中央引导地方科技发展专项资金政策实施效果分析——以安徽省和长三角其它区域为例

王 凯 陈龙胜 许舒雯

（1.安徽省科学技术研究院 安徽合肥 233000；2.合肥工业大学管理学院 安徽合肥 230009）

中央引导地方科技发展资金是中央财政用于支持和引导地方政府落实国家创新驱动发展战略和科技改革发展政策、优化区域科技创新环境、提升区域科技创新能力的专项资金（以下称引导资金）。安徽省自2016年开始组织实施引导资金项目，专项资金主要围绕国家科技发展战略和安徽经济社会发展目标，开展优化科技创新环境、促进科技成果转移转化、提升区域科技创新能力等方面工作，为安徽省提升科技创新能力和加大科技成果转化提供了有力的支持。本文对2016-2020年专项资金政策实施情况进行数据整理和成效分析，通过对比安徽省与长三角其它省市的政策和实施成效，针对引导资金政策在安徽省组织实施过程中的具体情况提出建议与意见。

安徽省中央引导地方科技发展资金政策实施总体概况

安徽省在2016-2020年期间，紧紧围绕财政部、科技部出台《中央引导地方科技发展资金管理办法》确定的重点支持方向，结合省委、省政府部署的科技创新重点工作以及省部共建、部省会商、“百城百园”、科技扶贫等重点任务，共支持733个项目，中央财政资金投入3.48亿元（见图1）。在5年期间，专项资金支持额度增长36.7%，支持项目数量增长38.5%，支持范围覆盖了自科基金（杰青）、国家级及省部级重点实验室、国际科技合作基地、新型研发机构、省临床医学研究中心、国家级及省级高新区、省级农业园区、科技扶贫、科技惠民等项目类别。

图1 2016-2020年安徽省专项资金金额及项目数量统计柱形图

安徽省引导资金各主要领域近3年支持金额统计数据显示（见图2），2020年引导资金取消改善科技基础条件，增加安徽省杰出青年项目作为自由探索类纳入专项资金范围，择优支持在基础研究、应用基础研究方面已取得一定成绩的青年学者自主选择研究方向开展自由探索性创新研究。专业性技术创新平台在2019年有明显提高，以绩效补助的方式，重点支持安徽省特色和优势领域省级重点实验室，加快“省部共建”国家重点实验室建设步伐；通过支持安徽省国家级和省级科技创新基地、国际科技合作基地以及省级临床医学研究中心、新型研发机构，有效推动各类创新基地和平台在成果转化、人才引进和培养、产学研合作、开放性研究等方面工作开展，为建设综合性国家科学中心奠定基础。科技扶贫与科技惠民项目近3年稳中有升，反映安徽省扎实推进科技扶贫工作，不断增强贫困地区的内生动力和自我增长能力，坚持扶贫与扶志扶智相结合。

图2 2018-2020年安徽省专项资金重点支持领域金额柱形图

引导资金政策在安徽省的实施成效

依据2016-2020年安徽省中央引导地方科技发展资金绩效评价报告，引导资金年度绩效目标均有效完成，产生了良好的社会效益和经济效益。

有效改善地方科研基础条件。专项资金2016年实施以来，以提升科研单位基础科研条件和能力为重点，以推进仪器设备开放共享为目标，引导资金支持地方所属科研机构改善科研基础条件完成59家，2020年度增加开放共享仪器设备914台，科研仪器设备使用率提升10%，在提升自身研发能力的同时，实现对外开放共享，提高科研仪器利用率。2020年专项资金支持自由探索类基础研究项目27项，发表研究论文/SCI/专著63篇，申请专利44项，获得新药证书、临床研究批件、医疗器械证书授权1项。

显著提高科技创新能力。引导资金围绕安徽省优势学科和先进行业领域，提高科技创新基地的运行质量，为相关学科领域和行业提供科研成果和技术支撑。政策实施以来，引导资金支持壮大专业性技术创新平台205家，培育科技创新创业服务机构40家，培训从事技术创新服务人员1285人次，培养高新技术企业294家，新增在孵企业2815家。2019年安徽省区域科技创新能力跃升到全国第10位。

