有关我国农村公共卫生应急治理体系中的问题与对策之研究的综述捋析*

冯懿 何仕敏 袁明月 赵敏

一、目的和方法

“公共卫生体系”，是指政府为了社会公众的健康，由其负责、主导、协调各部门、机构以及社会组织等尽职合作，并且运用法律规则、技术支持、资源配置等手段，提供适宜社会的卫生服务整体。[1]一般而言，公共卫生体系可以分为四个体系：一是资源供应体系，包含物质资源和人力资源；二是服务供给体系，包含预防、公共卫生和医疗服务；三是筹资支付体系；四是监管体系。[2]从机构组成层面上，公共卫生服务体系由专业的公共卫生服务网络和具有公共卫生服务功能的医疗保健体系组成。[3]

本文拟对有关我国农村公共卫生应急治理体系中所存在的问题及其对策之研究进行文献梳理，用EXCEL表格进行归纳、统计，对出现较多频次的问题及对策进行分析和评述，期望能有助于优化农村公共卫生应急治理体系，完善应急防控对策，补齐农村公共卫生服务的短板。

就具体的方法而言，笔者通过“中国知网（CNKI）”“维普”“读秀”等期刊服务平台，以“中国农村公共卫生”“农村公共卫生应急治理体系”等为关键词进行主题检索，检索文献时间限定为2001年1月至2021年5月，一共检索出133篇论文。

在对所检索出的133篇文献逐一阅读和分析，并按以下标准对其筛查、排除：一是讲述农村公共卫生政策变迁的；二是文章内容主要围绕卫生规划通知和研讨会的；三是研究农村公共卫生政府支出绩效评价、控制及构建的；四是文献中并未提到农村公共卫生的问题及对策的，最终获取文献样本74篇。

对符合要求的74篇样本的进行分析，统计、归纳出我国农村公共卫生应急治理体系的问题及解决对策的论述，并利用EXCEL2016予以记录、分析相关基础数据。

二、综述：我国农村公共卫生应急治理体系及其所存问题之研究现状

笔者通过对文献样本的深入分析，发现学者对我国农村公共卫生应急治理体系的研究主要侧重在体系建设研究、所存在的问题及其相关对策等几个方面。在此，我们运用频次统计与定性分析相结合，重点捋析所存在的问题及其对策研究成果。

（一）我国农村公共卫生应急治理体系之研究的趋势

笔者通过对74篇文献样本进行梳理，统计出了我国相关农村公共卫生应急治理体系的文献在各年段的增减数量（见下图）。从图中可以看出，2001年至2003年的数量处于低值，2004年之后显著增加，随后在2006年、2009年、2019年相继出现了三个波峰点，而这正与我国2003年的“非典”、2008年“三鹿奶粉事件”以及2019年底新冠肺炎疫情暴发这三个突发的大型公共卫生事件的时间相对应。同时，也对相关农村公共卫生应急治理体系文献中涉及卫生法律的部分进行了统计，发现涉及农村公共卫生立法相关的文献与总体数量的文献呈正相关，但总体上研究的数量较少。

图 我国相关农村公共卫生应急治理体系文献数量变化图

（二）有关我国农村公共卫生应急治理体系中所存问题的统计数据

通过对74篇文献样本中关于农村公共卫生应急治理体系的问题的统计，经梳理，获取了以下14项相关的统计数据（详见表1）。

（三）对我国农村公共卫生应急治理体系中之问题的捋析

进一步分析我国农村公共卫生应急治理体系中所存在的14个问题，可以归纳为5个具有代表性的问题（详见表2）。

表2 我国农村公共卫生应急治理体系中的代表性问题

1.农村公共卫生服务体系资源配置不合理。

农村公共卫生资源配置存在结构性失调，主要表现在经费、人力资源、设施等三个方面。笔者把公共卫生经费投入不足、农村公共卫生人才缺乏、卫生资源配置不合理、农村公共卫生基础设施不健全，归属于农村公共卫生服务体系资源配置不合理。

