“智慧财政”与内部控制信息化有机融合探究——以厦门市为例

纪洁银

（厦门市港航服务中心，福建 厦门 361012）

引言

“十四五”时期，高质量发展成为主旋律，以信息化推进现代化国家治理势在必行，财政部先试先行，各地财政云系统纷纷投入运行，逐步实现“数据赋能财政管理、数据支撑政府决策”。与此同时，基层单位内部控制信息化难题亟待破解。通过信息系统的同步集成，将内部控制嵌入财政预算管理一体化系统建立云平台，能够以最小的成本实现规范统一的内部控制信息化。

一、基层单位内部控制实施难点

行政事业单位全面开展内部控制近十年，内部控制体系初步建成，与此同时，内部控制工作的开展也逐渐陷入瓶颈期，基层单位内部控制实施难点凸显。

（一）认知观念片面。多数基层单位的领导和工作人员对内部控制存在着较大程度的认知偏差。普遍认为内部控制是财务部门的事，内部控制就是防范财务风险，内部控制就是加强制度建设，内部控制就是完成内部控制报告，从而忽视了内部控制“全业务覆盖、全流程控制、全员参与”的全面性原则，导致单位内部控制止步不前。

（二）组织架构不全。许多基层单位都是职工数不超过50 人的二级单位，尤其是机关下属事业单位，内设机构并无内部控制专职部门。一般来说内部控制牵头部门为财务部门，而且财务部门人员少，有些单位只有出纳和会计两个人。有的单位甚至连内部控制评价都是财务部门在做，没有落实独立性原则，存在自己查自己的矛盾，不能客观评价内部控制实施效果。

（三）内部控制流于形式。有的单位对内部控制建设不重视，持被动、消极甚至抵触的态度，只是为了应付检查、应付报告，直接沿用外部相关规章制度，没有切合单位自身情况的制度，或者光有制度，却没有依照制度执行。有的单位不知道从何下手，最终流于形式，平时落实不到位，事后补材料，违背了内部控制的初衷。有的单位因内部控制报表填报工作量大，上传附件各式各样，且每年集中填报，填报时间较短，委托社会化机构开展单位内部控制，对单位实际情况了解不透彻，存在模式化、表面化、同质化问题。

（四）信息系统难以建立。近年来，内部控制要求基层单位自己建立内部控制信息化系统，存在很大的执行难度。第一，组织机构不完善，绝大多数基层单位并没有设置内部控制管理部门，也没有设置信息部门，没有足够的专业人才和技术资源能够架构起单位内部控制系统。第二，单位原有的各种信息系统，如公文交互系统、人事系统、财政一体化系统、会计核算系统等，都是独立运行，相互分割，由不同软件公司研发维护，无法实现数据对接，信息难以共享。第三，由于内部控制内容与财政预算管理内容存在多项重叠，内部控制信息化系统与财政部门的信息化系统存在重复建设，如果两个系统并行，会加大财务部门的工作量，也不利于财政部门统一监管。第四，即使部分单位开展了内部控制信息化，但这些单位出于多种原因依然保留手工签批流程，保留全部纸质档案，等于同样的审批事项需要走两遍流程，很多附件单据需要扫描上传或者打印存档，引发工作人员对内部控制信息化的抵触情绪[1]。第五，不管是单位自建还是委托第三方建设，基层单位独立建设内部控制信息系统必将耗费巨大的人力财力，不符合当前疫情常态化下“降本节支增效”的要求。

二、厦门市预算管理一体化系统“智慧财政”有序推进

在全面深化预算管理制度改革，以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，作为厦门市“智慧城市”建设的重要一环，厦门市于2021 年全面上线“智慧财政”系统，全市所有行政事业单位均已接入并启用该系统。该系统是预算管理一体化建设的数字化载体，以大数据、云计算、区块链和人工智能等多项先进技术为抓手[2]，围绕“管理创新”和“技术可控”两大目标，着力实现资金流、资产流、信息流“三流合一”，覆盖并联通了预算编制、预算调整、预算执行、会计核算、绩效管理、决算和报告等财政管理的核心业务环节，形成自上而下与自下而上相互衔接的管理闭环。该系统准确记录财政资金从财政部门到预算单位、再从预算单位到支付对象的全过程，实现财政部门对预算资金的动态管理和有效控制。

