公民警校建设的实践分析与完善路径探讨

□陈薪宇，于 群

(中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035)

公民警校起源于英国，最早的公民警校是1977年英国埃克塞特市德文和康沃尔骑警队( The Devon and Cornwall Constabulary)创办的警察夜校，其设立的最初目的是提升英国公众对警察工作的了解，此举动在英国市民中引起了较大的反响，并吸引市民踊跃地报名。二十世纪末公民警校在美国及其他国家逐步流行，佛罗里达州奥兰多市警察局在1985年成立了美国第一所公民警校，奥兰多市公民警校的成功引起了美国其他州的纷纷效仿，公民警校就像春笋一般在美国范围内迅速涌现，各个州均创办具有地方特色的公民警校。根据美国司法统计局得出的数据显示，在管辖人口数量为2.5万至9.9万人地区已有60%的警察机构将公民警校纳入当地的社区警务战略，在人口数量超过10万的地区比例接近80%。[1]这一举动，极大地促进了警民之间的沟通交流，也有力地促进了美国社区警务战略的蓬勃发展。由此可见，在英美等发达国家，公民警校在履行社会职能方面发挥着不可替代的作用。我国公民警校的模式起步较晚，但是发展迅速。2010年上海市公安局依托上海公安高等专科学校(现上海公安学院)的办学资源， 在全国范围内创办了第一所公民警校，上海公民警校的建立也标志着我国公民警校建设正式起步，继上海地区成功实践以后，湖南、江苏等地也在公民警校方面展开了积极的探索。公民警校的创办在我国取得了良好的效果，在公安机关构建和谐警民关系上发挥了重要的作用。

一、我国公民警校建设的实践分析

西方国家公民警校建设的成功实践也引起了我国公安机关的广泛关注。我国公民警校起步较晚，但是发展迅速。随着我国社区警务战略的深入实施，公民警校作为促进和谐警民关系发展的重要举措，逐渐受到各地区公安机关的重视。我国公民警校主要是以对公众进行培训的方式来加强公众对公安机关的认识，并借此提升公民自身的法律素质和道德素质。

(一)我国公民警校建设现状

1.针对社会公民开办的公民警校

上海市公安局以上海世博会为契机，依托于上海公安高等专科学校(现上海公安学院)以及上海市公安局教育培训部门的教学资源，创办了中国第一所公民警校，上海公民警校坚持无偿为公众服务的办学特点，建立“市-区(县)-基层办学点”[2]三级组织机构。市级层面，负责对全市范围内公民警校进行规划、组织协调和管理，并承担全市范围内公民警校的日常运作；区(县)级公安机关作为公民警校的具体组织单位和实际承办单位，直接负责公民警校的课程设置、规章制度、招生安排、教学规划等内容；社区层面作为区(县)级层面公民警校的分支机构，依托公安派出所，负责管辖区域内公民警校的日常运营。

(1)学员的招募

在公民警校建立初期，由于其社会影响力较低，其学员主要是从特定群体中招募，并与企事业单位、政府部门、社会组织之间合作，以个人自愿和单位推荐相结合的方式进行。上海公民警校成立之初的培训学员主要来自物业公司、辖区内大学生、妇女工作协会成员等特定人群。在公民警校运转成熟以后，随着其社会影响力的不断提升，公民警校的学员从同一个派出所辖区甚至可以是同一社区进行招募。各级公安机关要对学员进行入学资格审查，主要是审查其有无犯罪记录和严重违法记录。每次培训学员人数为30至50人，培训时间通常安排在学员的非工作时间，例如：夜间、双休日、节假日等。基于公民警校社会服务性的办学目的，对学员进行入学资格审查时并没有过于严格的限制。对于普通学员来说，通常是无犯罪和违法记录，并年满18周岁即可；对于青少年以及其他特殊人群来说，应该与具体的管理单位进行合作完成学员的招募。

