“中心—边缘”：城乡公共文化服务治理模式及其优化*

陈 建

（大连海事大学公共管理与人文艺术学院 辽宁大连 116026）

我国“十四五”规划和2035 年远景目标纲要明确要求“优化城乡文化资源配置，推进城乡公共文化服务体系一体建设”[1]。而推进城乡公共文化服务体系一体建设，实际涉及城乡公共文化服务治理问题，一直是我国公共文化服务发展的基本关注点。自“十一五”时期公共文化服务体系建设启动以来，围绕均等化目标实现城乡公共文化服务全覆盖与一体化构成了公共文化服务的主要实践，并形成了一种“中心—边缘”治理模式，显著改善了公共文化服务供给状况。然而，随着城乡居民对美好生活，特别是对美好文化生活的需求愈发强烈，城乡文化发展不平衡不充分问题更加突出，既有的“中心—边缘”模式难以有效应对新时代的新挑战。以治理模式优化推动城乡公共文化服务一体化纵深发展，增强城乡居民公共文化服务获得感具有重要的理论研究与实践探究价值，需要进行相应的研究探讨。

1 理解公共文化服务的城乡关系维度及其治理模式

从新近研究看，学界对城乡文化对立冲突、乡村文化遭受城市文化冲击、城乡公共文化服务资源配置失衡等问题基本达成了共识，但偏重讨论城乡关系中的农村公共文化服务问题，体现了问题导向下的农村研究偏向。例如，“城市文化下乡导致农村公共文化服务结构失衡”[2]，“农村公共文化服务供给模式参照城市发展路径，推动城乡一体化总体上是将现代城市文化服务产品供给网络扩展到农村，必然导致供需错位”[3]，“城乡二元格局催生的农村公共文化服务治标不治本且无法回应城市中心主义问题”[4]。这些观点有力阐释了城乡关系中农村公共文化服务的现实问题，却忽视了对城乡公共文化服务的互动关系、运作状态等系统层面问题的探讨。

实际上，城乡关系始终贯穿于公共文化服务发展全过程，并已形成了特定的公共文化服务治理模式。这里的公共文化服务治理模式是指围绕公共文化服务主体、形式、过程等要素，形成的关于公共文化服务治理样态、有效经验、前沿创新等内容的提炼概括，在一定意义上代表了公共文化服务可参照、推广的治理范本。之所以将治理与公共文化服务相关联，是因为公共文化服务实践本身就是多主体参与、多方关系运作、多工具运用且开放包容的公共事务领域，也是典型的治理领域。将治理引入公共文化服务领域，可以更好地反映该领域的实践特点。目前，围绕公共文化服务供给，有“政府权威型、市场商业型以及第三部门志愿型”[5]等模式、“政府主导型、合作型及社会化主体主导型农村公共文化服务供给模式”[6]、“发达国家政府主导、民间主导和‘一臂之距’等公共文化服务运营模式”[7]；围绕公共文化服务实践创新，有“公共文化云服务模式”[8]等研究。然而，当前公共文化服务治理模式研究尚未涉及城乡关系、城乡一体化等内容。作为支撑公共文化服务体系运转的内在机理，城乡关系及其要素流动、资源配置等状态已经形塑了效果突出却又面临多重问题及挑战的公共文化服务城乡关系维度的治理模式。这一模式又具有明显的“中心—边缘”属性及结构特征，可以称之为城乡公共文化服务治理的“中心—边缘”模式。

2 “中心—边缘”：城乡公共文化服务的治理模式

城市公共文化服务“中心—边缘”治理模式借助“中心—边缘”分析，对城乡关系维度的公共文化服务治理实践进行的类型概括。“中心—边缘”分析一般用来描述国际关系、区域发展、高等教育等领域中不同国家、区域、高校之间的中心、边缘之分，强调中心对边缘的带动与塑造以及边缘对中心的趋近与依附。在文化研究中，“中心—边缘”多用来描述民族特色文化发展中当地文化与外来文化、民间与政府之间的关系状态及其相互影响等。例如，有学者研究“中心”与“边缘”在推进现代性与保持传统性的矛盾中对羌族文化带来双重影响[9]，也有学者围绕民族节日展演分析“中心”对“边缘”的影响以及“边缘”在与“中心”的不平等对话中如何发挥能动性[10]。这些研究证明了“中心—边缘”分析具有较强适用性与解释力，可以为分析城乡公共文化服务治理的内在关系及其运作提供借鉴。