加快科技成果转化和应用推广。引导资金结合各地市实际，针对区域重点产业发展和科技扶贫等需要，重点支持实施公益属性明显、引导带动作用突出、惠及人民群众广泛的科技扶贫、科技惠民、农业科技园区以及引才引智等示范项目，加速科技成果培育转化和应用推广。2020年引导资金支持转化科技成果737项，实现技术合同成交额58.6亿元，促进科技融投资218.2亿元，带动脱贫人数6767人。

提升区域创新体系建设水平。引导资金重点支持新认定或评价优秀的省级以上高新区、国家农业科技园区等建设科技创新平台、创新创业服务机构、创新型智慧园区等，加速创新资源汇聚，提升科技创新能力和核心竞争力。近年来，引导资金支持12家省级、国家级高新区，31家省级、国家级农业园区，带动支持园区内地方小微企业、创新团队108个，新增产值92.4亿元，新增利税5.8亿元；提供技术咨询、技术服务9239人/次，培训和指导农业科技服务9391人/次。

安徽省引导资金切合国家创新驱动发展战略和科技改革发展政策的要求，注重与省内科技创新若干政策衔接，充分发挥中央财政转移支付资金的引导作用，引导地方财政和企业等社会投入，实现多方资源整合、多类投入集成。2020年，带动社会投入与引导资金比例达到了32.59%，引导资金被服务对象满意度达到98.55%，在安徽省基础科研条件的建设、传统产业与新兴产业的发展、社会与民生的改善方面实现了较好的成效。

引导资金政策在长三角区域各省市实施效果比较

（一） 引导资金管理在长三角区域颁布政策比较

自引导资金建立以来，为规范和加强中央财政对地方转移支付的管理，科技部、财政部先后出台了《关于印发〈中央引导地方科技发展专项资金管理办法〉的通知》（财教〔2016〕81号）、《关于印发〈中央引导地方科技发展专项资金管理办法〉的通知》（财教〔2019〕129号）。2016至2020年长三角地区三省一市引导资金相关政策中（见表1），上海市在2021年2月发布“关于《上海市中央引导地方科技发展资金管理办法》（草案）公开征求意见的公告”，以往仅对引导资金拟资助项目清单进行公示；江苏省仅对引导资金的组织申报进行通知，均未配套出台引导资金管理办法或实施细则；浙江省制定《浙江省中央引导地方科技发展计划管理细则》（浙科发计〔2018〕198号），后将中央引导地方科技发展资金并入浙江省科技发展专项资金管理，制定《浙江省科技发展专项资金管理办法》（浙财教〔2019〕7号）；安徽省制定《安徽省中央引导地方科技发展专项资金管理实施细则》（财教〔2017〕1012号），在2020年制定颁布《安徽省中央引导地方科技发展资金管理实施细则》（皖财教〔2020〕678号）。

表1 2016-2020年长三角三省一市引导资金政策出台汇总表

浙江、江苏、安徽和上海在专项资金计划实施与管理细则上遵循原则保持一致。在引导资金支持范围方面，浙江省2020年支持方向为科研基础条件和能力建设、专业性技术创新平台、科技创新创业服务机构、科技创新项目示范，同2019年保持一致；支持方式上，均采取公开竞争立项、后补助、创投引导等多种投入方式；绩效考核与管理方面，安徽省与浙江省均按照全面实施预算绩效管理的要求，建立健全全过程预算绩效管理机制，按照规定科学合理设定绩效目标，开展绩效评价，切实提高财政资金使用效益。通过比较三省一市政策内容，安徽省对引导资金给予重视，从计划实施、项目申请、项目评审、绩效评价、实施方案、资金管理及监督均有完整的实施细则。

