林伯渠领导陕甘宁边区政府加强廉政建设的基本经验

唐颖文

延安时期陕甘宁边区的廉政建设堪称全国的楷模，在党的历史上留下了光辉的一页。林伯渠在担任陕甘宁边区政府主席长达11年的时间里，在以毛泽东同志为核心的党中央领导下，从陕甘宁边区的实际出发，对边区政府加强廉政建设进行深入思考和积极探索，提出许多有见地的思想和观点，积累了丰富的廉政建设经验。在中国共产党成立100周年之际，我们回顾党的历史，系统梳理和总结林伯渠在领导陕甘宁边区政府加强廉政建设方面的基本经验，对提升党的防腐拒变能力，提高党的执政本领，推进新时代全面从严治党具有重要的理论意义和现实意义。

林伯渠十分重视对边区各级政务人员特别是各级领导干部进行廉洁思想教育，通过其在不同场合的宣传教育，对增强边区政务人员抵抗腐朽思想的能力、提高领导干部的廉政意识以及加强边区政府的廉政建设都发挥了重要作用。

（一）廉洁奉公，已成为政府人员一般具有的品质

林伯渠指出，陕甘宁边区一切行政人员和一切工作人员，从最高负责人至下层工作人员，都是领着不超过普通工人工资水平的津贴，克己奉公，忠于职守，“廉洁奉公，已成为政府人员一般具有的品质”。事实也的确如此，不同于大资产阶级统治集团热衷于钻营职位，营私舞弊，把贪污公款看成常事，延安时期的陕甘宁边区实行公务人员的津贴制，政权工作者始终站在人民立场上，爱惜人民的每一文钱，并把它用到最适当的地方，从不计较个人的享受与地位。林伯渠在1941年陕甘宁边区第二届参议会上作的政府工作报告中明确指出：“政府从人民手里拿来的每一文钱，我们都用尽一切方法，使它用在政治、经济、文化建设和保卫边区的用途上”，“我们的工作人員大都是一些不知疲惫的人民的忠仆，他们念念不忘的，只是抗战与人民的整个利益。”

廉洁奉公也是陕甘宁边区选拔干部的标准之一。林伯渠在1940年陕甘宁边区县长联席会议上指出，新民主主义的一切好政策都需要依靠干部去执行，这些干部不是旧官僚机关内部那种贪污腐化的寄生虫，而是充满新鲜血液、真正能担负起伟大任务的干部。林伯渠进一步指出，新民主主义政治所需要的干部是忠于民族与人民、与群众有密切联系、有政治远见、积极学习、力求进步，同时，他们还是负责肯干、廉洁奉公、吃苦耐劳、勇于牺牲的。林伯渠在这次讲话中明确提出廉洁奉公是新的政治所需要的新的干部标准。1943年，在党中央的直接指导下，林伯渠颁布《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》，明确规定了各级政府干部的任用须符合四项标准才能称之为合格，其中一条标准就是“积极负责，廉洁奉公”。廉洁奉公不仅是边区各级政务人员所应具有的重要品质，更是选拔新干部的重要标准。

（二）一个政权工作者就是人民的勤务员

林伯渠认为：“新民主主义政权作风就是，我们各级政权的负责人员，都是广大人民的勤务员，不是那高居在上的官僚”，“我们这一政权——新民主主义政权，就是在人民之中，人民把你选举出来，推举出来，替他做事情，当勤务员。”延安时期，陕甘宁边区新民主主义政权由人民选举产生，各级领导干部由人民群众直接或间接选举出来，和人民有着不可分离的血肉联系。正因为如此，边区各级领导干部不论职位高低，都能够艰苦奋斗、不辞劳瘁，甘当人民的勤务员。他们朝夕谋虑的，就是怎样使群众的日子过得更好，怎样使群众的生产组织得更好，怎样使群众的财富更多，怎样普及和提高群众的文化水平，怎样提高群众的自卫力量。“这里的行政人员不是压迫人民的官吏，而是群众的公仆，他们与群众联系的程度是判断他们好坏的标准。”正是与人民群众的这种血肉联系保证了边区党员干部的清廉，从而远离罪恶、防止贪腐。

