职业教育学分银行建设的实践困境与推进路径

李翔宇

（北京师范大学，北京 100875）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）提出，“搭建终身学习‘立交桥’，构建灵活开放的终身教育体系，建立学分银行制度”。自此，学分银行被视为终身学习的“立交桥”，是支持和促进人的终身学习与发展的重要形式。推进学分银行建设，有利于构建终身学习教育体系和形成学习型社会［1］。作为现代教育体系的重要组成部分，职业教育是人终身学习和可持续发展的重要依托［2］。2019年，国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）指出，要加快推进职业教育国家学分银行建设，为技术技能人才持续成长拓宽通道，这与人的终身学习与发展以及终身学习教育体系构建的要求具有内在一致性。2020年，教育部发布的《关于做好职业教育国家学分银行建设相关工作的通知》（以下简称《通知》）要求，建立符合中国国情的职业教育国家学分银行，形成一批学分银行应用模式和典型案例，拓宽技术技能人才持续成长通道，逐步探索开展各类学习成果的认定、积累和转换，服务全民终身学习。推进职业教育学分银行建设，不仅是新时代职业教育现代化发展的必然选择，还是建立健全国家学分银行制度的关键举措，更是我国建设高质量教育体系的必然要求。

一、职业教育学分银行的内涵及其建设意义

（一）职业教育学分银行的内涵

学分银行是以学分和银行相互结合而来的概念。学分是用来测量和统计学习者达到的学习量或学习任务的计量单位。如果学习者完成了一定的学习任务，达到了规定的学习量，就可以获取相应的学分，并以此获得对应的学历等级或证书证明等。学分银行的主要设计理念来源于银行系统，传统银行是以货币作为存储、兑换、信贷等的工具，学分银行则是以学分置于其中，形成储存、积累、提取、转换的模式。换言之，学分银行将学习者的各类学习成果进行认定，并将其转换成为统一标准的学分进行储存和积累，根据相关原则，学习者可以申请将积累的学分进行提取，并转换成相应的证书或资历等［3］。整体而言，学分银行是一种围绕学分开展相关教育管理工作的制度、系统、模式。

国家对学分银行建设的要求最初起始于职业教育，中等职业教育是最早探索学分银行建设的教育领域，即使带有一定的内部局限性，职业教育学分银行建设依然形成了自身的发展领域［4］。《纲要》从终身学习视角对于建设学分银行的强调，打破了职业教育学分银行建设“单枪匹马”式的发展格局，其他教育领域的学分银行建设也被提上议程并迅速发展，形成了各方面教育领域学分银行建设“遍地开花”的状态［5］。在国家的大力推动与地方及社会的广泛实践中，我国已经形成了多种类型的学分银行，如国家开放大学继续教育学分银行、省市级终身教育学分银行、社区学分银行、高校联盟学分银行、企业内部学分银行、职业教育学分银行等。职业教育学分银行作为学分银行的一种主要类型，主要是以有职业教育和培训等职业发展需要的人为服务对象，帮助他们解决与学历和资历等相关学习成果的认定、储存、积累、提取、转换等一系列问题。

（二）建设职业教育学分银行的重要意义

建设职业教育学分银行，是我国经济社会发展与教育发展的客观要求，对于培养创新性个性化人才、促进职业教育现代化发展、构建终身学习教育体系等具有重要意义。

第一，满足学习者需求，促进学习者成长，有利于培养创新性个性化人才。职业教育学分银行除了具有多种多样的优质教育与学习资源外，还为学习者建立了学习账户，学习者可以主动参与、接受和获取学习成果，并将其进行认证、储存、积累，还可以通过数据分析与数据决策等功能，为学习者的学习选择、职业发展、个人幸福等服务［6］。职业教育学分银行可以在沟通与融合多种学习资源的基础上，建立各式各样的学习渠道与学习路径，保障实现人人能够通过这些渠道与途径，接触到这些优质教育资源，并结合自己的学习方式，学习和掌握所需要的合适的学习内容。职业教育学分银行个性化与弹性化的特点，能够满足学习者的学习需求，促进学习者的专业成长，为创新性、个性化人才培养提供契机与保障。

