地方财政支持地区产业高质量发展的方式创新研究

曹斯蔚

（中国人民大学财政金融学院 北京 100872）

产业是经济发展的根基，经济高质量发展离不开产业高质量发展。相对于宏观的经济大局与微观的企业基础，产业的范畴更多的是在两者之间起到中观层次上的过渡与衔接作用。产业高质量发展是发展方式、结构、动力的多重转向，其背后是结构高级化、效率最优化、价值最大化的三位一体目标。习近平总书记强调，推动经济高质量发展要把重点放在推动产业结构转型升级上，把实体经济做实做强做优。产业高质量发展需要政府产业政策的大力扶持，其中财政支持又是产业政策的重要组成部分，其可以加强政策倾斜力度打造“政策洼地”与“产业高地”，构建地方经济可持续发展的长效机制，以形成区域发展的核心竞争力，引导和培育高质量生产要素供给以填补制度性缺口，清理产业链、价值链的中低端固化、沉淀以破除历史因素所导致的“路径依赖”惯性，突围外在技术壁垒，以解决国际保护保护主义之下的“低端锁定”。因此，推进产业高质量发展的财政支持方式创新亟待理论界与实务界积极探索、细致分析与深入研究。

制度背景、研究意义与基本内涵

（一）制度背景

习近平总书记在2017年中国共产党第十九次全国代表大会提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。其首次给出了“高质量发展”的新表述。李克强总理2018年政府工作报告提出的深度推进供给侧结构改革的部署也都围绕着高质量发展。国务院与各部委相继发布了《国务院关于印发新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知》《文化和旅游部关于推动数字文化产业高质量发展的意见》《关于推动广播电视和网络视听产业高质量发展的意见》《促进健康产业高质量发展行动纲要（2019-2022年）》《国家林业和草原局关于促进林草产业高质量发展的指导意见》等一系列与产业高质量发展相关的重大战略规划、指导意见、行动计划以及相配套的政策措施。国家对产业高质量发展的指导方针十分明确，即通过财政支持方式创新营造好外部政策环境，提质增效，从而促进产业高质量发展。

对于财政支持而言，2019年习近平总书记强调要注重在稳增长的基础上防风险，强化财政政策、货币政策的逆周期调节作用，确保经济运行在合理区间，推动经济实现高质量发展。李克强总理也指出要正确把握宏观政策取向，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，加强政策协调配合，确保经济运行在合理区间，促进经济社会持续健康发展。面对新冠疫情对经济的影响，财政部部长刘昆在人民日报直接撰文《积极的财政政策要更积极有为》。可见，使用财政工具助推经济高质量发展、产业高质量发展有充分的政策依据，符合中央意图与决策预期。

（二）研究意义

宏观经济高质量发展需要中观层次上的产业高质量发展提供基础性支撑。要实现宏观经济高质量发展归根究底是要改变长期以来依靠规模扩张、投资拉动、数量增加的粗放经济发展模式，走出一条结构升级、绿色环保、效率提升的集约型可持续发展之路。而对应的中观产业基础必须保持结构上的动态均衡并不断优化。其在效率上要尽可能挖掘市场潜力，技术上要向着最前沿持续创新。以区域性地方财政支持方式创新推动地区产业高质量发展，其可以起到基础性的支撑作用。

疫情冲击与减税降费双重压力下财政支持方式提质增效对创新的渴求。2019年末以来新型冠状病毒疫情全球流行，为纾危济困和帮扶企业走出生存困境，社保免缴等财政支持手段力度很大。再加上原本我国正在进行的大规模减税降费，财政面临双重压力，在财政收支严重承压的情况下还需提取一定的存量资金以支持产业高质量发展，其必须进行方式创新。然而，事后补贴等传统财政支持方式呈现出“碎片化”、激励不足、长期效力受限等制度性缺陷，因为现有财政支持方式不充分、不协调、效果差，所以只有通过区域性财政支持方式的整合、完善、创新，才能推进产业高质量发展，从而使得地方经济发展可持续。