三、建设内部控制信息化与预算管理一体化有机融合的财政云平台

行政事业单位业务层面内部控制主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制和合同控制，而实际上这六大经济业务均与财政资金的流向息息相关。所有经济业务均通过资金流最终流向会计核算系统进行记账，并形成单位各类报表、报告，用于单位内部决策和外部监督。内部控制要求建立信息系统联通各项经济业务，实现真正处处留痕、没有漏洞可钻的规范管理和权力制衡，预算管理一体化也是旨在运用信息化手段全面深化预算制度改革，二者密不可分。为实现单位管理智慧、风险可控，实现财政资金全流程动态监控，避免重复建设和重复工作，最好的方式是通过信息系统的同步集成，将“内部控制信息化”与“预算管理一体化”统筹规划，共同构建在财政云平台上。除了预算管理一体化基本功能外，单位可基于财政云，结合自身特点和业务需求，弹性配置所需功能，将单位内部控制制度嵌入到系统控制中，实现从“人控”到“机控”的变革性信息化。借助云平台的互联互通，改变长期以来单位经济活动分块管理、信息分割的“信息孤岛”局面。同时依据岗位职责进行系统权限配置，落实责任到人，提升内部控制执行效率，真正实现内部控制全员参与。最主要的是，财政部门利用统一的财政云平台，能够实现财政资金从决策到使用，从预算到支出的全流程监控，方便实时获取相关信息；决算报表、财务报告、资产年报等也不再需要手工录入、层层上报，可直接从系统汇总取数，并且生成可视化分析报告。

基于以上设想，除了“智慧财政”系统已有的预算管理系统、预算执行系统、政府采购系统和基建管理系统，可将以下系统嵌入财政云平台并与其他系统建立联通。

（一）资产管理系统

资产管理系统应与预算管理、政府采购、基建管理、会计核算、非税收入等系统联通，实现资产从配置到报废全生命周期管理。与政府采购联通能够有效解决国有资产不入资产账或入账不及时的问题。政府采购项目符合纳入资产系统管理要求的，在采购验收流程结束后，在发送预算执行系统进行支付的同时，自动生成资产卡片，相关信息如资产类别、资产名称、资产价值、采购组织形式、规格型号、取得日期等自动同步到资产卡片，使用部门自动读取领用表信息，资产使用年限由系统根据预置的文件规定标准确定，避免人工录入错误，如需修改应备注修改依据。资产卡片保存后，相关业务单据自动传递到会计核算系统，生成记账凭证并返回凭证号到资产卡片进行关联。

折旧、摊销费用的归集，关系到成本核算和绩效管理的有效性。政府会计制度下，事业单位为管理活动所使用固定资产、无形资产计提的折旧、摊销计入单位管理费用，为履职或开展业务活动所使用的固定资产、无形资产以及为所控制的公共基础设施、保障性住房计提的折旧、摊销计入业务活动费用。现行的资产管理系统虽有使用部门信息，但未将折旧、摊销费用关联使用部门做分类归集。一个单位的资产少则百件，多则成千上万件，人工归集折旧、摊销费用是不现实的，因此多数事业单位的做法都是把折旧、摊销费用全部计入业务活动费用或全部计入单位管理费用，导致成本核算不准确。新系统应将所有资产使用部门进行定义分类，并于每月1 日自动计提上月折旧、摊销，生成折旧、摊销明细清单和折旧分类汇总表，并自动传递到会计核算系统，生成上月计提折旧、摊销费用凭证。

固定资产领用通过系统进行领用登记，因岗位变动或人员离岗导致资产保管人变动的，需要在系统上办理移交手续，同时变更卡片信息，避免因保管责任不清晰，资产流动未留痕，引发资产流失风险。资产价值变动与资产处置的，单位资产管理人员应在系统履行相关审批程序，审批完成后相关业务单据、内部决策文件、批复或备案文件自动传递到会计核算系统，处置资产流程结束后自动生成凭证。资产处置收入、出租出借收入、对外投资收入等纳入非税收入管理的，相关信息自动传递到非税收入管理系统，确保非税收入及时、足额上缴财政[3]。