第二，推动职业教育与培训等课程体系建设，有利于促进职业教育现代化发展。开放与共享是教育体系现代化的重要特征，职业教育学分银行是大职业教育观、泛职业教育资源的体现，可以实现对其他学习成果的标准设定、认定认证、价值转换等。具体而言，职业教育学分银行建设，与职业发展和岗位需要相结合，主要基于工作任务与技能要求，内容针对性和有效性较强，能够推动职业教育与培训等课程体系与教学模式的改革与创新。另外，职业教育学分银行能够为人才培养提供一种系统全面且适用性强的标准体系，有效指导专业与课程建设以及教学模式与人才培养模式改进，可有效促进职业教育的纵向衔接与横向沟通，从而有利于完善职业教育体系，促进职业教育现代化发展。

第三，促进教育体系相互沟通与优质教育资源共享，有利于构建终身学习教育体系与形成学习型社会。终身学习强调学习者的主体性，要求学习者能够学会学习，并将学习作为一种伴随人一生的生存方式［7］。职业教育学分银行通过学分的认证、储存、积累、提取、转换等，可以沟通各级各类各层次教育形式与教育机构，打破存在于学历教育之间、学历教育与非学历教育之间的壁垒。同时，职业教育学分银行既可以将其他教育资源用来补充优化自身，也可以将自身的优质资源向外转换使用，达到教育领域内的相互沟通与资源共享。此外，职业教育学分银行能够为具有不同学习与发展需要的学习者提供合适的教育内容，匹配到不同成长阶段下合适的学习资料，还可以规划个人的终身学习发展道路，为学习者提供适合的学习途径与方式，这对于构建全民终身学习的教育体系与学习型社会具有促进作用。

二、职业教育学分银行建设的实践发展

2004年，《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》中首次提出“探索和建立职业学校学分累积与转换信息系统”，自此开启了我国职业教育学分银行建设的探索改革之路。2006年，教育部在职业教育工作要点则明确提出，要进行学分银行试点。此后直到2015年，教育部发布了《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，期间一直不断强调要推动学分制改革、开展学习成果的积累与认定、建立学分银行等工作。

自2005年起，教育部在全国千余所职业院校推行学分银行制度，虽规模不一、实施方式不同，但一些学校在试点之后取得了一定效果，积累了一些工作经验，为我国建立职业教育学分银行提供了借鉴［8］。2010年，《纲要》的颁布促使学分银行实践探索快速跟进，北京市、上海市、江苏省、广东省、浙江省等省市以开放大学为试点，逐步推行学分银行建设。在随后的全国各省市学分银行建设探索实践中，职业教育学分银行也获得了较大发展。一是职业院校实行学分银行制度，调动学生学习主动性，满足学生个性化发展需求；二是企事业单位通过学分银行为职工定制培训服务，支持职工进一步发展，鼓励职工提升学历；三是开放大学建立以网络课程为核心的学分银行系统，并提供学习成果的认证与转换等服务。

总之，在比较零散的学分银行建设过程中，职业院校、企业行业、开放大学等已经积累了比较丰富的经验，基本形成了标准化、系统化的学分银行体系。但是，职业教育学分银行建设并不是如此简单即可，2019年《方案》的颁布和2020年《通知》的发布，致力于职业教育国家学分银行建设的真正落实，从国家层面加快了职业教育学分银行的建设步伐。2020年教育部委托国家开放大学开发的职业教育国家学分银行信息平台上线试运行，该信息平台总体架构分为基础设施层、数据层、支撑层、应用层和用户层，标志着职业教育国家学分银行真正走向落地［9］，职业教育学分银行建设进入新的发展阶段。

三、职业教育学分银行建设的现实困境

随着职业教育学分银行建设实践的逐渐深入，国务院和教育部已然着手开始建设职业教育国家学分银行，将职业教育学分银行的建设上升为国家政策乃至国家意志。但是职业教育国家学分银行的建设才刚刚开始，依然面临顶层设计不够完善，制度建设尚不充分，服务能力仍然有限等困境［10］，学分银行信息平台的建设也正处于起步阶段，阻碍着职业教育学分银行的建设进程，难以满足教育现代化的发展要求。