首先，有研究者认为，由于农村缺乏公共卫生物质资源的投入，农村公共卫生服务的发展无法得到基本保障。[4]而农村公共卫生相关资源投入不足的原因，主要有三点：一是政府责任缺失[5]，卫生资源投入的方向、领域与实际也有偏差[6]；二是公共卫生有效供给不足，区域间、城乡间公共卫生服务不均衡，卫生资源配置不合理[7]，公共卫生体系、功能弱化[8]；三是政府对农村公共卫生的投入小于实际的需求，投入严重不足[9]。其次，人力资源的配置也存在不小的问题，各地区配置并无严格统一的标准，具有地区差异；同时公共卫生队伍的素质良莠不齐，卫生服务能力低下[10]，导致农村地区缺乏处理突发公共卫生事件的专业医疗队伍[11]，这势必难以满足农村公共卫生服务要求[12]。除此之外，公共卫生机构的设置覆盖率不高，严重影响农村公共卫生服务可及性，这主要体现在以下几个方面：农村不重视环境发展、公共卫生设施建设不足[13]、基础设施薄弱以及卫生技术水平落后[14]。这些都体现了农村公共卫生服务体系资源配置不合理，很大程度上降低了农村地区公共卫生应急能力。

2.农村公共卫生应急体制不健全。

笔者把农村公共卫生信息传递不及时、不准确、不全面，应急机制缺乏以及农村三级卫生服务网制度不完善等问题，归属于农村公共卫生应急体制不健全。

有研究者表明，现有公共卫生应急体系应对能力不足、机制不全，公共卫生信息传递不及时、不准确、不全面[15]，并且由于农村公共卫生缺乏相应的应急机制，进而导致农村公共卫生的组织难以较好地应对突发公共卫生事件[16]。所以，现实生活中遇到突发公共卫生事件时，可以发现大部分农村应对突发公共卫生事件的机制存在隐患和漏洞。[17]有学者指出，农村公共卫生应急体制不健全主要表现在三个方面：在制度层面，各部门权力责任不清晰，缺乏危机应对机制；在法制层面，缺乏应对紧急公共卫生事件的法律和指导性原则；在预防层面，危机预警与监测控制机制不完善。[18]

3.农村地区公共卫生意识淡薄。

笔者把农村村民公共卫生意识低、农村突发公共卫生事件应急意识缺失，归属于农村地区公共卫生意识淡薄。

有研究者认为，由于农村的生产生活长期处于封闭状态，导致大多村民公共卫生意识整体上较为落后，同时应对公共卫生的危机意识也相对薄弱。[19]无论是他们的卫生观念，还是卫生习惯上都存在较大问题。对部分人来讲，生病就吃药是常态，但对于维护个人卫生、参与公共卫生可能并不是不可或缺的事情。这是长期积累下来的问题，需要从思想上进行根本转变。[20]笔者认为，农村地区在应对突发的公共卫生事件时，将生活用品与医疗废物随意地处理，忽视突发公共卫生事件可能存在的潜在风险，容易加大交叉感染的几率，从而引发更严重的后果。而这也不难看出村民的个人和家庭卫生习惯的落后以及公共卫生的危机意识的淡漠。

4.公共卫生法律体系不健全。

笔者把公共卫生立法缺失、卫生监督执法不到位等问题，归属于公共卫生法律体系不健全。

有研究者指出，我国虽有13部关于公共卫生领域的法律，但其侧重点却不在农村公共卫生法治管理体系的建立，因其受行政管理的影响而呈现出碎片化的特征，农村公共卫生在立法方面缺位。[21]也有研究者认为，卫生法律法规与政策性文献的权限不清，面对突发公共卫生事件，相关监督执法部门执行力差，执法监督机制不足，程序规范缺失。[22]还有研究者认为，目前还没有针对各主体在应对突发公共卫生事件时协调联动的法律法规，现有的《突发公共卫生事件应急条例》仍有缺陷，各主体的权利义务关系存在不明确、不完整的问题，同时它也忽视了主体的作用和地位。[23]而且农村的公共卫生环境差，生态方面的公共卫生立法也严重缺乏。[24]

