从优秀运动员入籍看我国国籍制度的完善

2022-02-17王小玲

山西警察学院学报 2022年4期

□王小玲

(山西警察学院，山西太原 030401)

本届冬奥会期间，代表我国参赛的冬奥优秀运动员的国籍问题多次被热议，这些争议随着体育运动的全球化和国际体育赛事的蓬勃发展日益被国人所关注。运动员国籍问题不仅令公众对赛事规则的合理性产生质疑，也会对运动员个人发展产生影响。运动员国籍的合法、合理取得才能让运动员轻松上阵，体育赛事也才能更加精彩。习近平主席曾在设宴欢迎出席北京2022年冬奥会开幕式的国际贵宾时发表致辞:“不同文明之间的交流互鉴是推动人类文明进步和世界和平发展的重要动力。”高水平运动员的跨国流动随着体育全球化的深入而迅速发展，运动员的国籍变更问题也日益增多。本文借此次冬奥会优秀运动员国籍问题，从我国《国籍法》和国际法中有关国籍取得、变更的相关问题进行分析。

一、国际法中“国籍”相关内容介绍

国籍，表示一个人具有某个国家的国民或公民的资格，是国家与个人之间的一种固定的法律联系。[1]国籍是国家行使属人管辖权和外交保护权的法律依据，在国际法上对国家和个人都非常重要。国籍的取得有两种方式：因出生而取得和因加入而取得。后者“因加入而取得”简称“入籍”。

今年冬奥会上的“入籍”运动员成为了一个被关注的焦点，除了广受关注的谷某某外，中国男女冰球队的48名运动员中更有28人是后来加入中国国籍的。职业体育中的运动员跨国流动已经是业界共识，虽然运动无国界，运动员却有祖国，运动员也面临着“入籍”的国籍选择。

“入籍”顾名思义，就是加入他国国籍。“入籍”是一种后取国籍，如果某人加入新国籍时没有放弃原国籍，就会出现双重乃至多重国籍的情况。

双重国籍，是指一个人拥有两个国家的合法公民身份，也就是拥有两个国家的国籍。即一个人通过一个国家的法律获得该国国籍，又在另一个国家再一次通过该国的法律获得该国国籍，就被视为拥有双重国籍。需要指出的是:中国不承认双重国籍。

二、关于代表中国参赛的入籍运动员国籍问题的三种情况分析

(一)代表中国参赛的入籍运动员能否只具有外国国籍？

可以明确的是这种情况是不可能出现的。按照《奥林匹克宪章》第42条的规定：运动员的国籍1.参加奥林匹克运动会的任何运动员都必须具有为其报名的国家奥委会所在国的国籍。具有代表参赛国国籍是参加奥运会的基本条件。第42条规则的细则1.凡同时是两个或两个以上国家国民的运动员只能代表其中一个国家可由本人选择决定。[2]因此，运动员持有“绿卡”等只具有永居权的情况都是不可以的。

(二)代表中国参赛的入籍运动员能否只具有中国国籍？

这种情况是有可能的。从国籍法的角度上讲，多数人都是因血统主义出生而取得国籍，同时也可能因出生在出生地国家同时具有外国国籍。我们以某美籍运动员谷某某为例，她的父亲是美国人，母亲在美国读书、结婚生子，我们判断她已经具有美国国籍或最起码应该是具有永居权。按照我国《国籍法》第5条:“父母双方或一方为中国公民，本人出生在外国，具有中国国籍；但父母双方或一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍。”因此我们可以推断出谷某某出生时应该不是中国国籍。但是，她在15岁的时候以“加入”的方式取得了中国国籍。这也是根据《奥林匹克宪章》第42条细则2.在奥林匹克运动会、洲的或地区的运动会或在获得有关国际单项体育联合会承认的世界锦标赛或地区锦标赛中已代表过一个国家并已改变自己的国籍或取得新国籍的运动员，只有在最后一次代表其原国家至少3年后，方可代表新的国家参加奥林匹克运动会。为此国际奥委会专门对媒体记者回应了：“谷女士于2019年获得中国国籍。2019年12月，她在2020年洛桑冬季青年奥运会之前，严格按照《奥林匹克宪章》第41条细则第41.1款和第2款的规定，向IOC EB(国际奥委会执行委员会)提交了体育国籍变更申请，并获得了IOC EB的批准。中国国家奥委会遵循了正当程序，并提交了必要的文件，包括她的中国护照副本。因此，从国籍角度来看，谷女士完全有资格代表中华人民共和国参加2022年北京冬季奥运会。”