林伯渠还形象地指出：“什么是我们的脚跟？我们的脚跟就是广大的人民群众”，“我们应该更加站稳我们的脚跟。”林伯渠充分认识到群众在历史发展中的决定性作用，认识到没有群众的支持中国共产党是站不住脚的。林伯渠强调，群众是我们力量的源泉，我们必须依靠广大群众，相信广大群众；相信他们是有力量的，一时一刻都不能与他们脱离。实践证明，人民群众中蕴藏着无穷的智慧和力量。延安时期，陕甘宁边区许多实际工作的完成，都是由群众创造出来，取得成效和经验后，再集中起来，经过研究，上升为一种政策，然后推广实行，逐步完善的。林伯渠号召边区各级领导干部虚心向群众学习，“勿做‘钦差大臣’，要甘当‘小学生’”，时刻保持同群众的密切联系。正是边区党员干部与群众这种密切联系、亲密协作的良好氛围，为构建清正廉洁的政府打下了坚实基础。

（三）发扬艰苦奋斗的作风，这是我们最好的传统

延安时期，陕甘宁边区地广人稀，经济、文化比较落后，加之当时复杂的政治军事环境，使得边区的物质条件极为困难。面对这种艰难形势，林伯渠在全面主持边区政府工作后与谢觉哉联名发出通知，通令各单位“保持苏维埃红军刻苦节省的传统作风，防止浪费腐化的习气侵入”。林伯渠还积极响应党中央的号召，在多种场合提出边区财政要注意“开源节流”。他说：“边区的财政是取之于民，用之于民；取之有道，用之得当。既要开源，也要节流，量入为出，也量出为入。”人民的金钱不能有丝毫的浪费，注意节约是非常重要的，不能“取之如锱铢，用之如泥沙”。林伯渠呼吁边区各级政务人员“更应发扬艰苦奋斗的作风，这是我们最好的传统，在全国有很大的影响”。林伯渠号召边区各级政务人员艰苦奋斗，在少拿钱多做事，甚至不拿钱也做事的原则下，为抗日事业及人民的利益而奋斗。

为进一步发扬艰苦奋斗的优良作风，培育清正廉洁的政治环境，陕甘宁边区在林伯渠的主持下，于1943年颁布《陕甘宁边区简政实施纲要》。纲要中明确提出边区各级政府机关及工作人员厉行节约的五项规定：一是不急之务不举，不急之钱不用，且须在急务和急用上，力求合理。二是除保证给养外，其他消费，概须厉行节省。三是集中力量于急要的经济事业，实行经济核算制；并加强其管理和监督，开展反对贪污浪费的斗争。四是爱惜民力，节制动员，不浪费一个民力，一匹民畜。五是坚持廉洁节约作风，严厉反对贪污腐化现象。纲要规定要注意一张纸、一片布、一点灯油，甚至一根火柴的节省。实践证明，厉行节俭与开展反腐斗争往往是紧密联系在一起的，通过对边区各级政务人员的宣传教育，有效肃清了党内存在的腐朽落后思想，培育了广大党员干部艰苦奋斗、勤俭节约、廉洁奉公的优良作风。

林伯渠长期从事财政经济方面的工作，他在实践中认识到，贪污腐败行为最容易发生在与财经相关的部门。所以，林伯渠逐步建立健全财经工作制度和规程，并设置专门机构专职人员对经济活动进行监管，以此来防范贪污、受贿、浪费和各种舞弊行为的发生，建立清正廉洁的政府。

（一）建立健全财经工作制度和规程

林伯渠指出：“认真的执行预算、决算、会计、审计制度，是建立廉洁政府的基础。”林伯渠全面主持陕甘宁边区政府工作后不久就发布《苏维埃政府关于财政措施的新规定》，该规定健全了财政工作的四项制度，包括：预算决算制度、审计制度、遵守编制、统一购买。并对每项制度进行了具体说明，如预算决算制度规定：预算上没有的，不许开支；某项费用业经规定限度的（如办公费、马乾费之类）不能超过，决算上的项目单据不能含混。审计制度规定：要认真审核，不仅看他是否合手续，并要看他用得当不当；在沒有设审委的地方，财部、供给部须负责审计。为进一步统一财政，避免边区任何机关部队团体出现财政收入自收自用、假造账簿、任意募捐、贪污浪费等现象，边区政府能够根据每月财政收入进行合理的统筹分配，以免在支付上出现顾此失彼的现象。1938年9月，陕甘宁边区政府主席林伯渠与财政厅厅长、副厅长签发《统一财政一切收入及公有财产管理事》通令，对边区各级政府各机关部队及群众团体实行财政统一、统收统支进行了详细规定，强调：“百分之百地做到财政统一，不许再有自收自用，假造账目，甚至贪污浪费等不良现象的发生，切切此令！”以此来防范破坏财政统一的现象，从根本上堵塞财政收支漏洞，防止腐败滋生。

