动》的文章，进一步明确了城市更新的目标、意义、任务等。2021年城市更新的重要地位再次升级。李克强在会议中作政府工作报告时提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”，未来五年城市更新的力度将进一步加大。

4 我国城市更新的投资规模与潜在增长空间

4.1 “十三五”以来城市更新的投资规模

根据当前的统计制度来分析，城市更新并没有列入到独立行业当中去，主要是以房地产业固定资产投资为主（其中不包含农户），简称为房地产业投资为测算依据。以测算方式来分析，房地产业投资会根据建设项目进行区分，主要包含有新建、扩建和改建这三种，而扩建和改建是满足城市更新的定义标准的。在实际的作业中，扩建及改建类的施工项目的整体工作量要比预期的规模要大，通常会达到3倍左右，可称之为新建类规划项目。相关研究调查显示，现阶段国内房地产业投资新建类型中包含20%的投资项目。所以，对于房地产投资而言，城市更新的规模上除了上述两项投资外，也包含了20%的新建投资。以产出核算的层面上来分析，想要保证总需求层面的投资稳定，需要通过增加值率来转化房地产业投资，确保城市更新投资成本固定，只有这样才能够确保评估判断固定资本的总额以及GDP增长的贡献。

4.2 未来城市更新投资规模的扩大范畴

预估往后十年内城市更新投资的范畴，先要进行最基础的假设设定，主要设定基础主要有三项。设定一则是GDP的增速，借助相应的模型进行预估，在“十四五”与“十五五”期间，也就是在2021-2025年，2026-2030年这两个阶段的五年中，我国的GDP增速回落为：5.1%、4.4%。设定二为固定资本形成率，在往后的十年中，投资率会依次回落，则是通过2020年的42%逐步下降到十四五末（2025年）的40%、十五五末（2030年）的37%。设定三则是房地产业投资的增速状况，未来的十年里投资的速率会逐渐降低，而“十四五”和“十五五”期间的增速效率为3.25%、2.45%。自“十三五”发展建设以来，国内经济发展朝着创新性驱使，而经济的增长模式逐渐以中高速的形式发展，与此同时，国内固定资产投资的增速也会比GDP增速低。总的来说，未来我国的GDP增速缓慢、投资率也会逐渐降低，同时房地产业投资趋势性也会随之降低，这仅以假设定论来分析。

5 地方城市的更新制度探索

5.1 地方城市更新制度的“基层创建”

各地涌现出的基层规划师制度，开始发展成为联结政府与社会的重要纽带，在推动公众参与、协调多方诉求、优化利益分配等方面发挥着桥梁作用，表征了我国规划师从“技术精英”向“中间者/协调者”转型的新趋势。上海和广州推行的社区规划师制度、北京推行的责任规划师制度等，为自下而上地探索更加灵活多元的城市更新实施路径创造了有力的机制保障。不同城市竞相摸索的公共空间微更新、老旧小区改造、参与式设计、社区花园等百花齐放的试点项目，也成为城市更新制度建设中“摸着石头过河”的重要创新。

5.2 地方城市更新制度的“顶层设计”

广州、深圳、上海等城市近10年来持续推进城市更新政策与体制的改革创新，涉及机构设置、资金来源、法规建设、规划编制、审批流程等多方面。这些城市基本都专设了城市更新管理机构（通常由住建或规自部门主管，联合其他部门协同工作），出台了城市更新管理办法（或条例）和一系列配套政策法规。2020年底，深圳在原《深圳城市更新办法》基础上发布了具备更高法律地位的《深圳经济特区城市更新条例》，创造了我国城市更新制度建设的新里程碑；2021年，广州市住房和城乡建设局就《广州市城市更新条例（征求意见稿）》征求意见；2021年，上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过《上海市城市更新条例》。无论强调市场导向还是政府导向，这些城市基本都明确了城市更新从规划编制到实施落地的具体流程和要求，通过多主体申报（政府、业主、开发商等）等程序来确定更新项目，并先后分“旧城—旧厂—旧村”“全面改造—微改造—混合改造”或“拆除重建—综合整治”等类别，差异化引导推进实践项目的审批管理和实施建设。其间，标图建库、圈层引导、容积率奖励和转移、公益用地上交、保障性住房和创新产业用房提供等单项创新举措也不断出台。

6 案例分析

随着我国经济发展方式的转变，近年来城乡规划呈现出由增量发展转向存量更新的发展趋势作为城市的核心区域，城市中心区的更新发展一直以来都是世界上各大城市难以回避的重要课题。

此次案例选择以A省F市人民广场城币中心城市设计为例从历史文化和区域格局的视角切入。以城市核心地段旧城更新为契机，采用系统化的分析方式针对片区在总体定位、街区风貌、高度控制、共享空间、历史建筑、新建建筑、细节控制、地下空间、交通和市政等万面出现的问题提出人民广场及周边地区的更新改造策略从而探索城币中心区更新发展思路。

通过分析统计当前城市更新问题为：

①定位不明，中心“不中心”。“中国共产党F市市第十三次代表大会”提出了建设东北亚区域性中心城市的战略构想，同时上位规划提出要打造“中心城城市中心”（人民广场城市中心区域）（图1），并建设重庆路中央商务区，除此之外并未有更详细的论述。从发展现状看，这一区域存在大量历史建筑和近20年来建设的大型商场及办公建筑，风貌不佳、交通拥堵等问题日渐突出，无法与“中心城城市中心”这一定位相匹配。