申请中国的国籍需要严格的条件，根据我国《国籍法》第7条:“外国人或无国籍人申请加入中国国籍须具备如下条件之一：①申请人是中国人的近亲属；②申请人定居在中国；③有其他正当理由。据此，谷某某常年在美国生活、读书、训练，应该不具备条件②。其申请入籍应该是以条件①或条件③。那就还要参考其母亲谷女士的国籍状况，如其母亲具有中国国籍，谷某某以条件①入籍。如其母亲已不具有中国国籍，谷某某以条件③入籍。条件③中“其他正当理由”，申请人可向中国外交代表机关或领事机关申请。上述机关负责受理申请并审查申请人是否符合法律规定，然后由中国公安部审批。

(三)代表中国参赛的运动员能否同时具有中国和外国双重国籍(事实上的双重国籍)？

双重国籍是否合法这一点，最少要考虑两个国家的法律。

美国关于双重国籍的基础法律是移民与国籍，汇编为《美国法典》第8章1481节，该条款简单来说就是：美国国民如果带有放弃美国国籍的主观意图主动从事某些行为之后，则失去美国国籍。这些行为包括取得外国国籍，宣誓效忠外国，成为对美国采取敌对行动的外国军队的士兵，或者成为外国军队的军官，向美国使领馆官员做正式退籍声明等。那么什么叫“带有放弃美国国籍的主观意图”呢？主观意图如何判断呢？《美国联邦行政法典》第22章50.40节建立了一个行政推定(Administrative presumption)的理论，即在以下三种情况下，政府应该推定当事人主观上想保留美国国籍。三种情况分别是：加入外国国籍，例行的宣誓效忠和在外国政府担任非政策制定层级的公职。这三种情况的当事人不需要证据证明自己想要保留美国国籍，而会默认其主观上想要保留。通俗的解释是：美国法律并没有提及双重国籍的问题或者要求当事人必须选择一个国籍。美国公民可以加入外国国籍而不用担心任何失去美国国籍的风险。当然，如果想这么做的话，在18岁以后以申请方式取得他国国籍的人可以放弃其美国国籍。(U.S.law does not mention dual nationality or require a person to choose one nationality or another.A U.S.citizen may naturalize in a foreign state without any risk to his or her U.S.citizenship.However，persons who acquire a foreign nationality after age 18 by applying for it may relinquish their U.S.nationality if they wish to do so.)简单来说，如果一个美国公民加入了中国国籍，除非他/她主动正式向美国政府要求放弃美国国籍，他/她将继续保有美国国籍。美国法律既不禁止也没规定双重国籍的问题，对于实际持有双重国籍的人基本只有一项要求，就是必须使用美国护照进出美国。

中国《国籍法》第3条规定“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”注意这里只是不承认，并没有禁止。那是不是表示中国也默认双重国籍呢？并不完全是。《国籍法》第9条规定“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”所以中国人入外籍即自动失去中国国籍，成不了双重国籍。《国籍法》第5条规定“父母双方或一方为中国公民，本人出生在外国，具有中国国籍；但父母双方或一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍。”即父母任何一方为中国公民的，即使出生在国外，无论出生时是否具有外国国籍，都具有中国国籍，只有一种例外情况，如果父母中有任何人是持有外国永居的中国人，而且出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍。而涉及入籍运动员的则是《国籍法》第8条“申请加入中国国籍获得批准的，即取得中国国籍；被批准加入中国国籍的，不得再保留外国国籍。”从条文上看非常清楚，如果美国运动员入籍中国，是不得再保留美国国籍的。那么他们真的不再保留美国国籍了吗？不得而知。这部分内容我们的规定是“模糊”的。外国运动员加入中国国籍的这个案例上，虽然根据美国法律，这位运动员并不自动失去美国国籍，但是根据中国《国籍法》，这位运动员不得再保留美国国籍。问题是，这位运动员需要在多长的时间内放弃美国国籍呢？是30天之内，还是30年之内？如果这位运动员不放弃美国国籍的话，又会有什么后果呢？中国政府当然没法剥夺别人的美国国籍，那么是罚款呢，还是剥夺中国国籍呢，还是撤销入籍批准决定呢？中国《国籍法》只规定了主动退出中国国籍和自动失去中国国籍的情况，加入中国国籍但不放弃美国国籍并不是其中任何一种情况，所以并不能依法剥夺别人的中国国籍。甚至根据《行政处罚法》，连进行罚款的法律依据都没有。笔者认为，这种情况还是有可能的。

以上三种国籍情形中，我们发现当事人按照法律程序完成了国籍的变更申请，但是仍然可能有意或无意成为了双重国籍人。我国的《国籍法》虽然在避免双重国籍、无国籍产生方面做出了法律框架性的规定，但在具体实施过程中还是缺乏更多细则性规定。