(2)教学方法

上海公民警校的培训内容主要设置为传授类、体验类、活动类、交流类等四类，并围绕着“互动、展示、体验、交流”四个主题。其中主要授课内容为政法宣传、安全防范教育、警务常识教育、安保业务培训等。授课人员主要来源于公安院校和公安实战部门。同时组织公民警校学员体验警务工作和参观警营，通过实践提高学员的自身安全防范意识和协助警察维护社会治安的能力。学员也可以跟随警员开展跟班作业，参加“当一日警察”亲身体验活动，并参与协助警察机关部分警务活动，这样可以使学员直接感受警察工作的艰辛，加强警察与学员之间的沟通，提高学员参与公民警校活动的热情。一方面以直观、逼真的方式展示警察工作内容，让学员感受到真实的警务生活，提升对警察的好感和认同感。另一方面学员通过参与警务工作，提升对警察工作内容、性质以及工作流程的了解，进而学会换位思考，学会以警察的角度观察和思考社会问题。

(3)效果及成绩

上海公民警校为拉近与社会公众之间的沟通距离，通过创办网站、刊物、电视节目等方式对公民警校进行推广和宣传。办学过程得到多方新闻媒体的支持，并联合本地多家媒体对公民警校举办的警察体验活动、警民交流讲座等多项活动进行采访和报道。学员通过公民警校的学习，对公安机关的印象有较大的改观，拓宽了警民之间沟通的渠道，使公民了解警察工作，也间接地提升了社会治安能力。学员在公民警校毕业后自发地成立公民警校校友会，定期组织校友开展文体娱乐、志愿服务等活动，例如上海公民警校毕业学员积极参与了“上海世博安保”等工作。

2.针对大学生群体开办的公民警校

公民警校模式取得成功的经验，也得到湖南地区公安院校的借鉴。当今社会大学生犯罪频发，传统的大学生安全教育模式显现出成效低的现象，容易引起大学生对安全教育的抵制心理。湖南警察学院依托自身教育训练资源，创办针对大学生群体的公民警校，利用警校的优秀教师对大学生展开培训教育，并借此方式提高大学生安全防范意识。培训课程采用情景化教学方式代替传统教学，让大学生身临其境地感受课程，自觉动手处理各种紧急事件。

其中课程设置主要为警察教育、交通安全知识讲座、校园安全防范讲座、户外拓展突发事件的应对、如何应对电信诈骗、探访戒毒所等内容，培养大学生安全防范意识。大学生公民警校的经费除了政府拨款以外，还结合自身优势同社会体育产业资源进行合作，充分利用警校专业资源和信息资源，与社会体育产业共同开展竞赛演习、体育宣传等活动，这样可以缓解大学生公民警校的资金短缺问题，实现自给自足。随着网络的发展，开辟网络公民警校渠道，开设微信公众号、微博论坛等，将培训视频通过剪辑投放到网络平台上，这样可以降低大学生公民警校运营成本，宣传警察文化，同时促进大学生与人民警察之间的沟通与交流。