服务地区发展战略的需要。为实现区域间经济均衡增长和差距收敛以解决不平衡、不充分的矛盾，由财政支持主导地区发展战略、促进产业高质量发展是一种地方政府公共服务形式上的策略需要。产业是城市经济发展的重要支撑，战略性新兴产业、产业高质量发展在经济发展中具有举足轻重的地位，无论是从国家还是地区层面，历史上都常常把发展新兴产业作为带动经济发展的突破口。新兴产业的发展有利于适应经济发展新常态培育新的经济增长点，重塑区域经济增长引擎；有利于跳出传统产业的束缚破解传统经济困局，着力推进转型发展。产业发展需要地方政府的财政支持，更需要财政支持方式创新，地方政府和其财政支持方式在中国的产业发展中发挥了重要且显著的作用，甚至在很多时候决定了产业发展的命运。

（三）基本内涵

“五位一体”发展理念对生态文明与经济增长相协调的必然要求。党的十九大提出要把生态文明建设贯穿到经济、政治、文化和社会建设中，努力建设美丽中国，实现中华民族的永续发展。这种“五位一体”发展理念要求生态文明与经济增长相协调，而通过中观产业高质量发展之下的重污染行业结构性调整与绿色生产技术改进可以妥善地解决这一矛盾。因此，其体现了生态文明与经济增长相协调的必然要求。

有为政府财政杠杆使用的中国智慧。为发挥社会主义制度的优越性，我国长期以来秉承有为政府的执政理念。财政支持作为产业政策的重要方式和主要内容，是产业政策“工具箱”中的重要工具。作为主要执行者，地方政府积极运用财政支持政策扶持产业发展，通过财政补贴、政府购买、税收优惠、土地优惠等手段对相关产业提供财政支持，在促进产业高质量发展、优化产业结构、提升产业核心竞争力等方面发挥着重要的作用，通过精准实施财政支持政策以发挥引导性作用，各地产业发展也已经取得了一定的成效。财政支持产业高质量发展的影响与财政支持方式的选择相关联，而当前面临财政收支严重承压困境下财政支出捉襟见肘，财政杠杆使用的提质增效呼唤着中国智慧，推进产业高质量发展的财政支持方式需要创新。

新时代产业发展的高质量转型要求。党的十九大报告中提出“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”，为新时代高质量发展指明了方向。2021年3月李克强总理作政府工作报告时表示，2021年预期经济增长目标设定为6%以上，考虑经济运行恢复情况，其有利于引导各方面集中精力推进改革创新、推动高质量发展。2021年3月30日，中共中央政治局召开会议审议《关于新时代推动中部地区高质量发展的指导意见》。长期以来充当着世界工厂的我国迎来了继往开来的高质量阶段性转型新时代，而产业基础又是高质量经济发展体系的重要组成部分，通过地方财政支持方式创新推动产业高质量发展势在必行。

现状与问题分析

（一）财政支持产业发展现状

财政支持帮扶幼稚期新兴产业茁壮成长。财税政策对于技术创新的各个阶段都有一定的激励作用，在不同阶段起主要作用的具体政策也有不同。在企业研发阶段，对财政支持尤为敏感；在成果转化阶段，财政支持与税收优惠的影响敏感性相同；在生产产业化阶段，政府采购政策则影响显著。另外，财政支持对民营企业技术创新、对重点鼓励产业比一般鼓励产业的企业技术创新正向影响更大。因此，对企业研发阶段、民营企业、重点激励产业的财政支持创新应是精准施策的重点。选取若干幼稚期新兴产业以集中财政支持，这一政策试点形式已经在各行政区域内有序铺开。

财政支持引领产业链现代化与纵深发展。习近平总书记在2019年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议上提出，“打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战”。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年愿景目标的建议》提出，今后五年我国“产业基础高级化，产业链现代化水平明显提高”。地方政府以省份为单位统筹推进稳链、补链、强链工程，着力提高本地配套率，推动产业链、创新链、供应链和资金链等多链融合，增强核电装备、大飞机、深空探测等产业配套能力，链长制推进稳链、补链、延链、强链，优化区域产业链布局，加快打造高能级产业链条。财政支持则积极推动以“强链”为基础的区域产业协同发展，从链条协同技改，补链、强链招商和强化要素保障三个维度有序铺开，政府设立了龙头型、领军型、骨干型、高成长型四类企业名单以精准提供财政支持，从而推动企业不断壮大和产业高质量发展。