2.1 城乡公共文化服务“中心—边缘”治理模式阐释

结合理论特性与实践特征，城乡公共文化服务“中心—边缘”治理模式可作以下理解：第一，该模式的中心、边缘具有相对性，是对公共文化服务体系运行中城乡不同角色及二者相互关系、作用的概括。受资源禀赋、经济社会状况、政策规划等因素影响，城市在公共文化服务体系中实际处于中心地位，乡村则处于相对边缘地位。正因为存在“中心”与“边缘”的差异与势差，城乡公共文化服务才能进行资源流动与服务配置，并实现基本公共文化服务均等化与标准化。选用“中心—边缘”一词描述城乡公共文化服务治理模式并非进行否定，而是辩证地看待城乡关系对公共文化服务体系的塑造及支撑作用，既认可该模式的价值与成效，也剖析其中的问题。第二，该模式是对公共文化服务城乡关系状态及其失衡问题的反映。在应然状态下，作为“中心”的城市与作为“边缘”的乡村应基于不同角色形成良好互动。但实践中，城乡公共文化服务主要体现为围绕均等化、全覆盖等目标展开的“中心”对“边缘”的文化输送与型构，表现为以城市为参照的文化下乡实践。这种城乡关系实质是一种失衡状态。随着现代公共文化服务体系建成，城乡公共文化服务“中心—边缘”治理模式的边际效益递减，原本的优势正转为问题的症结。

从模式运行看，城乡公共文化服务“中心—边缘”治理模式有其内在机理，包括差异化的城乡角色设定、强有力的政府主导、体系化的政策设计与项目化的服务供给。首先，赋予城乡不同的文化角色是城乡公共文化服务治理运行的前提。城市代表现代化及现代社会的主流实践与方向，产生并传播现代文化；乡村则是传统的代名词，需要变革旧文化，接纳新文化。因此，城市是现代公共文化服务的主要承载空间，而乡村则是薄弱地带，需要依靠文化下乡及文化惠民工程才能接入城乡公共文化服务一体化轨道。这种城乡禀赋差异及现实差距在政策塑造下转化为城市与乡村的中心与边缘角色，并凭借资源集聚、服务辐射等优势，在较短时间内大幅度改善了城乡公共文化服务状况。其次，政府作为主导行动者，既要“掌舵”，为城乡公共文化服务治理提供方向引导、关系协调、政策保障等；也要“划桨”，通过压力与政绩驱动的文化行政过程及所辖文化单位配合，直接参与公共文化服务生产与配置，确保基本公共文化服务覆盖城乡。再次，在政府主导下，城乡公共文化服务治理实践集中表现为追求全覆盖、均等化的公共文化服务体系建设，并形成了系统化政策体系，系统规定了城乡公共文化服务发展方向、目标、措施及保障等。最后，项目化运作是城乡公共文化服务治理持续推进的重要依托，不论是城市公共文化场馆建设、服务供给，还是参照城市实践规划实施的文化下乡与文化惠民工程，基本表现为诸多公共文化服务项目，并有相应的组织、资源保障与政策规范。

2.2 城乡公共文化服务“中心—边缘”治理模式探索及成效

城乡公共文化服务“中心—边缘”治理模式的生成有其特定的政策理路，是一定阶段为解决城乡公共文化服务供需矛盾及发展不充分、不平衡等问题进行的实践探索。自公共文化服务体系建设启动以来，尽管城乡公共文化服务有不同的政策表述，但“中心—边缘”治理模式却不同程度地贯穿始终。

2.2.1 “十一五”时期的模式初创

2005 年，党的十六届五中全会首次要求“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”[11]，而覆盖全社会首在覆盖城乡，难在有效治理。2006 年，“十一五”规划实施，“坚持城乡文化协调发展”“形成城市带动农村的发展格局”[12]成为文化发展的基本任务。其中，“协调发展”规定了城乡公共文化服务治理的内在属性与运行特征，“以城市带动农村”则明确了基于城乡差异的“中心—边缘”格局，“中心—边缘”治理模式初现。2007 年，“坚持城乡文化协调发展，逐步实现公共文化服务均等化”[13]被确立为公共文化服务体系建设的指导思想之一，城乡居民基本公共文化需求也被限定为读书看报、收听广播、观看电影电视、进行公共文化赏鉴等内容。城市公共图书馆、博物馆、艺术馆等公共文化服务机构的更新建设不断加快，公共文化活动日益丰富；同时，广播电视村村通、农村电影放映、农家书屋、乡镇文化站及综合文化服务中心等文化惠民工程也进入大规模实施阶段。正是借助这些项目实践，处于中心位置的城市将现代化的文化产品通过下乡实践，输入处于相对边缘位置的乡村。对此，有学者认为乡村公共文化服务供给过程依然秉承城市化的文化嵌入理念，即对乡村文化公共服务按照城市人群的需求习惯和需求特征进行规划和设计，表现为按照城市精英群体的文化需求逻辑来代替农民的文化需求逻辑[14]。自此，“中心—边缘”模式开始推动城乡公共文化服务治理发展。

