工程造价改革背景下政府投资审计发展的思考

李 硕，蔡 猛

（1.山东省审计科学研究所，山东 济南 250012；2.山东省德州市平原县审计局，山东 德州 253121）

引言

2020 年7 月，住建部印发《工程造价改革工作方案》（以下简称《方案》），《方案》从改进工程计量和计价规则、完善工程计价依据发布机制、加强工程造价数据积累、强化建设单位造价管控责任、严格施工合同履约管理等五个方面对改革进行了部署，尤其是《方案》中提到的“取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额”“全面推行施工过程价款结算和支付”等内容，在社会上反响巨大，同时对审计机关在今后的计价审核、全过程跟踪审计等方面产生了一定的影响和挑战。通过对政策要点和造价行业发展动向的分析，可以更好地服务政府投资审计工作的开展。

一、工程造价改革的重点内容分析

（一）制定与国际接轨的清单工程计量和计价规则。《方案》的核心是建立市场形成价格机制，政府将逐渐从“工程造价的形成”向“工程造价的计算规则”转变。我国自2003 年开始实行国际上通用的工程量清单计价，尤其在政府投资项目中，全部使用清单计价。发展至今，工程量清单计价在建筑行业市场化改革中发挥了重要的作用，但实际操作中清单计价改革并不彻底。无论是招投标阶段还是工程结算阶段，工程造价基本上是通过清单计算规则计量，预算定额和当地信息价组价来形成，反映不出各个企业的真实的施工消耗量水平和价格水平，与真正的市场决定价格的要求相差很大。因此需要构建更加科学合理、市场化的工程计量和计价规则，才能改变低价中标、高价结算的现状，更好地实现企业“走出去”，与国际接轨。

（二）完善工程计价依据发布机制，为市场形成价格提供支撑。现阶段的工程计价仍对政府发布的预算定额具有很强的依赖性，预算定额的使用贯穿于控制价编制、投标报价、工程结算等各个环节。这无疑扩大了预算定额使用范围，造成部分工程造价脱离市场实际的问题。如施工单位在投标阶段，因企业缺乏自身的企业定额，只能参考预算定额。造成每个单位都是统一的人工、材料、机械设备消耗，无法发挥自身优势，使企业报价趋向同质化。《方案》一方面提出取消了最高投标限价按定额计价规定，同时逐步取消发布预算定额，今后将弱化造价形成过程中预算定额的作用，淡化市场各主体对定额的依赖，鼓励各参建方建立适合自身的工程造价信息，完善企业定额，从而更好地发挥市场竞价作用。另一方面指出政府职能由造价信息发布者转变为造价信息平台监督者，统一信息发布标准和规则，鼓励各建设主体通过信息平台发布各自的人工、材料、机械台班市场价格信息，供市场主体选择，充分发挥市场在造价形成过程中的作用，更有利于市场主体公平竞争。

（三）建立国有投资造价信息数据库，引导各方主体加强工程造价数据积累。当真正市场决定价格的机制形成后，摆脱了对定额的依赖，如何进行控制价编制、工程造价审核、投标报价的控制，成为摆在的各建设主体的首要矛盾。而解决途径必然是加强造价信息的积累，建立各方造价信息数据库，通过已完工造价数据来指导和预测计划实施的项目。对国有投资项目，政府要建立按工程建设地区、结构形式、建设规模等特点进行分类多层级工程造价动态数据库，从而更好地为国有资金投资项目概预算编制提供数据支撑。对于建设单位、施工单位、造价咨询单位等各方市场主体，需要通过利用大数据、人工智能等信息化技术，不断加强工程建设项目中的人工、材料、机械台班等市场价格信息的积累和更新，通过企业定额来体现自身技术水平和竞争优势。

（四）强化建设单位管控责任，营造健康公平的竞争环境。政府投资项目具有一定的盲目性，很多项目前期调研不足，设计深度不够便匆匆上马，投资失控现象时有发生。而计价模式的改革，将传统预算定额加造价信息的计价模式转变为“市场决定价格”的自主竞价模式，更加大了建设单位投资控制的难度。对此，《方案》中指出，要强化建设单位造价管控责任，在前期充分调研的基础上，引导建设单位根据工程造价数据库、造价指标指数和市场价格信息等编制和确定最高投标限价，同时加强招投标工作的管理，营造公平竞争的市场秩序。

（五）严格合同履约和价款结算管理。建设合同是维护承发包双方的权利义务、规范双方经济活动、解决合同纠纷的重要的法律依据和行为准则。严格合同履约和价款结算管理是工程造价市场化改革的重要保障。《方案》中提出要全面推行“施工过程结算”，将传统的竣工决算进行拆分和前置，按照形象进度阶段结算，竣工后再不重复审核。同时加强对合同履约的监管，从源头上建立防止拖欠工程款和农民工工资的长效机制。