财政支持孕育“政府支持性基金+重大项目”的模式创新。为发挥政府支持性基金的资金撬动作用，以带动社会资本投资重点产业和重大项目，财政支持孕育出“政府支持性基金+重大项目”的模式创新。财政每年从产业政策预算中分切一定额度的资金以基金注资的方式投入，各地先后设立了产业、创业、天使、纾困、科创、人才等系列母基金，以加强对“卡脖子”关键技术攻关和科技创新重大项目的倾斜力度。

财政支持促进产教联盟的深度融合。财政支持高等院校、职业学院、独立学院等高校院所与行业、企业开展产教融合、校企合作以国内外考察学习、高级研修、知名企业家论坛等形式多渠道多方位地促进青年企业家培养，还进一步作用于政企互动，积极探索经济部门干部与企业负责人互派挂职机制，拓宽政企互动新渠道。

财政支持激励产业全流程生产技术改造。财政支持设立奖惩机制，对评定为当年度市级绿色设计产品的企业和工业产品绿色设计示范企业，按固定标准予以奖励。财政支持企业技术改造，财政牵头实施高新技术企业倍增计划，对首次认定为国家高新技术企业的给予奖励；对能效“领跑者”和绿色工厂在用能成本方面实行激励性政策，落实碳达峰、碳中和要求以推进能效“领跑者”和绿色工厂建设，还推广和普及节能节水节材。在企业智能化改造方面，财政支持围绕智能制造、绿色制造等重点领域，旨在加快新工艺、新技术、新装备、新材料、新模式的应用。

财政支持地方政府招商引资。投资土地、开工办厂是企业进驻地方、安营扎寨、扎根地方经济的最直接渠道，回归到财政支持方式的创新上，对企业购买商住用地、工业用地提供优惠一直是地方政府招商引资的有效手段，财政优先支持符合产业升级方向和高质量发展需求的优质项目，财政协同土地部门划拨产业建设土地以供招商资本进入。

财政支持助推工业园区产业集群产值倍增。财政支持围绕产业关联度高、带动性强的龙头企业和重大项目，强化规划与引导，以推动关联产业、上下游配套企业和资源要素加快集聚，加大对龙头企业及上下游重点配套企业的招引力度，培育一批省级重点工业园区、产业集群、新兴产业集聚区。地方政府实施工业企业“倍增计划”，设立工业企业产值、税收倍增目标，由市级财政对实现倍增目标的企业予以奖补。

财政支持促进各行业科技赋能。财政支持对企业建设数字化车间和智能工厂的设备和软件投资给予补助，旨在支持重点企业加大5G、工业互联网、人工智能、虚拟现实等新一代信息技术的应用力度，建设“5G+工业互联网”集成创新应用项目和创新示范智能工厂。财政支持全面促进各行业科技赋能，财政支持方式、产业建设环节与科技赋能的类型和内容如表1所示。因为科技赋能所存在的高度不确定性，财政支持可以为其提供风险补偿，以完成科技赋能产业升级的平稳过渡。

表1 现有财政支持方式、产业建设环节与科技赋能的类型和内容

（二）财政支持产业发展存在的问题

同质化竞争“潮涌”下的未来部分产业产能极大可能过剩。对于在一定时期内有良好发展前景的产业类型，会较易产生大量资本涌入的吸附能力，但政策诱导的资本进入又会随着政策的失效退潮而产能过剩，通过地方财政支持方式创新推动地区产业高质量发展同样存在着这样的问题。目前高质量发展背景下地方政府选择重点施策的新兴产业类型大多都集中在5G、人工智能、大数据、新能源汽车、区块链等科技行业，而且各行政区域经济发展过程中的同质化产业竞争长此以往产生积累效应，特别是对于新能源汽车等其中短期技术拓展空间有限的行业，重复建设极大可能导致产能过剩。