（二）引导资金政策在三省一市实施效果比较分析

上海市引导资金在2016-2020年共支持项目50项，项目平均资助额度为259万元，主要支持领域为冶钢行业重点实验室、高精尖半导体、电子行业，聚焦上海市优势产业，发挥长三角地区龙头作用，推动前沿行业不断领跑发展。浙江省引导资金在2016-2019年共支持项目76项，项目平均资助额度为276万元，主要支持领域为科技成果转移转化平台、地方科技创新创业服务机构，推动浙江从块状经济向现代产业集群转型，结合浙江省民营经济活跃、科技创新活动参与度高的特点，为企业创新转型营造了良好的环境。江苏省是长三角地区乃至全国唯一三次获科技部评价引导资金绩效评价优秀的省份，累计获得中央引导资金4.62亿元，主要支持了多个重大科研平台建设，在改善科技基础条件、优化创新创业环境等方面取得了突出成效。安徽省对管理办法中涉及到的所有推荐领域方向进行了全面资助，上海市、浙江省、江苏省对推荐领域方向中部分领域进行集中资助（见图3）。

图3 2016-2020年长三角区域引导资金分配柱形图

由于长三角三省一市经济发展、科教资源、科技发展目标定位各不相同，这也导致了三省一市对引导资金的功能定位和出台政策侧重点不同。从三省一市引导资金政策配套与实施看来，整体上沪在完善、皖在建设、苏在稳定、浙在提升。在长三角三省一市中，安徽省的科技发展创新工作相对于其它省市起点低、起步晚，在制订引导资金政策方面偏重于科技创新基础环境建设方面，重视本省现存及正在发展的优质科研平台与人才引进项目，同时结合省情，更加注重政策实施带来的经济效益与社会效益（支持科技惠民、科技扶贫项目）。

（三）引导资金政策在安徽省长江经济带地市的实施效果

2020年是《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》及《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》全面进入实施期的关键年。专项资金政策在实施期间，在皖江沿岸统筹规划产业园区建设中，先后推进园区升级，推动长三角区域发展，辐射带动安徽省其它地区包括扶持革命老区和贫困地区。近年来，安徽省引导资金在皖沿江地区合肥、芜湖、马鞍山、安庆、铜陵支持力度逐年增大（见图4），其中合肥2018年获520万元，2020年获1380万元，增长165%，项目领域涵盖国际技术转移中心、重点实验室、科技成果转化示范项目等，项目承担单位包括中国科学技术大学先进技术研究院主持的校园安全监控预警与应急演练系统、清华大学合肥公共安全研究院主持的地埋式供水管网泄漏精准判识关键技术研发与应用、科大讯飞股份有限公司主持的机器学习中的知识迁移方法及应用等项目。沿江城市中芜湖、铜陵增长率分别为70.9%和92.3%，2020年马鞍山纳入 “百城百园”行动名单，获引导资金530万元支持，增长趋势明显。

图4 2018-2020年皖沿江地区获专项资金支持金额变化图

安徽省引导资金政策实施存在的问题与策略建议

（一）科技创新协同发展基础薄弱

在长三角三省一市中，安徽省科技创新工作起步较晚，起点较低，区域创新发展不平衡。全省国家创新型城市仅有省会合肥一市，皖北地区创新能力较弱，难以全面支撑创新型省份建设。2020年度安徽省皖北四市（阜阳、淮北、亳州、宿州）获引导资金资助项目25项，仅占全省项目数13.9%，获引导资金资助金额1100万元，占全省资助总金额13.4%。在科技创新环境、资源、政策方面，安徽省与长三角地区其它省市还存在一定差距。

针对协同创新体制不完善、创新区域要素流动不顺畅、皖北区域人才流失明显等问题，建议在政策制定层面上结合“十四五”规划中安徽省科技创新重点工作安排，在科技创新中加长创新链条，更明确、更聚焦于关键技术的研究，融合各个创新要素提高协同创新发展水平，进一步有效发挥中央财政资金的引导作用，应尽早实现安徽省与长三角发达地区的高新技术产业一体化的总目标。