二、工程造价改革对投资审计的影响

（一）计价的审核方式更加多元化。《方案》中提出的取消最高投标限价按定额计价，逐步停止发布预算定额的规定，是有关改革的关键一步，旨在计价方式要以市场化为导向，未来国家、地方、行业和企事业单位都将可以发布市场价格信息，造价信息的发布将呈现多元化。审计人员通过计价。例如在控制价审核中，缺少具体组成工程量清单项的定额子目，增加了对控制价综合单价审核的难度。而停止更新的预算定额也会使定额中的人工、机械、材料的消耗量逐步难以适应建筑业新技术、新工艺的发展速度。在对变更签证审核中,当遇到“已标价工程量清单中没有适用也没有类似于变更工程项目”时，审计机关很难通过信息滞后的标准定额确定变更签证的综合单价是否合理。今后审计人员使用造价信息数据库进行审核将成为发展方向，通过各类造价指数指标和市场信息价的分析和比对，找出投资控制各个环节的违规点和风险点，促进政府投资项目发挥效益。

（二）对全过程审计提出更高要求。现阶段，投资审计多将项目的招投标阶段和实施阶段作为关注重点，对决策阶段和设计阶段的关注不够，有研究表明，决策阶段（形成的投资估算）和设计阶段（形成的设计概算）对工程造价的影响占比为75%～95%，因此仅对项目前期进行程序性的审核是远远不够的。造成这种现象的原因，一方面是由于建筑业自身不注重前期的造价控制，重心放在施工图预算和造价结算上；另一方面，估算指标和概算定额的使用上也不够灵活。近些年来，随着EPC、PPP 等新型的政府投融资模式和承发包模式的快速发展，很多项目边设计边施工，开工后合同价款很难确定，因此对投资估算和设计概算的审核就成为审计的重点。此次造价改革优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理，以更宏观的角度去控制工程造价，以适应新形势下建筑业的发展。审计人员要以造价改革为契机，将审计端口前移，加强对决策阶段和设计阶段造价控制的审核力度，完善全过程审计内容。

（三）对营造公平竞争环境提出新的挑战。市场决定价格是造价改革的核心，公平良性的竞争是改革能否成功的关键。工程招投标领域假投标、假评标的乱象还不同程度的存在，一些违法行为改头换面，经过包装披上“合法”外衣，极具隐蔽性和迷惑性；工程合同执行时，违法转包、违规分包、拖欠工程款和农民工工资等顽瘴痼疾也屡见不鲜。这些现象都严重扰乱了市场秩序，破坏了市场公平，如不加大揭示力度，造价改革只会越改越乱，市场定价也会越控越偏。因此在造价改革背景下，投资审计人员更要深入揭示建筑领域的违法违规问题，促进建筑业良性循环。

三、投资审计的应对方式

（一）严格依法开展投资审计。在工程造价改革的转型期，不可避免会出现转型不科学，过渡不平稳的问题。在这种环境下投资审计人员更要严格按照审计署“三个转变”要求，在法定职责范围内履行监督职责。一方面要尊重市场规律，尊重合同双方的合理约定。市场是一双无形的手，在调节价格方面更灵敏，更迅捷，审计人员要充分考虑市场环境的客观影响，做出公正的判断，同时也要尊重合同双方的合理约定，维护双方的合法权益。另一方面要关注造价改革制度建设。只有完善的价格形成机制和制度，市场定价才能更科学更合理，审计人员要提高站位，深入查找分析改革中制度漏洞和风险隐患，提出建设性意见建议，促进各部门做好顶层设计。

（二）利用信息化手段提高投资审计水平。一是积极对接政府造价数据库建设。早谋划、早对接、早使用，并通过审计促进造价数据库更新及时、互通共享，同时按照不同行业、建筑规模、结构设计等内容优化造价信息数据的分级、分类，为今后的精准比对、精准分析打好基础。二是积极开展研究型审计。利用大数据分析、人工智能、数理模型等手段对造价信息进行分析、比对、预测，控制市场价格在合理区间波动,对偏差较大的要深入研究，找出背后存在的问题。三是使用BIM 技术、无人机技术、GIS 技术协同配合，通过工程量的精确审核配合研究型计价分析，保障政府投资项目发挥效益。

（三）深入开展全过程跟踪审计。一是在前期决策和设计阶段，要通过各类造价指标指数的分析，对投资估算和设计概算计价的合理性进行审核，严格查处高估冒算，偏离市场的问题。二是加大对招投标环节的审查，通过投标报价一致性审核、现场人员问询、投标保证金流向、计价文件硬件信息追溯等方式，深挖招投标环节弄虚作假、围标串标、滥用资质等问题，保障市场定价的公平公正。三是在合同履行阶段，要持续关注未按合同约定支付工程款和拖欠农民工工资的问题,积极查处，维护参建各方合法权益。同时对《方案》提到的“施工过程结算”，可以创新审计模式，开展“施工过程结算”审计，做到过程介入、过程发现、过程整改。