地方财政支持背后的省以下政府间权责关系难协调。中央的政策导向是财政支持产业高质量发展的纲领，而中央政策文件偏好“严厉措辞+模糊内容”，对应的是对中央权威下底线行为的严格管控和地方政策实际执行的自由裁量，这就造成了地方财政支持背后的省以下政府间权责关系的模糊性，存在着规范化运作与相机抉择即时效益灵活性之间的权衡。地方财政支持背后的省以下政府间权责关系难协调，即具体的实施部门一般为县区级财政，而地市级财政又掌握着决策权，其中有包含在地方政府更低层级之中的委托-代理问题。

各地区全面均衡发展与规模经济理论下区域分工布局的内在逻辑违背。要解决“不平衡不充分发展”问题，各地区全面均衡高质量发展是实现路径。人工智能、大数据、区块链等新兴产业更多的是依靠科技创新获取增加值的生产方式，其能在很大程度上摆脱受地理局限所影响的资源依赖、禀赋条件等客观限制因素，以熨平地方经济差距。因此，以地方财政支持方式创新推动地区产业高质量发展有利于实现各地区全面均衡高质量发展，以解决新时代的社会主要矛盾。但按照传统经济学理论中规模经济的概念，实行区域性的社会化分工布局以实现要素集聚与规模报酬递增，其实才更符合经济发展效率，因此各地区全面均衡发展与规模经济理论下的区域分工布局存在内在逻辑违背。

各种子类型专项财政资金“碎片化”运行造成的低效率。财政涉农资金、市级财政科技专项、年度财政工业发展专项、大数据发展专项、市级科技重大专项、重大项目专项、战略性新兴产业项目专项等各类子类型专项财政资金种类推陈出新，导致整个财政支持体系“碎片化”运行。“碎片化”运行造成权责繁杂、功能重复、部门并列的员工体系极易产生人浮于事、寻租频发与资源浪费，再加上政府失灵的问题，管理上的低效率几乎不可避免。

发达地区雄厚财力下人才补贴对落后地区人力资本与资源禀赋的虹吸与汲取。“不平衡不充分发展”在很大程度上反映的是地区经济差距。我国幅员辽阔，东中西经济差距明显，南北差距在最近成为学界与实务界讨论的重点。然而，发达地区由于其本身雄厚的财力基础，为促进经济与产业的高质量发展往往会制定更为丰富与优厚的人才补贴，但这会对落后地区人力资本与资源禀赋造成虹吸与汲取，造成高端人才、高质量资本从落后地区流入发达地区。以彼此毗邻的广东深圳与广西南宁为例，屡破新高的大量应届生流入深圳与南宁市户籍人口持续减少就是一个现实证据。

财政支持产业高质量发展面临多因素赤字挤压下的可持续性难题。新冠肺炎疫情冲击下经济与消费活力被居家集体隔离所严重抑制，企业复工复产难度加大，伴随着的是全国范围内大幅度的财政支持与税收优惠。在政府收支两端，财政已不堪重负、严重承压，再加之地方政府本身债务沉重、土地财政已经步向末路，而产业高质量发展需要持续的深耕与成体系的投入，其后的财政支持面临多因素赤字挤压下的可持续难题。

孵化产业对财政支持存在盈利路径上的政策依赖。产业的高端化、高质量供给意味着高昂的使用者支付成本与随之较少的可匹配需求，区块链、人工智能、大数据等新兴行业又多是属于基础科学门类，无法快速直接变现，其环节上分布于产业链上游，需要下游产业旺盛的购买量提供支撑。前期利用财政支持孵化新兴产业，特别是政府购买的财政支持形式，较易使得孵化产业对财政支持存在盈利路径上的政策依赖，并产生难以逆转的惯性影响。

财政支持有可能会对社会资本与金融资本产生替代与挤出效应。财政支持这类非市场化的政府干预市场手段，其本质上分属于财政政策的范畴。按照经济学理论，政府支出增加在拉动经济体量增长的同时会引起利率的提高，从而减少私人支出，挤占投资空间。因作用机制不同，财政支出有可能会对社会资本与金融资本产生替代与挤出效应。