3.针对青少年开办的公民警校

相对于境外来说，我国关于少年警校的发展尚处于探索阶段。少年警校作为公民警校的一种衍生机构，对促进警民沟通、减少青少年犯罪具有重大意义。目前我国沿海地区也陆续开展了一些针对青少年警务培训的实践活动，主要集中在江苏、浙江、广东等地区，这些地区经济发达，财政税收充足，重视少年警校的发展。江苏省少年警校对当地中小学青少年进行培训，每期课程设置为五天的封闭式训练，由警察和指导教官为青少年讲授交通安全知识、应急急救、预防网瘾等课程，并组织学生参观特警装甲车、警用装备、消防器材、防爆设施等，培养青少年爱国奉献、遵纪守法以及恪尽职守的精神，教会孩子们在紧急情况下寻求帮助和自救的意识和方法。同时，江苏少年警校开设了体验课程，以提高青少年对警察文化的认识。学校还组织了“少年警察马拉松”和“清明话英模”等活动，培养青少年的正义感和是非观，树立他们对人民警察的信任感、对公共秩序的敬畏感和对国家发展的责任感。浙江省玉环市楚门少年警察学校通过公益办学模式，从该市9岁至12岁的学生中公开招募“小警察”，在周末和节假日开设一系列安全教育课程，努力提高“小警察”的安全意识。广东省东莞市厚街镇少年警察学校实行的是“1+X”办学模式，即一所总校和多所分校，总校设在镇所在地的派出所，各分校设在镇中各所中小学。学校开展安全教育课堂、少年警察招募、少年警察集训营等活动，借助学校师生平台，在公安、消防等专业人员的指导下，开展公安安全文化宣传，希望学生通过自身影响力带动身边同学和家人，形成辐射效应，创建一个和谐、稳定的校园环境。

(二)我国公民警校建设取得的主要成就

公民警校的建立旨在搭建警民沟通的桥梁，对于促进和谐警民关系的建设、增强公民对警察工作的理解和支持起到了积极作用。在我国创办公民警校战略意义重大。首先，公众通过参加公民警校的培训，能够构建和谐警民关系，使得公众更加了解和支持警务工作；其次，公民警校的创办也直接地提升了公安机关的群众工作能力，能够使公安机关听到群众最真实的心声、最中肯的意见，这样才能做出应对措施回应公众的需求；最后，公民警校的建立促进了警察公共关系的建设，塑造了公安机关和人民警察的良好形象，提升了公安机关的影响力。

(三)我国公民警校建设存在的问题

相对于境外国家来说，我国公民警校建设仍处于探索阶段。虽然在我国公民警校的建设历程中，取得了许多成就，但是我国公民警校发展较晚，仍存在许多问题。第一，地域上属于个别地区的尝试。我国建设公民警校的省市大多集中在沿海省市及经济发达地区，大部分经济落后地区还没有建立公民警校。第二，公众参与的积极性不高。我国公民警校课程内容主要为体验类和安全教育类课程，从现实效果来看，这些课程确实能体现出警察工作的特点，但是培训内容过于单调，以至于公众参与积极性不高。因此，公民警校的课程设置如何满足公众需求，还应当进一步探索。第三，学员招募上存在局限性。我国公民警校成立初期因为其影响力较低，在学员招募上绝大部分只针对特殊群体，通过政府部门、社会团体、企事业单位之间合作，以志愿报名和单位推荐相结合的方式进行，虽然这一举措一定程度上保证了公民警校生源的数量，但是不利于提高公众参与的积极性和广泛性。

二、西方国家和我国香港特区公民警校建设的主要做法及启示

在西方国家和我国香港特区中，公民警校是当地警察局针对公民举办的学校或者培训班，起初创办的目的是通过课程的培训提高公民必要的安全防范技能、提高公民对警察工作的了解，授课人员主要为志愿报名的当地警察机构工作人员，授课的内容主要为帮助公民了解警察的警务工作。公民警校的做法逐渐得到以美国为首的众多发达国家的借鉴。目前，公民警校已经成为国际上常见的深化警民合作、促进警民关系和谐的渠道之一。公民警校为警察机关和公民提供沟通交流以及互动的机会，极大地提升了公民对于警察机关工作的参与度。