5.农村地区卫生管理机构职能不清。

笔者把防控管理体系分散、管与理脱节、政府对公共卫生的管理和监管不到位等，归属于农村地区卫生管理机构职能不清。

有研究者指出村委会和村卫生室是农村地区的主要卫生管理机构，负责农村地区相关公共卫生的管理工作，但是在农村地区突发的卫生事件中，应急指挥系统不统一。[25]村委会与村卫生室的工作处于割裂状态，机构间的协调性差，机构之间的职能不清，公共卫生管理错位。[26]也有研究者指出，由于基层组织对管理机构的职能不明晰，对职权定位不明确，容易出现执法困难、监管不力的现象，加上政府对公共卫生服务机构的监管机制也不完善，因此农村地区的卫生管理工作总体上较为薄弱[27]，而且疾病预防控制机构的效率低[28]。这些都造成了农村地区的基层卫生机构自我职能的定位不清和工作懈怠。[29]

三、捋析：我国农村公共卫生应急治理体系中所存问题之对策研究

通过对74篇文献样本的分析，梳理出其应对我国农村公共卫生应急治理体系问题的以下对策（详见表3）：

表3 应对农村公共卫生应急治理体系中所存问题的六项对策

（一）加强农村公共卫生体系建设

研究者们普遍提出要健全三级医疗预防保健网络机制[30]，推动农村三级医疗预防保健网的不断完善。有研究者提出，构建突发农村公共卫生事件应急处理体系，首先要建立县、乡两级公共卫生应急机构，加强跨部门、跨区域的联控机制，制定突发公共卫生事件应急预案。[31]还有研究者建议要加快农村公共卫生信息监测预警体系建设，建立健全疾病预防控制体系。[32]完善农村突发公共卫生事件的信息上报制度，配备独立稳定的网络信息系统，[33]确保网络信息在农村突发公共卫生事件治理体系中能够及时有效发挥作用。

（二）加强农村地区公共卫生资源利用

有研究者指出应加强对我国农村突发公共卫生事件相关应急资源保障体系的建立和完善，[34]建立农村公共卫生机构与城市医共体一体化运作，完善农村突发公共卫生事件应急物资储备制度以及其他相关制度，[35]建立为农村公共卫生应急工作提供充足的物质保障的有效机制，加强农村公共卫生应急基础设施建设。[36]有研究者提出应扩大对农村公共卫生的相关资金投入，[37]增加相关的投资主体，优化资金投入结构，完善筹资机制给予投资人更多的保障，同时吸引更多的投资人。[38]确保为农村公共卫生的适当发展提供充足的资金保障，为农村公共卫生提供补短板的方案，并使农村公共卫生筹资机制充分发挥作用。同时加快预算制度改革、完善农村卫生部门绩效评估制度，增加政府在农村卫生方面的支出，不断提高政府农村卫生支出绩效水平，[39]有效保障农村公共卫生预警机制的实施，作好财政资源使用规则、预算编制、提高效率和改善农村公共卫生保健，更好地服务于农村公共卫生事业建设。

（三）加强农村公共卫生应急机制改革

有研究人员建议，基层卫生服务机构应根据立法或授权，采取行政手段，实施紧急应对措施，同时积极推进农村卫生法治。[40]有研究者提出，建立应对医疗和公共卫生紧急情况的机制，适当增强卫生服务机构治疗传染病能力，适当加强卫生保健、公共卫生、疾病预防、保健管理、医疗领域合作基本机制并且理顺基本体系内容。遵循公共卫生指导原则，明确界定基础卫生保健不同领域的职责。[41]还有部分研究者主张，建立一个基于部门间合作的新的国家管理制度，在这一制度下，县级政府可以设立一个联合指挥官和一个全面协调的委员会，以应对农村地区突发公共卫生事件，[42]改善农村公共卫生应急系统同时促进其相互联系，突出政府的领导作用，提高政府的组织和执行能力。研究人员表示，创设公共卫生紧急情况处理能力评估和扩大新的农村卫生合作机制是很有必要的，[43]同时建立强有力的政府主导的补充性市场投资机制，促进农村地区应急基础设施的现代化。有不少研究者主张构建由多个主体共同参与构建突发公共卫生事件应急治理格局，[44]而创建一个健全的公共卫生应急机制，需要各部门间职能的监督，促进农村地区公共卫生工作人员的服务能力的提升。