国内实践案例的经验借鉴

（一）浙江金华经验借鉴

为了积极推进“中国制造2025”国家示范区建设，财政支持方式创新发挥了政府引导与资金杠杆作用。目前金华由工业大市向工业强市转变，三项指标进入全国前十、对标企业数全国第四、对标技术方案数全国第六、对标结果数全国第八，进一步实现了地区产业高质量发展。

首先，金华制定了《关于促进制造业重点细分行业发展的意见》，将智能门（锁）、光电、新能源汽车及配件、电动（园林）工具、磁性和石墨烯材料、生物医药、智能家居、保温杯（壶）等八大重点行业企业扶持资金纳入市、区财政预算，专项用于重点细分行业发展，还选择性地培育了一批行业龙头企业；通过简政放权，赋予区级政府必要的统筹涉农资金自主权，以《金华市人民政府关于印发加快市区乡村产业高质量发展助推乡村振兴若干政策的通知》为依据，整合涉农相关政策，激励个体，设立分类清晰的生产单位财政奖补领取条件。其次，实施“百千万”企业人才培训工程和高技能“金领511”计划，财政支持浙江师范大学、金华职业技术学院、金华技师学院等高校院所与行业、企业开展产教融合、校企合作。最后，强化绩效考核，加强财政支持产业高质量发展的督查考核，定期通报工作进展情况。

（二）广东深圳经验借鉴

为贯彻《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》和打造“高质量发展高地”，深圳推出了《深圳经济特区质量条例》，而产业高质量发展是其重要环节。2021年深圳上半年GDP达到12634.30亿元，实现了0.1%的正增长。疫情冲击下，实现了从2020年一季度的负6.6%到2021年上半年的正0.1%“深V”反转。

首先，深圳为优质项目优先供应招商引资用地，承诺“只要是符合产业方向和高质量发展需求的优质项目，一定有地可供”。为兑现承诺，2020年度深圳计划供应产业用地198公顷，且供应量不设上限；以市级财政科技专项资金构建产学研体系，提出了“科创双中心”的建设要求，全力构建“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融+人才支撑”的全过程创新生态链。2021年深圳《政府工作报告》透露，市本级财政科技专项资金增长近一倍，其中30%以上投向基础研究和应用基础研究。其次，深圳市政府构建了职业教育的“深圳样本”，在全国率先探索“政府出补贴、企业出场地、校企共建共享”建设模式，累计投入资金3.5亿元，建成产教融合实训基地189个，以克服长期以来产教融合的“合而不深”问题。最后，深圳市政府于2021年6月23日出台《深圳市鼓励总部企业高质量发展实施办法》，支持总部企业购置办公用房最高补助5000万元，以增强深圳作为全国经济中心城市的辐射带动作用，从而激励总部企业高质量发展。

（三）贵州贵阳经验借鉴

2019年以来，贵阳大力培育先进装备制造业、中高端消费品制造业、新能源产业、新材料产业、数字产业、健康医药产业六大新产业，努力打造全省新兴产业发展的战略支撑和增长点。新冠肺炎疫情暴发后，贵阳市加速构建“中国数谷”，以大数据为核心竞争力进行数字经济建设，还下发《关于推进生活服务行业数字化转型的通知》等政策文件，以电商平台支持商家拓展线上业务。同时，鼓励贵阳市生活服务行业利用饿了么、美团等电商平台实现数字化转型，进行科技赋能，以推动各类产业的数字化发展。贵阳将大数据作为核心产业发展，培育出了一批像易鲸捷、满帮之类的本地数字经济企业，其中满帮集团入选福布斯中国50家最具创新力企业榜单，朗玛名列“2018年中国互联网企业100强榜单”第39位，数联铭品成为国家发改委社会信用体系建设合作单位。贵阳“核心业态+关联业态+衍生业态”的大数据产业链已初步形成，汇聚微软、苹果、英特尔等一批世界500强企业，实现了大数据产业从无到有的跨越式发展。