（一）缺乏法律保障，顶层设计不足

2021年《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》颁布，其中提到“推进职业教育国家学分银行建设”，首次从国家立法层面明确提出要建立学分银行，这是值得肯定的。但是在其他相关法律文件中，并没有从立法层面对职业教育国家学分银行建设提出要求，导致学分银行建设过程中缺少其它行业和领域的组织与参与。此外，法律保障的缺乏，导致顶层制度设计也较不健全，无法及时提炼与总结职业教育学分银行建设的经验与模式，反过来又导致无法从政策、法律层面对这些建设经验与实践模式进行肯定与强调。我国职业教育学分银行建设试点工作是从国家到地方再到院校的实施模式，具体的实践一般局限于区域内部，使得职业教育学分银行缺乏作为构建终身学习教育体系重要措施的高度与广度，如此就容易导致职业教育学分银行建设在一段时间后无法继续深入。

（二）相关组织作用弱化，难以实现统一管理

在我国将职业教育学分银行建设上升至国家立法层面之后，教育部通过多种文件，从1＋X证书制度试点着手，支持培训评价组织工作。但实际情况却是，学分银行建设过程中的考核、评价与授予等工作，弱化了培训评价组织、企业单位、行业协会等组织机构的作用，难以满足新时代职业与岗位发展需要。虽然国家开放大学开发建立了学分银行信息平台，且不说该平台建设尚有诸多需要完善之处，国家开放大学本身也并不具备对全国职业教育学分银行建设工作的管理资格。职业教育国家学分银行建设需要教育部和地方教育行政部门建立专门的管理机构和确立统一的协调机制，但目前上述这些并没有实现。没有专门的管理机构，没有统一的协调机制，就难以实现职业教育学分银行建设的统一管理，使得各部门之间配合程度较低、学生学习路径分散、内外部系统学分认证较为困难等。

（三）学分认定标准设计不足，无法覆盖各类学习成果

在职业教育学分银行已不能简单局限于本身之后，学习成果的来源呈现出扩大趋势，如学历性学习成果、非学历学习成果、知识性学习成果、技能性学习成果等，内涵丰富、形式多样。伴随着学习成果的多样化发展，学分认定标准不仅需要考虑学习结果，还要将学习过程、学习质量考虑在内，才能基本实现学分认定的标准化，实现学分的等值转换。因此，学分银行的学分认定标准体系的建设需要经历一个从无到有、从有到完善的过程，是一项投入大、周期长的工程。但职业教育学分银行的学分认定标准体系建设依然主要面向传统的职业教育内部体系的学习成果，还无法覆盖终身学习教育体系下的各类学习成果。

（四）信息平台建设受阻，服务能力发挥有限

虽然《纲要》从终身学习的角度对学分银行的重视，打破了职业教育学分银行建设的壁垒，但是长期以来教育领域、教育体系、教育机构之间的相对封闭性、割裂性并没有发生较大改变，它们之间界限分明、各行其是、各自为营，使得相同教育领域内的转换与不同教育领域间的转换受到较大影响，难以真正实现职业教育学分银行终身学习“立交桥”的作用。职业教育学分银行信息平台承载着大量的存储数据，但由于难以保证数据质量与应对操作繁琐的业务，其辐射范围与应用范围还比较局限，主要面向和服务的群体依然以在校学生为主，还没有扩展至更多的职业教育与培训机构和更广泛的人群，如职工群体、农民工群体、退役军人群体等，无法真正发挥其构建面向全民的终身学习教育体系的服务能力。

四、职业教育学分银行建设的推进路径

（一）加强法律法规保障，强化顶层制度设计

从建立职业教育学分银行的国际经验来看，许多国家会通过国家立法或政府直接授权的形式，从顶层制度层面设计与保障职业教育学分银行的学分认定、积累、转换等工作［11］。因此，在全面依法治国与依法治教的背景下，我国应该以职业教育国家学分银行建设为契机，加强职业教育学分银行的法律保障，健全职业教育学分银行的法理依据，为其强化顶层制度设计，搭建整体制度框架。