2.2.2 “十二五”“十三五”时期的模式推进

“十二五”时期，城乡公共文化服务治理进程加快，“中心—边缘”模式进入整体推进阶段。2011 年，党的十七届六中全会明确提出“加快城乡文化一体化发展”，“建立以城带乡联动机制，合理配置城乡文化资源，鼓励城市对农村进行文化帮扶”[15]。此后，公共文化服务治理更加强调城乡一体并着重向农村倾斜，“中心”对“边缘”的带动作用更加明显。2013年，“加快城乡公共文化服务一体化建设，建立以城带乡联动机制”[16]成为公共文化服务发展的基本任务。“十二五”收官时，公共文化服务体系建设的系统实践已全面铺开并在场馆设施建设、项目配送、活动开展及制度探索等方面取得显著成绩，城乡公共文化服务一体化规模与成效渐显。

到“十三五”时，城乡公共文化服务治理从强调覆盖城乡转为更加突出均等化，“中心—边缘”模式也开始强调城乡均衡协调发展。其中，2016 年，“促进城乡公共文化服务均等化”[17]以法律形式确定下来；2017 年，“推动城乡间公共文化服务均衡协调发展”[18]成为“十三五”文化发展的重要内容。与政策相适应，城市公共文化服务场馆设施建设、文化活动开展等实践如火如荼，文化下乡式乡村文化惠民工程也纷纷达成先前设定的政策目标。截至2018 年底，全国共有农家书屋58.7 万个，配送图书超11亿册[19]；2019 年，我国农村广播、电视节目综合人口覆盖率分别为98.84%、99.39%；拥有乡镇文化站40 747个，组织文艺活动105.9 万次，参与人次达1.09 亿[20]。此时，我国“ 覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建立，公共文化服务体系建设取得显著成效”[21]，城乡公共文化服务治理进程取得重大进展。

3 文化失衡：城乡公共文化服务“中心—边缘”治理模式面临的问题

随着新时代我国社会主要矛盾变化，人民对于美好文化生活的需求愈发强烈；而在保基本、全覆盖目标达成后，城乡公共文化服务“中心—边缘”治理模式的原有优势渐失，边际效益递减，各种问题逐渐暴露出来。其中，以城市文化强势下乡与乡土文化被动适应为特征的城乡公共文化服务互动失衡问题严重减损了城乡公共文化服务整体质量。尤其对于乡村而言，中心与边缘的失衡及其有序互动缺少是导致公共文化服务获得感偏低、社会效益欠佳等问题的重要原因。

3.1 城市文化的强势下乡与难以落地

从治理实践看，处于“边缘”的乡村公共文化服务在很大程度上是处于“中心”的城市实践的复刻与延伸，并且这种复刻与延伸在政策导向及项目承载下显得格外强势。作为乡村公共文化服务主干的文化惠民工程旨在满足农民读书看报、看电影电视、进行公共文化赏鉴等需求，不仅形式上与以公共图书馆、博物馆、艺术馆及公益性影剧院为载体的城市公共文化服务较为相似，而且在属性上也更为符合城市居民文化生活习惯，难以充分反映乡土实践与农民需求。而城乡公共文化服务“中心”与“边缘”的互动失衡实际是现代化进程中城市相对于乡村强势优势地位的必然结果。“在追求工业化和现代化的当代，城市文化代表的是一个社会的精英文化和主流文化，城市集聚了绝大多数的文化人才、文化产品和公共文化服务设施。”[22]在城市中心视角下，富含城市生产生活气息的文化因子借助政府主导的农家书屋、电影下乡、广播电视村村通、文艺下乡等文化惠民工程“打包”下乡，试图改善乡村文化生态与农民公共文化生活，并使其融入整个已被明确定义的现代化轨道。