三、开放眼光看待入籍运动员的国籍问题

(一)现行《国籍法》尚有修改、完善空间

1980年9月10日公布实施的现行《中华人民共和国国籍法》共18条，并且自立法以来没有任何修订。与《国籍法》同时立法的其他法律大多都已经废止，《民法通则》(1986年4月12日通过)也已在2021年1月1日废止，被《民法典》所取代；同年实施的《刑法》已经历了11个修正案。此外，中国大多数主要法律的实施方面都需要实施条例或者实施细则对于法律中模糊的定义进行明确，对法律实施的程序进行规定。而我国《国籍法》不仅没有实施条例或细则，连司法解释也只有针对特别行政区的内容。随着国际交往的日益密切，《国籍法》的作用日益凸显，但是在法律执行过程中缺乏细致、明确的标准，对普通民众来说，这样的国籍法缺乏准确性和明确性，实际执行起来缺乏具体条文指引。这也客观上给双重国籍的形成留有漏洞。

我国的《国籍法》在取得中国国籍后不得保留外国国籍这一问题上并没有规定放弃国籍的具体时间，如申请人没有放弃外国国籍也没有规定相对应的措施，这些也是《国籍法》需完善之处。

无论是入籍运动员，还是美籍人员，或者其他与国籍法冲突的人，都不是少数，而且会越来越多。有人估算在中国境内生活着大量赴美出生的美籍新生儿，生活在海外的侨民就更多了。[3]相信中国政府对做出贡献的入籍运动员不会做出收缴或剪角护照和限制出境之类的措施，但是对于普通人，还是会面临国籍选择。实践中，美国籍新生儿在年满十八岁时可能需要在中美国籍中二选一，但是这种国籍选择，保留唯一国籍，实施起来应该是有难度的。在习近平法治思想中，法律作为顶层设计要和社会实践紧密结合，只有法治完善才能更好提升社会治理能力，我国的《国籍法》也需要这样的改进提升，通过适度超前修改，《国籍法》相关内容也需要有一定前瞻性，统筹兼顾我国不断开放的国际合作和人员交流、法治建设进程和《国籍法》实施的实际需求。

(二)国籍政策适度调整，承认对等条件下的“双重国籍”

在国际交往日趋密切的今天，各国都在努力参与全球合作，全球各方面的合作也日益加深，各国也适时调整自己国家的国籍政策。许多国家也加深了彼此的合作和依存，民众往来频繁，许多地区更是进一步完成了区域合作，区域组织一体化更为广泛，同时也修改了原来的单一国籍政策，有些国家通过双边、多边条约的形式互相默认了双重国籍。

此次冬奥会，中外媒体有不少声音在追问入籍运动员的国籍问题，笔者觉得不妨把这件事当作一个契机，推进早就该进行的《国籍法》修订。世界上许多国家是不禁止双重国籍的，只要把对待双重国籍的态度改成默许，很多问题就迎刃而解了。那么，承认双重或多重国籍符合我国的实际需求吗？回看我国历史上出现过的前两次《国籍法》，从1909年的《大清国籍条例》、1914年颁布的《民国三年修正国籍法》再到万隆会议之间的几十年里中国都是允许双重国籍的，而我国在现行《国籍法》第3条中明确规定的“不承认中国公民具有双重国籍”是在新中国刚刚成立不久的特殊历史条件下，为了减少与个别东南亚国家不必要的国家争议，维护和稳定刚刚建立新中国政权、打开外交局面，制定了鼓励华侨自愿加入侨居国国籍的“量身定制”条款。这个条款在今日看来，中国的国际环境与当年的情况相比早已时移事迁。

我们的邻邦俄罗斯在联邦宪法中明文规定：俄罗斯联邦公民根据联邦法律或俄罗斯联邦签署的国际公约，可以拥有外国国籍 (双重国籍) 。与其相邻的东亚国家拉脱维亚、爱沙尼亚、哈萨克斯坦等前苏联加盟共和国纷纷在1991年后的《国籍法》中有条件地承认了双重国籍，以此来促进相邻各国的深度合作。当然，俄罗斯的情况稍有些特殊，我们来看欧洲各国，欧洲各国在欧盟这个区域合作组织的框架下各国纷纷完成了各自国内国籍政策的调整，1992年意大利允许双重国籍，2000年德国第一次有条件地承认了双重国籍，将传统的确定国籍方式由 “血统论”改为“出生地论”，在一定程度上放宽了外籍人士、尤其是 “绿卡”持有者申请加入德国国籍的条件。我们的另一边东南亚各国也在通过东盟、亚太经合组织等区域性国际组织的高层级合作中通过经济交往加深了与邻国经济科技发展及与旅居海外人员的更为紧密的血缘、族裔关系，并完成了国籍政策的调整。我们的其他邻国如巴基斯坦、菲律宾、印度、越南和韩国等有着大量海外族裔的发展中国家，在20世纪90年代后，都从过去的反对双重国籍逐步认可了双重国籍，这些高度依赖科技人才的技术和手工业密集的国家对人才的渴望，让他们放开了自己国家的双重国籍，以此来吸引更多科技人才的回流。[4]