（二）费用报销系统

费用报销系统实现单位内部资金支付全流程线上审批功能。传统的报销签批流程复杂，许多基层单位业务部门跨区办公、地点分散，往往导致财务报销积压和不及时。使用费用报销系统，经办人员可在线生成报销单，相关人员根据授权权限进行线上审核和审批，既消除空间限制，也缩短时间跨度；重大事项联签和集体决策全部通过系统完成并留痕，有效防控廉政风险和资金运行风险。随着电子发票全面推行，报销无需再打印纸质发票，同时财政云可从国家税务总局的发票底账库采集与单位有关的电子发票数据，传输给单位云平台，自动查验经办人员提交的电子发票是否真实有效。对于三公经费、差旅费、培训费等有文件规定费用标准的，可将相关标准嵌入系统，报销金额超出标准时提示强制修改[4]。例如差旅费报销，系统可按照嵌入的差旅费报销标准，对照出差地点自动核验住宿费是否超出上限，按照出差天数计算出差补贴，汇总生成报销金额。报销审批完成后，报销单据自动传递到预算执行系统，由出纳人员选择对应的预算项目进行制单，按照预算执行流程操作。资金支付完成后，自动返回付款单号到费用报销系统进行关联，同时提示经办人员支付已完成。费用报销相关单据全部采用电子档案形式保存，系统自动归集入档，单位可随时搜索调取相关凭证及附件，无需再打印存档，解决传统纸质档案管理成本高、效率低、易毁损、信息调用难等问题，减少社会资源耗费。

（三）收入管理系统

以往非税收入管理系统仅仅用于非税票据的领用和开具，与实际资金收入情况相分离。新系统预置非税收入的收费项目、征收标准，征收单位依据征收标准开具电子《非税收入一般缴款书》后，缴款人将资金直接缴入国库指定账户，当国库账户收款成功后，对应的《非税收入一般缴款书》自动追加财政监制电子签名，形成收款凭证发送给缴款人，同时该电子《非税收入一般缴款书》在系统中自动核销，实现非税收入收缴全流程电子化、自动化，从源头上杜绝乱收费，确保减税降费政策执行到位，有效提升社会治理效能。各级财政部门可通过非税收入管理系统，实时获取资金收缴和票据使用的明细信息，实现非税征收源头把控、公开透明[5]。税收收入也是事业单位收入重要组成部分，此前一直未纳入财政监管。系统联通单位增值税开票系统和账户管理系统，实现从收入登记，到发票开具，再到收入确认全程对接管控，并在此基础上经过数据比对形成收入明细台账、应收账款报表，彻底改变收入核算、管理不规范，收入确认分散、可追溯性差的现状。

（四）合同管理系统

合同管理系统向前关联到费用报销系统，向后关联到预算执行系统，覆盖合同拟订、审批、履约、管理全流程业务，使合同流转周期大大缩短，合同执行效率明显提高，合同风险管控更加到位。合同管理系统对于经常发生的业务，单位可选择模板进行维护，建立单位自己的合同模板库，减少合规风险。合同签订前需先线上审批，单位可预设标准，系统自动判断是否属于重大合同，分不同流程进行会签审批，会签结束后，形成会签单/审批单传递到合同管理员处，合同管理员收到会签单方可进行合同盖章，切实保证合同先审批后订立。订立后的合同储存在合同文本库，系统自动扫描合同文本库，并对所有临到期的收付款和重要进度节点发出预警，提醒经办人确认合同执行进度。付款合同在经办确认进度后，可一键生成付款申请单发送至预算执行系统。若经办未进行进度确认，则需要进行情况说明，或根据实际情况申请变更合同。该功能实现了对合同履约情况的实时监控和预警，降低了合同违约风险。

（五）账户管理系统

该系统主要用于实现单位银行账户信息管理和实有账户资金动态监控。一方面，单位开设银行账户实行网上审批，单位内部、主管部门、财政部门所有审批环节，以及相关文件依据、会议纪要全部网上留痕，避免人为干预，降低廉政风险。另一方面，实现同代理银行数据联通，单位在代理银行的所有账户资金流水数据全部实时传输到账户管理系统，资金流水可一键生成记账凭证，月结时，会计核算系统与账户管理系统自动进行余额对账，若余额不一致则无法结账,提升单位会计处理效率的同时要保障会计信息准确度，切实提高单位实有资金管控能力，实现业务数据、资金数据及核算数据信息共享，有效规避了资金挪用和资金舞弊的风险，同时也改变了长期以来单位基本户和其他实有资金账户游离于财政监管之外的局面，实现了财政部门对财政资金的全面监控。

结语

基于大数据、云计算、人工智能的财政云平台，必将给财政管理和基层单位管理带来变革性的发展。基层单位可以通过流程的设计，控制经济业务风险点；通过云平台的数据分析，实现实时风险预警；通过外部监督常态化，强化单位内部控制的完善和执行。财政部门可以实时精确抓取数据，提高数据分析的时效性和准确性，形成全方位、精细化、动态化监督。当然，全面信息化下，财政云平台自身的风险防范显得尤为重要。要严格限制财政云平台使用人员的访问权限和操作权限，严禁账户密码交由他人使用，防止重要信息的非法获取、篡改或泄露；同时做好平台终端信息加密处理和信息备份处理，防范数据云时代潜在的信息安全风险的发生。