(一)美国公民警校

美国公民警校在英国警察夜校的影响下成立，第一所美国公民警校成立于佛罗里达州奥兰多市，课程的设置主要为毒品安全、枪支管理、警察执法程序等内容，奥兰多市公民警校的成功引起了美国其他州的纷纷效仿，美国公民警校就像春笋一般在美国范围内迅速涌现，各个州均创办具有地方特色的公民警校。美国举办公民警校的时间在于春季和秋季，一年共两次，美国绝大多数公民警校是免费的，只有少数公民警校收取少量的费用，公民警校的经费来源于当地政府和警察机构的预算，授课老师既有警察学校的教师又有警察机构的工作人员，学员报名方式为志愿报名，条件为年龄不低于20周岁且必须没有任何犯罪记录，且具有两名及以上推荐人的介绍信，美国公民警校还为培训课程结束的学员成立校友联合会，课程结束后能致力于为警察机关和社区服务，还有机会以志愿者的身份参与警察局的一系列工作。例如：美国伊利诺伊大学厄巴纳—香槟分校警察培训学院除了对警察和执法人员进行培训外，还有针对公民的培训。学院设有一个公民警校，以此让公民有机会了解香槟县执法工作所面临的问题，并成为当地警察局向公众宣传他们所做的事情以及征求全县公民意见、征得帮助和支持的一种机制。其目标是维护好公民与警察关系、增强沟通渠道、减少社区的犯罪。

1.公民警校的课程设置

公民警校的教学内容主要分为理论教学和实践教学两个方面，理论教学内容通常为警察机构介绍、枪支使用指导和枪支安全、刑事诉讼法(逮捕、搜查、扣押等法律法规)、警务巡逻等课程，实践教学的内容通常为参观911指挥中心、枪支射击体验、参观美国监狱等内容。公民警校课程的设置具有双重目的性，既实现了公民与警察之间的互动，增强公民对警察的信任度，又实现了警察机构对公民犯罪预防的作用。具体课程为8-17周，每周一次课，上课地点为当地的警察学校或者警察局。美国各个地区公民警校的课程设置也具有一定的地域特色性，例如：位于美墨边境德克萨斯州韦科市公民警校将如何正确处理毒品作为该公民警校讲授课程的重点，迈阿密戴德县公民警校将枪支安全课程作为讲授的重点，伊利诺伊州埃文斯顿公民警校的培训内容以警察执法为核心，通过培训教育的方式让市民深度了解警察执法工作以及影响执法的若干因素。有些公民警校也针对青少年和老年人开设特殊的课程，例如：家庭暴力、逃学问题、老年人夜间驾驶问题等课程。

2.美国公民警校衍生机构

美国公民警校衍生出美国青少年公民警校和美国老年公民警校。随着成人公民警校在美国的顺利开展以及美国青少年犯罪的增多，青少年公民警校应运而生，美国田纳西州孟菲斯警察局创立了第一所青少年公民警校。青少年公民警校的举办时间大多数是在假期，更注重青少年问题，例如青少年心理、城市涂鸦、家庭暴力、校园霸凌、未到法定年龄饮酒等，增强青少年的正义感和责任感。2000年奥兰多市举办了第一所关于老年人的公民警校，其教学的课程主要为老年人夜间开车驾驶问题和如何预防老年人被诈骗的相关内容。美国公民警校的最终目的就是让公民充分了解警察工作内容，拉近警察与公众之间的距离，教育公众对警察工作予以信任和支持，并借此招募潜在的警员。美国为解决华人社区治安问题，阿尔罕布拉市警察局首次设立运用中文授课的公民警校，帮助华人了解警察的日常工作，学习法律知识，更好地保护自身的权益。

3.公众对于美国公民警校的评价

美国公民警校成立以来一直备受美国学术界的关注，公民警校的效果也受到公众的广泛认可，公众对于公民警校的评价都是积极和肯定的，例如：加强了公众对警察机关的了解、改善了警民关系、提升了警察形象和自身信誉等。绝大部分公民警校的学员参加培训以后，都对警察工作有了更深刻的理解，并对警察如何执法、为什么要这样执法有了全面的认识，部分学者认为公民警校有助于让公众参与报案、作证、与警察合作办案等工作。