首先，以财政出资助力大数据企业研发，出台《贵阳市促进软件和信息技术服务业发展的若干措施政策》，积极落实“六稳六保”，已有123家大数据企业获得省市两级财政资金支持7540万元，同时贵阳市人民政府办公厅2020年印发了《贵阳市大数据发展专项资金管理办法（试行）》，设立了贵阳市大数据发展专项资金。其次，加强财政科技投入和监管，加大对科技研发投入的引导，把其作为财政预算的保障重点。根据地方财力情况，逐步提高科技经费投入的总体水平，每年对纳入统计监测的企业研究开发活动情况进行评估，再以评估结果为参考，以年度企业可享受税前加计扣除的研发费用金额为基数，按照分档标准给予补助。再次，围绕先进装备制造业、中高端消费品制造业、数字产业、新能源、新材料、健康医药六大新兴产业定向组织、并行支持、悬赏揭榜，遴选承担单位实施市级科技重大专项，再给予不低于100万元的资金支持。最后，建立财政支持与科技金融支撑的联动协同机制，设立贵阳市科技创新引导基金，加大对初创期科技型企业、创新创业项目的扶持力度，促进高层次人才落户贵阳市创新创业和科技成果转化，充分发挥贵阳市政策性信用贷款风险补偿资金池作用，引导银行加强对科技型中小微企业的信贷支持。

（四）浙江台州经验借鉴

浙江台州以破解小微企业“融资难、融资贵”问题为宗旨创建了全国首个小微企业信用保证基金，这是该市推进国家级小微企业金融服务改革创新试验区的标志性举措之一。在借鉴台湾经验的基础上，台州创新推动产业高质量发展的财政支持方式，于2014年成立了信保基金，在成立初期便确定两个定位：一是服务小微，二是非营利性。台州信保基金累计担保授信7132笔，金额达97.52亿元，服务企业5469家，合作银行增至21家，在保余额50.45亿元，相较2014年基金成立时承保0.82亿元、48户，其扩面增效已超100倍。

台州信保基金采取“政府出资为主，银行捐资为辅”的方式设置，第二期基金规模将扩容至15亿元。信保基金提供的信用担保，费率为0.75%，约为社会上其他融资性担保公司的三分之一，且无需抵押及追加第三方担保，不收保证金和其他任何费用，这减轻了小微企业的融资成本。在风控管理上，采用银行推荐与自身审核相结合的模式对风险管控进行双把关，对银行、客户经理以及小微企业也建立了自己的一套风险评判标准；在业务开展上，不断提速增效，简化信保小额贷款审核模式，在风险可控的前提下，对公司类贷款单户累计100万元（含）、个人经营性贷款单户累计50万元（含）以下的，1个工作日内完成审核审批，满足小微企业的资金需求。在服务对象上，信保基金不断扩容增面，2017年9月30日天台分中心正式授牌成立，信保基金扩容实现台州市域全覆盖。信保基金成立初始服务企业为户均162万元，到2017年9月底为户均120万元，户均金额不断下降，践行了助小扶微的成立初衷。

（五）湖南长沙经验借鉴

近年来，长沙坚持以产业链建设为抓手，着眼22条产业链建设，以一系列举措持续推动了制造业高质量发展，并且已经取得了积极的成效。2020年，“长沙市以产业链建设为抓手推动先进制造业高质量发展”作为先进典型，其被国务院通报表扬。自2017年长沙22条产业链建设工作全面铺开以来，长沙积极营造产业高质量发展生态，始终保持着“平均每3天新签约1个投资额过亿元的产业链项目、每15天新引进1个三类500强产业项目、每30天新引进一个投资额过50亿元产业链项目”的高速度，以产业链建设引领制造业高质量发展的格局初步呈现。

首先，长沙市将财政板块纳入到链长制责任范围以整合产业链内生创新能力。2017年11月23日，长沙召开全市产业链工作动员部署会，提出在全市在各个省级以上园区设立22个产业链推进办公室，由20位市级领导担任“链长”，作为一种政府职能整合的制度安排创造，财政板块被纳入到了链长制责任范围以整合产业链内生创新能力，其有效地整合了地方政府财权、事权，提高了财政支持成效，有力地推动了产业高质量发展。