林伯渠还主持制定各类财经方面的规章制度，规范相关人员的行为，保证边区各级政府的清正廉洁。1941年1月颁布《陕甘宁边区财政厅金库条例》，1941年10月颁布《陕甘宁边区税务人员奖惩规则》，对“不能按期报解税款或擅自挪用者”、“工作消极玩忽职务者”、“有意哄骗及无故失掉公款者”、“串通商民贪赃舞弊者”等违反以上条款之一者酌予惩戒。1941年11月颁布的《陕甘宁边区第二届参议会关于税收工作的决议》规定，“一切有徇情舞弊行为之公务人员，应受行政处分或法律制裁”。对于救国公粮的征收、管理等方面可能出现的徇私舞弊、贪污受贿等行为，林伯渠主持制定《征收救国公粮条例》、《陕甘宁边区禁止粮食出境修正暂行条例》、《陕甘宁边区仓库工作人员奖惩规则》等。林伯渠还针对财经工作移交过程中容易发生舞弊的情况，制定《陕甘宁边区税务人员移交规则》、《陕甘宁边区粮食工作人员移交规则》，使每个部门在每个环节都做到有章可循，规范了政府各级公务人员的行为，对贪污腐败分子起到了一定的威慑和防范作用，维护了边区政府的清正廉洁。

（二）设置专门机构专职人员对经济活动进行监管

为随时发现陕甘宁边区各级政府机关在财政经济活动中存在的弊端，更好地督促、检查、改进财经工作，防止贪污浪费和腐化习气的侵入，促进边区政府的廉政建设，林伯渠根据中央的精神，不仅建立健全财经工作制度和规程，更设置专门机构专职人员对经济活动进行监管。1941年10月颁布《陕甘宁边区税务总局办事细则》，对陕甘宁边区税务总局的“督察室”的主要职责和任务进行了规定。同一时间颁布的《陕甘宁边区税务总局督察人员办事程序》，对督察人员如何开展深入具体的工作进行了详细规定。督察人员的设立对边区各级税务局所起到了很好的监督作用。

为切实了解、检查各级财政机关执行政府财政政策的情况，增加各级财政机关的收入，林伯渠主持颁布《陕甘宁边区政府财政厅巡视团章程》，该章程对巡视团的主要任务、组织与职权、工作制度与方法等进行了具体规定。其中，巡视团的主要任务包括“纠正擅动公款、税款、乱借、滥支的弊病”，“审核报解的实际状况，检查税则与当地输出入有无不合的地方”，“纠正浪费粮食与不善于收藏粮食的弊病”，“审核现有金库之账目，清查存款”，等等。巡视团有调阅与审查财政案卷及收支账目之全权，有清查存款、存粮、公产之权；有揭发不称职的工作人员及纠正违反政府财政政策法令之权；对贪污有据之人员，在必要时经同级党、政会议同意后，有先撤后报之权。可见，财政厅巡视团对各级财政机关有督促、检查、改进其财政工作的权力，对保持边区政府和根据地的廉洁发挥了极其重要的作用。

林伯渠十分重视法制建设，他认为完善的法律制度是廉政建设的重要手段和有效保障。在党中央的指示下，林伯渠领导陕甘宁边区政府将廉洁思想制度化，制定一系列廉政法规制度，逐步建立比较健全的廉政法规体系，真正形成有法可依、有法必依的机制，为建设廉洁政治提供了坚实的保障。

（一）制定纲领性法规

在党中央的直接领导下，陕甘宁边区政府先后制定了三个纲领性文件，1939年4月4日公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，1942年5月1日经中央政治局批准，林伯渠签发的《陕甘宁边区施政纲领》，1946年4月23日颁布的《陕甘宁边区宪法原则》。这些在当时具有最高法律效力的文件对反腐倡廉，加强边区政府廉政建设进行了明文规定。其中包括“发扬艰苦作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化”、“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪”、“各级政府人员，违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之”。这些纲领性法规规范了边区政府公务人员的行为，特别是纲领中提到的“共产党员有犯法者从重治罪”，人民有直接罢免权等给边区各级党员干部敲响了警钟，有效预防腐败现象的滋生和蔓延，充分体现出中央及边区政府对廉政建设的高度重视。