（二）高新技术资金配置分散，融资渠道单一

安徽省高新技术产业研发经费投入水平和邻近省份同比投入略低。依据安徽省科技厅发布的科技统计公报显示，2019年安徽研发投入754.03亿元，占地区生产总值的2.03%，全国排名第11位。经费总量和占比均低于长三角三省一市的江苏（2779.5亿元，2.79%）、浙江（1669.8亿元，2.68%）、上海（1524.55亿元，4%），同比也略低于全国GDP占比（22143.6亿元，2.23%）。安徽省大型规模企业偏少，2019年末安徽规模以上企业19367户，高新技术企业6636家，高新技术产业产值占规模以上企业比重为54.4%，规模以上企业R&D经费占主营业务收入比重1.58%。一直以来，政府及企业作为高新技术产业科研经费的投资主体，其投资金额在科研经费投入中占有绝对比重，而科研机构、高等院校投入的研究经费占的比重较小。同时，高新技术产业的风险投资体系未能有效运行，很难有效支撑高新技术产业的技术创新所需的资金。

针对科研投入的融资渠道单一化、资金配置分散等问题，建议建立健全高等院校、科研机构和社会其它力量协同创新投入机制。结合科技创新发展的薄弱环节与优势产业，遴选一批科技成果转移转化、区域创新体系建设优质项目集中资助，改善引导资金绩效投入产出比，使引导资金充分发挥出对地方科技创新能力的推动作用。

（三）引导资金绩效评价体系待臻完善

自引导资金政策实施以来，安徽省科技厅、财政厅每年会依据科技部中央引导资金管理系统中绩效评价指标体系，对年度引导资金项目进行绩效评价。以2020年度为例，安徽省引导资金支持项目涵盖5大类、15小类共180项，设定年度绩效一级指标3个、二级指标5个、三级指标29个，现场复查率30%。虽然绩效考核和预算管理的融合已得到国家的重视和运用，但当前指标体系难以对所有类型的项目绩效产出进行统一评价，绩效评价结果无法有效为引导资金实施的过程进行合理管控，不易对次年引导资金实施方案的编制提供量化参考。

针对引导资金绩效评价指标体系不够全面、绩效评价结果的应用不够充分问题，建议建立相互关联、相互补充且具有层次性和结构性的综合评价指标体系，规范通用指标设计、提供细化指标参考范本，各项指标的内涵以及量化计分的标准和计分方法明晰确定。模型和评价指标体系能基本满足对各级各类科研项目进行考核评价的要求，既适用于科研项目的结题验收，也可在科研项目立项之初进行考察评估。提升评价工作的效率，提高评价结果的合理性和可比性，完善绩效评价结果应用，充分发挥绩效评价以评促管效能。通过建立一套与预算管理相结合、多渠道应用评价结果的有效机制，进一步提高专项资金绩效意识和使用效益。

结语

2019年中共中央、国务院颁发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，确定了以上海为龙头、浙苏皖特色互补、协同发展新方向。2020年8月，习近平总书记在安徽考察时强调，要贯彻落实好党中央决策部署，在加快建设美好安徽上取得新的更大进展。总书记主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会时强调，要深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用，结合长三角一体化发展面临的新形势新要求，推动长三角一体化发展不断取得成效。中央引导地方科技发展资金是中央财政用于支持和引导地方政府落实国家创新驱动发展战略和科技改革发展政策、优化区域科技创新环境、提升区域科技创新能力的专项资金，引导资金采取稳定性投入和竞争性投入相结合的方式对基础条件好、方向明确、优势特色突出、与经济社会发展结合紧密的科技领域给予支持，对行业支撑引领作用强、科研项目任务完成质量高、考核评价好的科研项目进行滚动支持，加快安徽融入长三角一体化发展蓝图的步伐，早日实现安徽省“一超多强，中心辐射，周边协同”的战略目标。