然后，长沙财政紧跟市委《深入贯彻落实习近平总书记在推动中部地区崛起工作座谈会上的重要讲话精神大力推动制造业高质量发展的若干意见》，重点实施七大工程和制造业高质量发展20条措施，树立了服务制造业高质量发展的鲜明导向。

其次，长沙财政以政府引导基金为推手来构建“产业支持基金+产业重大项目”模式，发挥产业基金“投”“引”功能，由市产业投资基金发起设立8支智能制造产业子基金，总规模达39.1亿元，牵头组建过百亿的产业支持基金，确保重大产业项目引得进、留得住、投的好。

再次，加强财政资金统筹收缴和预算项目整合清理，2019年从政府性基金预算、预算稳定调节基金、国有资本经营预算等调入资金56.03亿元，用于一般公共预算，2020年统筹专项资金12.66亿元用于股权投资和制造业技改贷款贴息；通过清理统筹收缴历年沉淀资金、推进公共资源有偿使用、打包处置闲置国有资产等举措，全市累计盘活“三资”上百亿元，为制造业高质量发展提供财力支撑。

接着，夯实税源基础以保持财政支持的可持续性，长沙市区财政始终围绕“三智一自主”主攻方向，聚焦新材料、工程机械、食品、电子信息、汽车及零部件五大千亿产业集群，不断完善财税支持政策，强化财政资金供给，积极涵养培育优质税源，在大规模减税降费下2019年全市制造业完成税收846.21亿元，占税收总额的42.77%；2020年1—5月，全市制造业完成税收390.01亿元，占税收总额的45.24%。

最后，财政拨款奖补高层次人才创新创业和激励企业技术改造转型、产值“倍增”。长沙财政对评定为当年度市级绿色设计产品的企业，按每家企业10万元的标准予以奖励。对评定为当年度的市级工业产品绿色设计示范企业，按每家企业20万元的标准予以奖励。实施工业企业“倍增计划”。产值过亿元且税收过500万元，并承诺未来3年内企业产值与税收能实现倍增的工业企业，前三年由各区县（市）、园区按照企业税收增量本级部分的50%，给予奖补。

政策建议

支持差异化、特色化、一体化的产业区域性布局。各地区应根据当地现有资源禀赋、市场状况、要素供给、产业基础，以财政支持创新为契机与推手，构建差异化、特色化、一体化的区域性产业布局。就差异化而言，对资源枯竭型城市、严重污染地区应大力发展新能源产业，并推动高能耗行业生产技术绿色改造；对高校与科研院所密集地带应以产学研成果转化为途径，将人工智能作为产业高质量发展突破口；对于现有互联网行业已高度发达的杭州、深圳等区域，可考虑将大数据、区块链等新兴产业作为产业高质量发展的发动机，进行财政支持重点施策。对于特色化，以旅游行业为例，依托财政支持各类网红景点的构建，融合当地文化因素，塑造绿色、品牌化的旅游产业。而区域性产业布局的重点则在于整合当地资源、打造全产业链，以实现地理区划内各产业集群协同，这样预计可整合的一体化产业体系有“新能源材料+智能制造+新能源汽车”“5G+大数据+人工智能”等。

加强预算绩效考核与资金管理以明晰化权责关系。党的十九大提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。研究绩效指标体系是加强预算绩效考核的重点。在财政部建立通用指标体系基础上，对于财政支持方式创新推动产业高质量发展的预算管理和绩效考核，应该着力加强分行业、分领域、分类别的个性指标研究。特别是在各级财政之间的共同财政事权需要明确地界定，加强资金管理以明晰化地方财政支持体系内的权责关系，确切提高地方财政关系规范化、法治化、系统化水平。