（二）制定专项惩贪法规制度

1938年，陕甘宁边区公布《惩治贪污暂行条例》，该条例对贪污罪的主体、定罪标准和量刑尺度等进行了严格规定。其中最高刑罚为“贪污数目在五百元以上者，处死刑或五年以上之有期徒刑”，可见其法律处罚之严。1939年，陕甘宁边区颁布《惩治贪污条例（草案）》，该条例比1938年颁布的《惩治贪污暂行条例》更加完备，由以前的9条增至11条，而且在量刑尺度上也有明显变化。专项惩贪法规制度的实施，为边区政府在惩治贪污腐败案件时提供了法律依据，强有力地震慑了贪污腐化分子，遏制了边区腐败现象的蔓延。

（三）制定与廉政建设相关的行政法规

林伯渠主持的陕甘宁边区政府还制定了一系列与廉政建设相关的行政法规来规范边区政务人员行为，确保边区廉政建设的有效开展。1943年4月颁布《陕甘宁边区政纪总则草案》、《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则草案》、《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例草案》、《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例草案》，1943年5月颁布《陕甘宁边区政务人员公约》，这些行政法规从干部的管理、培训、任用以及奖惩等方面对边区政务人员廉洁从政作出规定，对其相关行为进行约束，有力保障了边区政务人员的清正廉洁。这些法规条例的制定与颁布成为规范边区政府各级干部廉洁从政的行为准则。

干部的清正、政府的清廉，都离不开有效的监督。在党中央的领导下，林伯渠主持陕甘宁边区初步构建了党政内部监督、民主党派监督和人民监督三位一体的监督体系，将权力置于民主监督之下，有效防止贪污腐败的滋生蔓延，营造良好的政治生态，保证廉洁政府的健康运行。

（一）加强党政内部监督

陕甘宁边区政府的党政内部监督主要通过以下三种方式体现。一是监察机关的监督。1939年颁布的《陕甘宁边区政府组织条例》中规定，边区政府设置八个行政部门，其中之一就是审计处。审计处负责处理“关于贪污、舞弊及浪费事件之检举事项”，对边区各部门行使行政监督和经济监督职权。1941年陕甘宁边区二届参议会通过《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》，对行政督察专员公署的人员构成、工作职责等进行了具体规定：行政督察专员公署主要职责是“督促及指导该分区各县行政事宜”；专员公署设专员一人，专员“随时考察及督导所属各县地方行政规划与创办分区内各县应兴应革之事项”，“督察所属各县经费之收支情形”，“关于所属各级公务人员之考核”等。条例还规定：“专员应亲自轮流巡视各县，将巡视结果列入工作月报，呈报边区政府及主管机关备案。” 1943年2月，林伯渠签发《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》和《修正陕甘宁边区各县区公署组织条例》，进一步明确监察机构的职责。林伯渠领导的陕甘宁边区对党政内部监督设立专门机构，专司其职，注重监督检察，发挥其实际效能。

二是上级对下级的监督。1943年3月边区政府颁布的《政务人员交代条例》中规定，“前后任交代时得由其直接上级派员监交”。 1943年4月颁布的《修正陕甘宁边区县政府组织暂行条例草案》中明确规定，“县政府应每三月向边区政府及专署报告工作一次”，“县政府应每季度向边区政府财政厅做行政经费开支及财政粮秣收支报告一次”。1948年8月，为贯彻中央精神，林伯渠主持颁布《陕甘宁边区政府关于厉行工作报告制度的指示》，规定“各专署、各县政府临时发生或发现新的重要问题，应随时立即电告或函告本府”，“专员、县长每两个月须亲自给主席写书面报告一次”。通过上级对下級的监督来约束、检查干部的思想、工作作风状况，防止贪污舞弊的发生。

三是党员之间民主监督。通过召开干部作风座谈会、民主生活会等方式交换意见、沟通思想，开展批评和自我批评是边区政府实现党员民主监督，改善干部作风，防止贪污腐化的主要途径。延安整风运动期间，在林伯渠主持下，陕甘宁边区政府多次召开干部作风座谈会，专门讨论机关作风问题，有效防止不正之风和腐败现象的滋生，为廉洁政府的建立打下了坚实基础。林伯渠认为，批评和自我批评是提高党的威信，巩固党的纪律，加强党的团结，推进革命事业向前发展的动力之一，他号召党员干部举起这一武器，洗脸擦黑，去腐生新，使党更坚强、更团结、更巩固、更向前发展。