（四）提高农村地区村民的公共卫生意识

有研究者认为，农村地区应开展公共卫生教育和咨询服务，提高公众对突发公共卫生事件的认识，增加农村地区的民众接受公共卫生教育的机会。[45]积极进行科普宣传和引导工作，提高基层卫生院或者卫生室的医疗服务质量，加大对农村地区突发公共卫生事件应急意识与教育普及[46]，促使民众以良好的心态、积极有效的方法去应对突发公共卫生事件。还有研究者提出应重视农村传染病防治的宣传[47]，让民众重视对传染病的预防，加强农村公共卫生风险教育，[48]提高村民对风险的认识，加强农民卫生应急知识和公共卫生保健教育的预防教育服务。

（五）完善农村公共卫生法治

有研究者提出完善公共卫生立法有助于构建农村公共卫生体系，需要运用法律手段规范治理农村，推动农村突发公共卫生事件治理体系法治化。[49]也有研究者提出要完善卫生执法监督体系，加强应急公共卫生事件的执法监督，督促卫生监督人员依法执政，积极依法对农村突发公共卫生事件的处理措施进行落实度检查[50]，同时将行政手段与法律制度相结合，在法治轨道上引导、规范农村应对突发公共卫生事件的相关部门的管理[51]。还有研究者提出要通过健全农村公共卫生法治体系，以立法来确定政府对农村公共卫生的财政投入责任，促使农村公共卫生的工作有法可依。[52]

（六）加强农村应急公共卫生人才队伍建设

有研究者提出应该实施人事制度改革[53]，制定优惠政策，以此吸引稀缺高端型医疗人才，加强管理型人才队伍的建设[54]，利用契机提升基层组织治理水平，建立卫生人才培养体系，提高农村基础医疗的技术水平[55]。有研究者提出提高农村基层卫生服务人员待遇及其专业素养，有助于提高农村医疗队伍的公共卫生服务的积极性和整体素质。[56]有研究者提出，要推进应急专业队伍的建设[57]，优化疾病预防控制的专业管理技术和人才结构，建立农村应急救治机构和专业队伍[58]，推动农村各基层卫生人才队伍相互帮助协作，从而促进农村公共卫生应急机构人才队伍的服务能力和应急能力的提升。

四、总结

通过分析我国农村公共卫生应急治理体系的相关文献及研究现状，可归纳出以下特点。

一是相关研究成果数量呈递增趋势。2003年我国突发大型公共卫生事件后，国内关于农村公共卫生应急治理体系的研究成果逐渐增多。2020年我国暴发了新冠肺炎疫情，随后河北农村又暴发该疫情，学界对此高度关注，研究热情高涨，相关研究成果更是突飞猛涨。

二是相关研究的内容丰富但部分内容重复性较大。目前，对农村公共卫生应急治理体系存在的问题的研究主要集中在“经费投入不足”和“重医轻防”。这些研究虽有利于构建和完善该体系，但过分突出强调这一点，容易忽视体系存在的其它问题，同时也会造成研究内容过于重复，影响学界对该问题的深入研究。

三是部分研究提出的问题对策较为宏观，针对性不足。相关文献中对农村公共卫生应急治理体系的对策研究得过于宏观，未进行详细分析，只对公共卫生应急体系下的各种体系进行研究分析从而提供较为宽泛的对策，致使其可操作性低。

四是相关研究对卫生法律体系建设的关注度降低。通过对相关文献的梳理，发现在2003年到2008年有十六篇文献提出要加强卫生法制建设，贯彻实施卫生法律法规，2016年到2021年只有六篇文献提出要完善公共卫生事件立法，推动农村应对突发公共卫生事件的方式法治化。但相关公共卫生的法律法规在应对农村突发公共卫生事件中的作用仍不可缺少，因此，学界应该重视公共卫生事件的立法，以构建健全的公共卫生法律体系。

综上所述，学界应提高对农村突发公共卫生事件应急卫生法治能力建设的关注度，积极探索农村的公共卫生问题，将应急对策深化、具体化，对我国农村公共卫生应急治理体系进行更深入的研究，从而不断完善我国农村公共卫生应急体系和卫生法律体系。