结合以上各国对国籍的规定和我国国籍现状，笔者建议从以下几点进行完善：

第一，我们现有的单一国籍政策，如果能在符合一定条件下适度放开，相信会有更多海外人才不用纠结该选择哪一个国籍，也能名正言顺参与国家的经济建设和各行业发展。同时随着中国经济发展和欧美安全因素的困扰，也有越来越多的外国人到中国来工作、学习、生活，各领域人才的跨国流动已成为趋势。特别是经历此次中美贸易战后，我们能看到许多优秀的外籍科技人才，很多都是我们中国几十年的国内教育培养出来的精英，种种原因这些人选择了美国国籍，我们不能说他们就一定不爱国，国籍政策也可能让他们做出了艰难抉择。我国如果能够承认双重国籍，会激发海外华人的国家凝聚力和归属感，进一步促进国家的发展，对中国的国际交往起到纽带作用，增加沟通，减少误解，同时增强各国对中国的深刻认识。认可双重国籍既能吸引优秀运动员入籍，也能吸引科技人才、科学家、企业家，同时也能扩大税基合理收税。

第二，对等承认双重国籍，有利于外交保护。随着中国与世界各国的深度交流，跨国贸易、婚姻及学习、旅游的人员来往各国，中国公民面临的海外不法侵害及财产纠纷数量增多，需要国家进行外交保护，而这种保护的前提是在外国的中国人受到了不法侵害，国籍是外交保护的前提条件。承认双重国籍能更大扩展中国的属人管辖权范围，海外华人如果能凭借中国国籍受到来自中国的外交保护，公民个人的切身利益得到保护，也提高了国家公信力和国际影响力。当然对这些华人的双重国籍的承认前提是其所居住地国也承认双重国籍，且这些人员在中国境内只能使用中国国籍接受管辖。这也是目前我国按照国际法处理双重国籍时的常用做法，以此提高了中国的属人管辖权范围，能更好维护国家和公民利益。

第三，积极参加双重国籍相关国际条约的制定和签订，为全球治理体系改革和建设贡献中国智慧和中国方案。我国要推动构建人类命运共同体与各国积极发展友好关系，主动同相关承认双重国籍国家协商订立确定主要国籍的标准及冲突解决办法，完善国内、国际法律的衔接。发出中国声音，让世界各国都了解我国的主要法律和政策，更好维护国家利益和海外公民的合法权益。

(三)建立中国特色的社会主义国籍制度理论

今天的中国是开放的中国，借此次奥运会的契机，我们连接了不同文明和价值观。习近平主席指出:我们应该弘扬奥林匹克运动精神，共同建设和谐合作的国际大家庭，增进不同文明交流互鉴，共同构建人类命运共同体。中国正在经历“百年未有之大变局”。体育是国家强盛的一个标识，是民族凝聚力的一个象征。我们从外籍运动员的“入籍”看到了国家的进步和越来越强的吸引力，国家对外籍爱国人才的接纳也应该是更加开放和包容的。

当然，双重国籍也有其弊端，双重国籍法律制度是否推行还是有争议的，我们可以把承认双重国籍作为引进外籍人才国籍问题的方法之一，在我国目前单一国籍前提下我们可以进一步完善外国人永久居留审批办法，以此缓解中国和外国较为迫切的开放和往来需求，虽然这种永居权的门槛将会越来越高，但是可以考虑对优秀人才的快速审批。

我国是有着源远流长的文化背景和悠久历史的文明古国，有着自己特有的民族特色和社会制度，我们可以在社会主义制度基础上来建立自己的国籍制度，既要考虑国际法基本原则和国家间合作又要体现出中国特色。开放、稳定的中国对外籍人才充满了吸引力，我们在充分考虑本国发展及对中华民族认同感的基础上，妥善处理好国籍问题，再进一步完善中国的居留政策，为在华发展的人员提供合法权益保障。任何时候我们都要保持我们的民族自信、制度自信，我国是一个统一的、多民族的、有传统文化的社会主义国家，要在符合中华民族、中华文明基本特质的基础上，有所坚持，有清晰明确的发展方向，合理构建出中国特色的国籍制度理论。