(二)香港少年警校

香港少年警校成立于1974年，是香港警察局的下属机构，也是世界上最大的与警方保持着密切联系的青少年组织之一。香港少年警校成立的目的是鼓励和加强香港警方和青少年之间的沟通交流，促进香港青少年与警察一起打击犯罪，并培养青少年的社会责任感。少年警校实行会员制，即9-25岁对香港警务感兴趣的青少年通过网上提交申请的方式成为会员，会员可参加少年警校的各项课程和活动，截至目前已拥有20余万名会员。

少年警校的课程设置主要为理论讲授课程和体验课程两个部分，少年警校通过开设专题讲座的方式，增进学生对警察工作的了解，提升学生的分析能力和沟通能力；体验课程则是让学生体验诸多日常警务工作，如警察交通拦截、反恐演习、犯罪现场管理、警务技战术等，并举办“灭罪夏令营”和“龙舟慈善赛”等多项户外体验活动。同时少年警校也注重学生意志力的培养，模仿英国军队和警察学校的元素，对学生进行严格的培训和管理。

在香港回归中国二十周年之际，习近平总书记视察了香港少年警校，并高度评价了这项举措。指出少年警校“非常有远见和前瞻性”，“对培养年轻人的守法意识、恪尽职守精神和增强年轻人的体质具有长期意义和积极作用”。香港少年警校致力于加强青少年的品德教育，营造良好的社会治安环境，增强青年人的自我保护意识，同时为香港警力提供大量人才。例如，当RKPCS少年警校关闭时，它共训练了4298名学员，其中95%加入了香港警队。

(三)西方国家和我国香港特区公民警校建设对我国带来的启示

1.机构运行的公益性

公民警校的目的并不是要培训出训练有素的警察，而是对公民进行培训，使公众能够提升对警务工作的了解和支持。从境外公民警校建设现状来看，普通公民参与公民警校的培训原则上不需要花费任何费用，所有费用均由政府专项经费支出。公民警校作为一个社会服务组织，坚持公益性、无偿性特点去帮助社会公众，其设立的目的是通过多种形式促进警民沟通、拉近警民距离，不断地增进公众对警察和警务工作的了解，建立起警民协作的纽带。

2.参与主体的多元性

在公民警校的发展进程中，很多国家的警方创办公民警校并不会追求统一的模板，只要是最终实现警民良性互动、增加公众对警察的了解和信任，公民警校就具有其存在的意义。例如：美国弗吉尼亚州一所公民警校将辩护律师作为授课人员，目的是让公民了解刑事司法系统的工作内容。法国里昂警察学院创办的公民警校开设的针对企业家群体的安保课程，目的是提升公民的自我防卫意识和安保器材的研发。除此之外，西方国家和我国香港特区常见的少年警校、老年警校等针对特殊人群创办的公民警校衍生项目，也成为公民警校构建和谐警民关系的一种形式。

3.课程设置的针对性

从西方国家和我国香港特区公民警校的情况来看，其课程设置具有极强的针对性和实用性，公民通过公民警校的学习提升自身的安全防范意识以及提高对警察执法程序的了解程度。公民警校的课程内容因地而异，包括理论教学和实践教学两部分。但总的来说，一些课程相对固定，涵盖范围广泛，如警察组织概述、警察招募与培训、刑事诉讼法、警务巡逻、交通管制等内容。在课堂教学形式方面，公民警校不仅开展各类主题讲座和讨论课程，还包含丰富的情境实践课程和体验活动，如与警察一起巡逻、模拟停车、警察设备安全使用的情境教学等。此外公民警校还会根据各地区治安状况开设属于地区特色的课程，例如：华人聚集区开设运用普通话讲授的课程，边境地区将毒品治理的课程作为重点等。

三、我国公民警校建设完善路径

公民警校的建设应始终以构建和谐警民关系为目标，坚持走公益性、开放性的办学思路，依托我国现有的公安教育资源，面向社会群众开展有计划、有层次、有组织的培训交流活动。为提升我国公民警校的建设和发展，提出具体路径如下：