（二）实行民主党派监督

1941年11月，林伯渠在陕甘宁边区第二届参议会上的致辞中讲到，在乡市以及边区选举中，基本上实现了“三三制”原则，政权是大家的，各抗日党派、民族、阶层都有份的，大家有权利来监督与批评政府的工作。陕甘宁边区在党中央的直接领导下首先实行民主监督的特殊形式——“三三制”民主政治。三三制民主政权，调动党外人士参与政权建设的积极性，促进党外人士对党内人员监督，推动边区反腐倡廉建设的实施。

林伯渠是三三制政权的组织者和实施者，同时也是同党外人士真诚合作的典范。他认真倾听他们的意见，遇事和他们商量，真正发挥了党外人士批评和监督共产党的权利。比如，针对党外人士有职无权的意见，为了让民主人士李鼎铭副主席有职有权，切实发挥实际作用，林伯渠主持召开了边区政府党组会议专门对这一问题进行研究，并做出了四条决定，妥善解决这一问题。林伯渠率先垂范，执行党组决定，同党外人士肝胆相照，真诚合作，党外人士也更积极出主意，提建议。1941年11月召开的边区二届参议会上，李鼎铭等人向大会提交了《政府应彻底计划经济，实行精兵简政，避免入不敷出之经济紊乱现象》议案。他们还提出避免老弱病残滥竽充数、规定供给标准、提倡节俭、提高生产力、量入为出等五项具体实施办法。这一提案得到毛泽东的重视和采纳，并批注道：“这个办法很好，恰恰是我们改造我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症下药。”三三制政权吸收许多其他党派中的优秀人士参政议政，监督边区政府工作，有力推动边区廉政建设。

（三）重视人民群众监督

在发挥党政内部监督、民主党派监督的同时，林伯渠主持的陕甘宁边区始终诚恳地接受人民群众对自身的监督，注重通过人民的监督来纯洁党的面貌，促进政府的清正廉洁。

一是从法律上保障群众的监督权利。《陕甘宁边区施政纲领》中明确提出，人民有用任何方式控告任何公务人员非法行为的权利。《陕甘宁边区宪法原则》规定：“人民对各级政权有检查、告发及随时建议之权，每届选举时则为大检查。”为使群众权利真正落到实处，增强其监督政务人员工作的积极性，陕甘宁边区政府多次下发文件，要求各级政府机关重视人民对干部违纪违法、渎职行为的控告，严格处理此类案件。1942年6月，林伯渠专门发布《陕甘宁边区政府关于派公正干部切实调查群众控告案件的命令》，要求办案人员“中间不能有丝毫袒护或者敷衍了事的情形”，要做到真正的大公无私。若调查或者呈复不实，一经查出，就要给予一定处分。1945年9月，林伯渠签发《陕甘宁边区政府命令——令各县政府对人民控告干部的案件应及时认真负责处理》，规定：边区各县政府对人民控告干部的案件必须认真负责地、实事求是地切实查明，公平处理，切不可敷衍了事，更不可有偏袒政务人员的行为。陕甘宁边区政府高度重视群众控告公务人员的案件，立場鲜明地对人民控告表示支持，并就该类案件进行严格处理，督促共产党人严于律己，促进边区政府清正廉洁作风的形成。

二是在实际工作中践行群众的监督权利。延安时期，陕甘宁边区先后进行了三次大规模的普选。人民在选举中充分认识到自己的主人翁地位，踊跃参加选举。1945年12月5日的《解放日报》社论中讲到，许多地方选民到会80%以上，有些地方还超过了90%，其中不少六七十岁的老翁和老太太，翻山越岭，不避风雨，赶去投票。他们真正检查政府的工作，并在检查工作过程中识别人才。经过群众的鉴别，个别贪污腐化、欺压群众的分子遭到群众的揭发而落选；一部分工作作风有缺点的干部受到群众认真的和善意的批评；许多工作努力、作风优良的干部受到群众的衷心赞扬；大批在群众中生长起来的有威信的新人物被选进政权中工作。总之，边区群众的民主监督权利在实践中得到充分发挥，群众的革命积极性和生产积极性空前提高，使政府真正成为替人民办事的机构，党群、干群关系更加密切，有力推动了边区政府廉政建设。

学史可以明智，知史方能鉴今，研究历史是为了从历史中汲取前进的智慧和力量。林伯渠在领导陕甘宁边区政府加强廉政建设过程中提出的许多重要深刻的思想观点以及他积极宝贵的实践探索，对推动新时代的反腐倡廉建设，提升管党治党能力，深入推进全面从严治党具有重要启示。