首先，要建立健全与国家学分银行建设有关的专项法律法规。职业教育学分银行虽然在国家立法层面得到了肯定与强调，但仍然需要相关法律法规从更加精细和微观的层面提供支持与保障。在新《职业教育法》的基础上，可以研究制定《职业教育国家学分银行法》等专项法律法规，一方面可以对职业教育学分银行的建设目标、发展定位、制度结构、系统设计、组织运行等做出法律规定。另一方面也可以为职业教育学分银行的学分认定、积累、转换等工作建立健全法理依据。其次，应在建立健全法律法规的基础上，加强政策供给。政策是连接法律与实践的关键，可以起到承上启下的作用。具体而言，政策供给不仅可以强化顶层制度设计，完善和细化法律法规，还可以及时总结现有学分银行建设经验与成果，对职业教育学分银行的具体实践工作予以指导和支持，形成全面、系统、完善、规范的制度安排与实施措施。因此，国家需要出台关于职业教育学分银行的多项专门政策，加强对职业教育学分银行建设实践的方向指引与制度规范。再次，还要完善配套措施，保障职业教育学分银行建设。国家有必要在加强法律保障与政策供给的基础上，给予职业教育学分银行建设的相关配套制度与辅助措施。一是保障从国家到省市再到院校的经费投入与参与，夯实学分银行建设的物质基础与经费保障制度；二是加快构建终身学习教育体系，明确职业教育学分银行服务终身学习教育体系构建的作用，紧密结合终身学习教育体系构建与职业教育学分银行建设，为沟通正规教育与非正规教育、正式学习与非正式学习、职业教育与普通教育、学校教育与社会教育等提供社会性支持。

（二）建设系统合作机制，构建统一组织框架

建立科学完善的管理机制是职业教育学分银行有效运行的基石，可以保证学分银行建设的稳定性与灵活性［12］。职业教育学分银行是一个非常大的体系，涵盖的内容广泛，涉及的主体众多，既需要上下一致的体制机制，又需要相互协调的组织机构。因此，职业教育学分银行需要成立专门管理机构，沟通教育系统的部门与组织，建设系统性的合作机制，构建区域性、全国性的统一性组织框架。

第一，须成立专门管理机构与实体组织，指导、支持、促进职业教育学分银行建设。从国际惯例来看，基本上都有专门机构负责职业教育学分银行的沟通协调与具体业务等，并具有相对独立性。既然我国强调建设职业教育国家学分银行，就需要成立国家层面的专门管理机构，对全国职业教育学分银行建设进行整体规划和设计，并设立从中央到地方的专门管理机构与实体组织，负责开展具体的管理与运行工作，实现人、事、物、财、权的统一与协调，为全国教育系统的学分银行实现沟通提供平台与组织支持。第二，要有效发挥各部门的组织功能，建设部门间的系统合作机制。职业教育学分银行的建设并不只局限于职业院校，还包括企事业单位、行业协会、职业培训机构、培训评价组织等。实现职业教育学分银行的大职业教育观与服务终身学习教育体系构建目标，需要高度重视这些部门之间的系统合作机制的建设，为学分银行建设的可行性与具体实施保驾护航。在如此众多的机构部门之间，需要建立更为统一的规章制度、组织运行体系、质量保障标准等，才能实现职业教育学分银行的沟通交流与协调共享。第三，应依托省市级区域性职业教育学分银行，打造协调共享的学分银行联盟，构建全国性统一组织框架。在我国多年来关于职业教育学分银行建设的实践过程中，形成了许多省市级的区域性职业教育学分银行。国家应将这些区域的职业教育学分银行建设进行经验性总结，根据学分银行建设的国际经验、内在特征、发展规律等，分析区域性学分银行的科学性与有效性，对这些实践经验进行调整优化，打造职业教育学分银行联盟，凝聚共识、共同发力，致力于全国性统一组织框架的构建。