(一)依托公安院校办学资源创办公民警校

近年来犯罪频发，社会治安综合治理压力大、难度大，身为预备警官摇篮的公安院校，资源却没有得到合理运用。目前，我国各省均办有本(专)科公安院校，各级公安机关也有专门的培训基地，公安院校的教师也具有极高的任教水平和专业能力。我国除了个别省份开办公民警校作为试点外，绝大部分省份公民警校的建设都处于空白状态。各省市可以借鉴国内外先进经验，借助我国公安院校的办学资源开设公民警校，聘用公安院校优秀教师到公民警校进行授课，并采用情景化的教学方式，增加教师与学员之间的互动，扩大警察与公众之间的沟通交流机会。各地区的公安院校也应出台相关政策，并且政策应当落实到具体细节，学校不只是单方面起推动作用，还应激起警校师生为民服务的热情，减少师生在服务警民关系上的抵触心理。公民警校建设需要大量的人、财、设备和场地，应充分利用好各省市警察院校校内资源，将警察院校内设备和场地进行合理的运用。

(二)公民警校培训从“偶尔”向“常态化”转变

我国警界上下应当充分认识到举办公民警校对和谐警民关系建设具有重要的意义，这种意义就像人们每天去健身，似乎可有可无，但却是巨大而无形的资产，会提升公安教育的内涵，展现公安教育的软实力和竞争力。[3]首先，各级公安机关以及公安院校在建设公民警校的过程中要做好统筹规划，具体培训计划要予以全盘考虑，落实到人。其次，还应当加强公民警校师资队伍的建设，建立一个动态化的公民警校教师资源库，上到公安部门的实战专家、大学教授，下到派出所民警、社区工作人员均可加入公民警校的教师队伍。既要有长期固定的优秀教官“压轴”授课，又要根据形势变化和客观需要不断补充新生力量。最后，常态化公民警校培训离不开社会各部门的支持，要加强公民警校与地方政府、社会团体、青少年组织、志愿者组织的联系和沟通，建立全民参与、全民配合的公民警校运作机制。

(三)课程设置应具有针对性

公民警校课程设置是否合理，直接影响到公民参加培训的积极性。因此，课程设置应根据公众的具体需求和公安工作特点进行合理规划。[4]目前国内公民警校培训的课程除了要对公民进行交通安全、法律普及、防卫技能、防范诈骗等内容讲授以外，还应当提升学员的实践能力，设置警务体验活动，鼓励学员参与协助警察机关部分警务工作，课程因地制宜、因人而异，大力培育公共价值观，增强法制观念，提高公民的道德和法律意识。针对未成年人和老年人应开设特殊的课程，甚至开设青少年警校、老年警校、网络公民警校等衍生机构，拓宽公民警校的办学渠道，通过多样化的方式提高公民参加社区治理的热情。因此，我国公民警校的课程设置应该有更强的针对性，这样才能激发公民参与培训的热情。

(四)加强多方协作，办令公众满意的公民警校

公民警校的运作是个多方协作的过程，[5]一方面要充分挖掘公安专业人才，发挥交通管理、治安、刑侦等公安多个部门的职能作用，建立全警参与的工作机制。另一方面，加强公民警校与社会资源之间的充分合作，包括高校、律师事务所、志愿者组织、妇联协会等社会组织，形成全民参与的公民警校运作体系，例如在公民警校教师队伍的建设上，不应局限于公安院校以及公安教育训练部门，应鼓励聘用其他行业人才如律师、大学教授、社区工作者等到公民警校进行授课。公民警校还应当加强与地方党委、政府部门之间的合作，公安部门负责组织公民警校的实践教学活动，教育部门负责公民警校课程的统筹规划，团组织部门负责公民警校学员以及志愿者的招募。各部门在参与公民警校建设中，明确自身职责，避免部门之间职责重叠的现象发生。