然而，实际情况却是“城市文化凭借工业化资本优势和城镇化政策推力，以强势姿态全面‘下乡’、广泛渗透，城乡文化逐步同质化、乡村文化逐步边缘化，引发了城乡文化的认同危机”[23]。当基于城市实践生成的公共文化服务凭借政府等公共部门的行政任务化运作，换一种形式延伸到乡村时，尽管可以提供现成的模板与路径，迅速增加乡村文化供给，却是一种“无源之水”，难以适应乡村实践与农民需求。另外，“公共文化服务存在较为明显的部门意志和主观倾向，以群众需求为导向的公共文化服务意识不强”[24]，“农村文化服务基本上是供给驱动模式为主导”[25]，城市中的决策者将城市经验及措施应用于乡村，导致乡村公共文化服务往往脱离乡村实践与农民需求，实际效益欠佳。2018 年1—3 月，笔者曾调研了某百强县152个行政村的公共文化服务状况，该县2015 年宣布实现乡镇综合文化站和村居文化大院、农家书屋、文体小广场的全覆盖。但调查发现多个乡镇综合文化中心处于关门落锁状态，某重点镇的综合文化中心多个活动室除了门口的标牌、外墙的宣传栏外，内里并无实质内容；另外，多数村民认为本村没有农家书屋、文化大院；电影放映与文艺下乡具体到某一村每年只有2—4 场，且多集中在夏秋农忙时节。调研结果证明，乡村公共文化服务并没有扎根于乡土实践，未能有效满足农民文化需求。在其他研究中，“乡村公共文化服务体系供需脱节、内容缺乏、低效运营”[26]、“乡村居民对文化惠民工程满意率低”[27]、“农村居民弱参与”[28]等观点也可佐证该问题，而这些不良后果又加剧城乡公共文化服务失衡，制约了治理效能提升。

3.2 乡土文化的被动适应与进退两难

城乡公共文化服务“中心—边缘”治理模式的运作对于城市而言，更多的是扩展了城市化与现代化文化样态的影响范围；对乡村而言，却在一定程度上挤压了乡村本土文化的涵育空间，导致乡土文化及其公共文化服务转化在被动适应现代化、城市化的同时也面临“进退两难”的困境。

一方面，乡村有别于城市，仿照城市经验实施的乡村公共文化服务不仅难以取得理想成效，反而会产生消极影响。城市公共文化服务以城市人口集聚、流动迅捷、现代需求强烈、文化消费选择多样等条件为前提。而实际作为城市公共文化服务延伸且内容实质相似的乡村公共文化服务，往往因村落及人口相对分散、需求表达较弱、管理运营人才缺乏等原因面临项目“悬浮”“空转”等困境；同时，反映现代市场经济与城市生活的外来文化不断进入乡村，其中不乏消费主义、享乐主义等消极文化因子，使得乡土文化变迁更加复杂多变，甚至失序。以广播电视村村通工程为例，“在收视率指挥棒下，相当部分广播电视节目以城市为中心，城乡割裂的局面不但是难以弥合的现实，并且还成为涉农议题的主要框架，在大量节目里，农村就是‘没落’的代名词”[4]；农民从电视中得到的却是城市中心主义和消费主义对他们的改造，这样的投入强化了乡村的解体，摧毁了乡村主体性的基础。另一方面，乡土转型加快，乡土文化不仅难以转化为现代公共文化服务，其本身也面临传承失序、衰败等风险。这些在传统时期发挥礼俗教化、文娱休闲等功能的祠堂家庙、村规民约、风俗礼节、民间文艺等乡土公共文化空间与样态难以及时适应外部环境变迁的剧烈冲击，或传承失序，或逐渐衰微。“在传统文化与现代文明矛盾冲突的严重冲击下，农民传统价值观念滑坡、乡村传统文化式微等问题已促使乡村文化振兴成为一项重要急迫的任务。”[29]不论面对变动不已的乡村文化生态，还是置于城市导向的公共文化服务体系建设实践，传统乡土文化已难以充分发挥公共功能，无法充分滋养内生性、乡土化公共文化服务内容，从而加剧了城乡公共文化服务“中心—边缘”互动中的乡村弱势地位与文化失调。

4 融合治理：城乡公共文化服务治理效能提升路径

当前，我国“正处于一个由传统乡土中国向现代城市中国的转型过程之中”，“城乡关系表现为以城市为本位的城市中心主义的兴起”[30]。因此，现阶段推进城乡公共文化服务发展并不是要摒弃“中心—边缘”模式，而是以循序渐进、持续优化的方式不断寻求城乡公共文化服务治理的互动平衡，进而提升治理效能，实现公共文化服务高质量发展。融合治理既强调公共文化服务与城乡实践相融合，以特色融入主流，增强公共文化服务城乡特色，激发文化自觉自信，重塑“中心”与“边缘”的互动平衡；又强调公共文化服务城乡融合发展，探索公共文化服务以城带乡、城市辐射乡村与以乡补城、乡村助力城市的互动调适、共建共享路径。意即通过将城乡文化特色融入公共文化服务，促进城乡文化互补共享、协同联动，将单一的文化下乡转变为城乡文化各美其美、美美与共。