（三）完善学分认定标准设计，优化学习成果认定框架

科学统一的学习成果认定标准对于职业教育学分银行的实施具有关键作用，可以促进学分银行应用范围的扩大与学习成果的有效兑换［13］。学分认定标准与学习成果认定框架是建设职业教育学分银行的前提与基础，统一学分认定标准，涵盖各类学习成果，是职业教育学分银行建设的必要措施。

首先，国家要优化学习成果认定的框架体系，梳理和明确学习成果的来源，将学习成果类型化，从量与质两方面进行学分认定。职业教育学分银行针对和适用的学习成果已不再简单限定在职业教育领域内，来源已经愈加多样化。国家需要将这些学习成果的来源进行梳理与鉴定，明确哪些可以作为能够认定的学习成果，并将这些学习成果按照内容、特点等进行归类。此外，认定标准除了考虑到学习结果与学习投入时间等数量问题外，还要考虑学习过程与学习难度等质量问题，使得学分认定工作更加专业化、精细化、可操作化。其次，国家可以建立特定的标准体系与规则机制，专门针对职业教育领域与其它教育领域的非正式学习成果进行认定与转换。职业教育学分银行除了支持课程学习、专业培训、学历证书与职业技能等级证书外，还应该支持职业技能大赛、实习工作、作品制作等其他形式的学习成果。国家通过对这些学习成果的认定和学分认定的零存整取，可以真正实现学分转换的目的，打破职业教育学分银行与其他教育领域学分银行之间的区隔，从而真正让职业教育学分银行起到终身学习立交桥的作用。再次，可以依托职业院校这一实施职业教育的重要阵地，与企业行业等紧密结合，根据社会与市场对人才的岗位需要与职业需求，积极改革课程教学与专业培训标准，并对学分银行的学分认定与转换工作进行研究与论证，制定出一套科学合理、系统完善的学分认定标准。当然，这一学分认定标准要结合当地和本校实际，结合各类学习成果特点，在从上至下的顶层设计与由下而上的实践推进中，促进职业教育学分银行的学分认定与转换工作的进一步发展。

（四）深化技术创新，依托信息平台，提高服务能力

随着数字化时代的到来，大数据、区块链、人工智能等新兴信息技术对教育治理的理念、手段与能力带来革命性变化［14］。数字化为我国职业教育学分银行信息平台建设带来了新的发展机遇，能够在技术创新方面为其赋能，保证数据质量与安全，操作更加简便化、精准化，可以扩大面向和服务的机构与人群，辐射和覆盖范围更加广泛。

首先，要深化技术创新，建立信息平台发展的长效机制。一是要深化并创新职业教育学分银行系统方面的计算、积累、转换、兑换等技术，保障职业教育学分银行基本功能的流畅性；二是利用信息技术的整合能力，建立并完善系统化、统一化的区域性、全国性质量标准，从时空方面解决学分银行的学分认定与转换难题。其次，要做好信息平台的设计开发与完善创新工作，使得存量优化与增量升级紧密结合。一是设计开发新的信息平台，通过加大信息平台的数量投入，完善职业教育学分银行信息平台体系架构；二是在现有的信息平台基础上，更新技术、改造升级，使信息平台建设跟上时代步伐，及时满足受众对最新技术的需求。再次，就是要依托大数据，建立学分银行信息平台的共享机制。一是提高数据采集和捕获的能力，提升大量数据处理效率，提升实时数据同步处理水平；二是加强数据组织和管理的能力，解决历史数据存储、实时数据更新、量化数据与质性数据互补关联等问题；三是完善数据挖掘和分析的能力，建立数据库，构建数据分析模型，提高数据分析速度与准度，为相关机构和群体提供数据支持与服务。最后，还要利用区块链技术，为机构用户和个体用户建立永久或终身账号。区块链技术具有分散性、自治性、可追溯性、不可伪造性等功能［15］，是如今较为先进的新兴信息技术，也是服务学分银行信息平台建设的必要技术。利用区块链技术，就可以储存并记录学习者在不同阶段与领域所认定的学习成果信息，为学习者提供广阔的应用空间，从而服务于构建面向全民的终身学习教育体系与学习型社会。