以财政支持创新推动地区产业优势互补。要解决“不平衡不充分发展”的社会主要矛盾和实现各地区全面均衡发展，以财政支持创新推动地区产业优势互补是有效途径，特别是毗邻的城市、地区在整体产业布局、产业链构建上应该优势互补。比如“深圳+东莞”的高端智能科技中心与制造业高质量发展下“世界工厂”的协同发展与资源互补，深圳拥有得天独厚的包容文化、改革开放后积累的一系列科创平台、较强的超高端人才吸引力，东莞则有相对低廉的劳动力供给成本、更广阔的可使用土地存量、一定的制造业基础。相邻的区位又给物流、人流往来提供了便利，疫情之后在交通运输经常间歇性受阻的情况下又更是如此。地区产业优势互补对于我国产业经营效率的系统性改进意义重大。

分类宽口径统筹、合并、整合各项财政专项资金。“碎片化”的各项财政专项资金理应分类宽口径统筹、合并、整合，以优化资源配置、提高资金使用效益、凝聚帮扶力量。盘活各领域“沉睡”的财政资金，构建财政收支“零存整取”模式，把“零钱”化为“整钱”。在财政支持推动产业高质量发展方面，对于可选的宽口径统筹分类，预计至少存在财政涉农专项资金、科技专项资金、节能环保专项资金三条线等等。

集中资助基础性科创平台引进与建设。院士工作站、市校协同创新平台、综合性国家科学中心、校企产业研究院等基础性科创平台对于地区产业高质量发展至关重要，可以带来产学研课题成果转化效益、科技创新溢出效应、企业生产科技赋能效果等，使科创资源平台化整合得以实现。财政支持集中资助基础性科创平台引进与建设，易于形成科技创新上的规模经济效应，有利于集聚人力资本、科创资源以攻克关键、重大的“卡脖子”技术难题，进而通过地方财政支持方式创新推动地区产业高质量发展。

瞄准优质主体以培育可持续、长期、稳定税源。财政支持瞄准行业龙头企业等优质主体，设置大企业名单花名册，通过“一事一议”发挥政策灵活性，以激励技术智能改造、产品高端升级、能源绿色转型、效率加档提升等企业高质量发展的重要环节。换言之，企业高质量发展既是产业高质量发展的微观细胞，又是财政支持的收入来源，培育优质企业主体一举两得，其能够在推动产业高质量发展的同时，在财政收入端扩大财政支持的财源资金池，以培育可持续、长期、稳定的地方税源，保持政策的可延续性，建立区域经济发展的长效机制。

构建财政支持奖惩与退出机制。完善财政支持产业高质量发展的奖补机制，变财政事后奖补的单一方式为事前补、事中补和事后奖相结合的方式。提供政企之间的激励契约，明确考核期限，构建好财政支持产业高质量发展的奖惩与退出机制。探索绩效考核目标，设置好达标企业白名单与不合格企业黑名单，并畅通名单内企业的流动性以维持奖惩机制的效力。另外，财政支持产业高质量发展还必须打开退出机制，对支持期限划定合理上限，稳定企业预期以激励其经营努力，最终使得其摆脱对支持政策的路径依赖，从而重视地方财政支持地区产业高质量发展的实质性效果。

以政府支持性基金为核心实现产业财政支持、金融支撑与社会资本注入的多元协调。作为灵活性、多元化程度最高的财政支持方式创新，近年来政府支持性基金的发展进入了爆发式增长阶段，现已成为政府扶持新兴产业、实现产业升级的重要政策工具。政府引导基金和中小企业信用保证基金两类政府支持性基金相对成熟。前者指由政府出资并引入社会资本用以扶持创业企业发展的专项资金，通常以股权或债权等方式进入；而后者是政府专门为中小企业提供的增信措施，通过向中小微企业提供信用担保，从而提高金融机构的融资意愿。创新方式可以两者为核心，将产业地方财政支持、科技金融支撑与社会资本注入进行融合以实现多元协调，还可考虑使用科技金融手段为媒介，以财政支出附着予信贷优惠，又或运作产业“财政支持+PPP项目”模式，多渠道、多主体、多来源引入社会资本。创新方式上选择以政府支持性基金为核心，以实现产业地方财政支持、金融支撑与社会资本的多元协调，从而推动地区产业高质量发展。