4.1 以特色入主流丰富城乡公共文化服务治理内容

城乡公共文化服务“中心—边缘”治理模式在追求速度、规模时，在很大程度上将城乡文化差异转变为文化差距，加大了公共文化服务治理效能提升的难度。因此，我们应尊重城乡差异，并将其转化为文化特色，融入公共文化服务治理实践，即特色入主流。这里的“主流”指代围绕读书看报、收听广播与观看电视电影、进行文化赏鉴等基本需求展开的公共文化服务空间设施建设、活动组织等城乡公共文化服务政策体系及其主要实践；而“特色”则是指基于不同的城乡生态，将特色文化因子融入城乡公共文化服务，以此增强城乡文化认同，激发城乡文化自信，为城乡公共文化服务交流共享、互补互益夯实内容基础。

对于城市而言，城市传统街区、历史遗迹、民间文艺及其他地方特色文化形式，都是宝贵的文化资源，可以通过保护性与创新性开发转化为特色公共文化空间与多样化公共文化产品，补充现有公共文化服务的不足，并提升城市文化特色品质。对于乡村而言，复归乡土，以乡土特色融入公共文化服务，是促进城乡公共文化服务治理互动平衡的关键。一方面，重塑农民主体，充分发挥农民的自组织作用。政府应通过政策扶持、培育一批乡土文化人才，将乡村文化能人、非遗传承人、农技强人、新乡贤等人力资源纳入公共文化服务人才建设体系，提高乡村公共文化服务自主治理与自我服务水平，为强化公共文化服务乡土特色提供人才保障。另一方面，依托乡土文化资源，开展小微型乡村公共文化服务实践。依托乡土文化资源，借助乡村振兴的政策倾斜与乡土人才培育，村庄共同体可积极组织各类民俗节庆、文体娱乐、技艺交流等富有乡土生产、生活气息的小微型、多样化公共文化活动，补充既有公共文化服务体系的不足。如此一来，各具特色的城乡公共文化服务才具有双向交流互动、互补共享的可能性，并以特色化的文化实践提升整体治理效能。

4.2 以文化下乡与进城协同促进城乡公共文化服务治理互动融合

一方面，强化服务导向，实施精准化文化下乡。以文化惠民工程为主干的文化下乡实践是乡村公共文化服务治理的主要实践，需要改善优化，而非舍弃。对此，应立足农民需求，将农民的美好文化生活需要作为文化下乡政策决定、项目选择及内容配给等治理实践的基本依据，推广菜单式、点单式等精准化文化下乡，增加公共文化服务项目涉农题材，并针对农民基本文化需求，积极开展科学知识、农艺农技等涉农主题宣讲或培训，以先进文化引领乡村文化振兴。文化下乡不再是简单粗放的城市文化打包下乡，而应充分发挥城市在先进文化生产、传播上的优势，将先进文化因子、现代文明成果进行形式与内容上的适农化处理，以供需精准对接、外来文化与本土实践精准适应提高文化下乡的精确性与公共文化服务效能。

另一方面，抒发乡土情怀，探索选择性文化进城。在当今社会，乡土文化恰恰能够满足城市居民寄托乡愁、抒发乡土情怀的精神需求，这种需求仅靠城市公共文化服务难以满足。因此，围绕城市居民的乡愁记忆与乡土情怀，选择性地将优秀乡土文化输送到城市，可以补充城市公共文化服务现代性有余而传统性不足的缺陷。例如，可通过举办城市文化节等活动，将富含特色的民俗节庆、传统文艺及乡村非物质文化遗产等乡土文化进行展示；也可探索乡村文化能人、文艺人才、非遗传承人进城区、进社区展演的平台与渠道，既有助于弘扬优秀乡土文化，又能丰富城市文化生态，满足城市居民的乡土情怀。当然，在文化下乡与文化进城的双向联动中，除了强化政府主导外，还应充分发挥市场、社会等不同主体的积极作用，借助服务外包、政府购买等公私合作方式提高公共文化服务治理效能。