图1 项目区位及设计范围

②街区风貌较杂乱，缺乏特色。街区风貌是城市记忆中的重要组成部分，给人们最为直观的印象。但目前片区整体建筑质量一般，街区风貌杂乱，缺乏特色；片区中的商业街（重庆路）没有足够的停留休息场所，街道家具缺乏，广告牌安放缺乏规范性；商业建筑呈单一线性，没有形成良好的商业氛围。

③建筑高度缺乏整体控制，天际线不明确。高低有序、起伏错落的城市天际线往往能成为城市中一道靓丽的风景线，但是建筑高度整体控制失衡就会造成城市风貌的混乱。人民广场北部，特别是重庆路片区的现状建筑高度就存在这样的问题——整体高度缺乏控制，原有历史建筑与后建的商业、办公建筑之间缺乏协调性，导致片区天际线单一混乱。

④共享空间缺乏，且活力不足。人们对于城市共享空间的需求越来越强烈。但区域内现状共享空间缺乏，且分布零散，容纳人群的数量也有所不足，同时还缺乏与人的互动性。

从全生命周期视角制定更新整改措施；

①在项目中，对片区进行重新定位。一是宏观层面：人民广场城市中心应成为F市实现东北亚区域性中心城市伟大战略构想的一面旗帜，成为F市老城活力再生的战略引擎，体现F市城市性格之“烫金名片”；二是中观层面：这里应成为具有故事性和独特文化特征的“F市第一街区”，成为连接人民大街、新民大街、大马路三大历史街区的文化纽带，体现F市丰富的文化底蕴和城市新文化、新生活。

②分区提升风貌。城市中心应具有完整、独特的城市风貌。在项目中，我们将风貌整体特征定义为“包容得体、大气精致”，并辅以整体和分区管控相结合的方式，通过设计体现出街区格局的舒朗大气、建筑品质的细节精致、新老建筑的协调包容、功能属性的合理适用，展现地域独有的格局和面貌。

③精细化高度控制在研究了国内外众多城市中心区天际线的基础上，我们总结出四条结论：

1）有识别性的城市中心天际线大多数有制高点；

2）城市天际线应有较好的连续性与可读性；

3）城市中心天际线必然以建筑群形象出现。

④重塑共享空间。将共享空间作为重要触媒来定义，通过增加绿化面积、增设立体过街设施等一系列方法进一步将公共空间服务水平提升到一个新的高度。重点设计了F城广场（历史文化核心）、重庆广场（城市活力广场）、本愿广场（静心休闲广场）、丛林广场（市民休闲广场）等主要节点。在面临城市更新的当下，应结合口袋公园、绿化廊道等环境的营造，切实改善百姓生活，提升城市面貌。

7 政策建议

城市更新领域当中，处于“十四五”及未来发展阶段，政府要加强于市场之间的沟通合作，并有效的将自身的优势特征发挥出来，并结合多数更新项目所凸显的经济来回报中长期的收益特性，同时也需要对投融资模式上进行优化改进，预估未来的发展建设中，重点将市场作为主导，而政府则需要对金融投资方面进行融合分析，确保城市更新活动顺利开展。而主要完善的两点内容主要包含两种。首先是完善和革新思想理念，将传统拆除重建的金融方式转变为城市更新投融模式的方向上转变。相比较地产开发销售的投融资模式来讲，城市更新项目需要从“投资—建设—运营”这几个步骤中获得各类型的金融支持。以建设项目的高低运行风险来有序进行，主要包含有股权、债权、证券化等，以此来达到融资的要求，并为全生命周期项目的有效运行奠定一定的基础条件。其次，完善和优化不同类型的金融支持方式，并积极做好社会资本投入的融合。在当前的金融支持中，完善好中央预算内投资、各级财政资金、地方政府专项债；相关部门也要积极鼓励各商业银行的服务工作及产品的规划，并为相应企业提供相应的信贷支持；提高金融债券的专项使用，确保城市更新项目建设的可持续发展。

8 城市更新与展望

城市更新具有强烈的时代性，其目标随时代背景和需求而变化，当今世界对城市更新研究重点提出了新要求。在全球可持续发展目标层面，对标《联合国可持续发展议程》的要求，以可持续发展目标“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”为核心，立足多学科交叉特征，构建面向多目标的城市更新理论框架和多要素的耦合提升模型，全面支撑区域人地系统的协调发展和全球可持续发展目标的实现。在国内高质量发展层面，将宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市作为可持续城市更新的发展目标，凝练可持续城市更新的宏观格局和微观模式，综合评估城市更新在完善城市空间结构、实现绿色发展、塑造城市风貌、优化居住环境、增强城市韧性等重点任务中的实施绩效，为城市经济、社会、环境系统的综合优化和高质量发展提供科学支撑。

可持续城市更新理论研究与实践需求存在紧密互促关系，在城市和区域可持续发展需求驱动下，应建立一套集技术方法和政策制度于一体的，多要素、多尺度、多过程的综合管控系统。在方法层面，需要建立定量与定性结合、传统方法与新方法结合、多元数据融合的城市更新管控方法库，构建一体化的城市更新观测、解释、预测的综合管控系统，为可持续城市更新的有力决策提供科学支撑。在政策层面，通过建立城市更新政策创新试点区，探索适用于不同地区、面向不同可持续发展目标的政策路径，全面构建科学性和实践性兼具的城市更新管控政策集和实施案例库，提升城市更新政策的效率和精准性。进一步加强人类活动与物质空间多要素，从区域到项目多尺度，从决策到实施多过程的综合管控体系构建，实现方法库与政策集的双向集成，从而为城市和区域可持续发展提供重要的方法路径支撑。