“三孩”政策下生育保险制度的问题及普惠化改革*

常 春

一、引言

21 世纪以来，我国人口少子化和老龄化日趋严重[1]。截至2020 年，我国65 岁以上的人口占比已达13.5%，远高于9.3%的世界平均水平[2]。同时，国家统计局数据显示，过去10 年我国人口年均增长率已经降至0.53%（自1953 年中国开始组织人口普查以来最低），总和生育率仅为1.3[3]，这说明人口自然增长率和年净增人口数逐渐走低[4]。总之，我国人口结构亟须优化。在此背景下，中共中央、国务院于2021 年6 月26 日发布了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》），正式推行“三孩”政策，并提出要通过完善生育保险制度来达到降低生育成本的目的。生育保险制度，是指通过国家立法在妇女因生育子女而暂时中断劳动时，由国家和社会及时给予物质帮助的一项社会保险制度[5]。但颇为遗憾的是，我国当前的生育保险制度还存在着一些弊端，诸如覆盖范围过于狭窄，政策标准不统一[6]，保障水平参差不齐[7]，企业责任过重，国家责任不足，法治化程度不高等[8]。由于这些缺陷的存在，我国的生育保险制度在降低生育成本、提供生育支持等方面难以发挥出应有的作用，甚至被有些学者视为阻碍生育基本公共服务均等化的因素[9]。应当注意的是，相比“二孩”而言，“三孩”会使公民所面临的成本问题更加凸显。换言之，“三孩”政策的出台对生育保险制度的功效提出了更高的要求，因此对其进行适当改革，探索建立一种普惠性的生育保险制度具有重要的时代意义和社会价值。

二、我国生育保险制度的现状和缺陷

（一）生育保险制度的现状

2020 年，全国参加生育保险23,567 万人，享受各项生育保险待遇1167 万人次，生育保险人均生育待遇支出为21,973 元[10]。从上述数据来看，我国的生育保险制度建设已经取得了阶段性的成就。具体而言，目前该制度有如下特点：第一，从待遇享受主体来看，仅包括已婚女职工及男职工的未就业配偶。这也就意味着有很大一部分女性因生育行为造成的风险无法得到化解。第二，与职工基本医疗保险合并办理，生育保险基金归并职工基本医疗保险基金，不再单列。“两险”实现了“四个统一”，即统一参保登记、统一基金征缴和管理、统一医疗服务管理、统一经办和信息服务。第三，虽然其制度内容分散在《社会保险法》《妇女权益保障法》《人口与计划生育法》《女职工劳动保护特别规定》《企业职工生育保险试行办法》等多部全国性法律文件中，但统筹级别较低，在实际操作上仍以各地政策为指导。第四，仅由用人单位承担缴费责任。一般而言，缴费责任主体越广泛，生育保险基金在来源上就越多样，也就意味着基金的可持续性和抗风险性越强。反之，则越弱。第五，生育保险待遇主要包括生育医疗费用和生育津贴两项。前者包括检查费用、接生费用、手术费用、住院费用和与生育相关的其他医疗费用等；后者是指针对因生育享受产假、计划生育手术休假，以及法律、法规规定的其他情形下的女职工，按照其所在用人单位上年度职工月平均工资计发的津贴。

（二）当前生育保险制度的缺陷

1.制度公平性不足

生育保险作为一项事关万千家庭生育成本的重要制度，必须秉持公平理念。首先，生育是人类得以繁衍的必要行为，关系到人口存续和社会进步[11]。理论上，每一位女性都是这一行为的主要承担者。换言之，所有女性的生育行为都能够对其所处的社会带来相同的价值，任何女性因生育而付出的代价都需要获得相同的认可，不应被差别对待。由此可见，社会应当努力推动生育保险待遇覆盖所有育龄女性，使之拥有享受公平生育保险待遇的机会。完善的生育保险制度是尊重女性生育的社会价值、实现社会经济和人类自身可持续发展的重要制度保障，同时也是社会文明的体现[12]。其次，从法理上来看，我国《宪法》第33 条规定，公民在法律面前一律平等，女性公民平等地享有生育保障权当然也是其中的应有之义。反观我国现行生育保险制度，其在公平性方面有待改进，主要体现为两个方面：一是在适用对象上，仅有女性职工且在已婚的条件下才有机会享受生育保险待遇。生育保险是全民福利，生育权的行使并不以就业或者结婚作为前提条件，所有分娩的女性均应当享有生育保险待遇[13]。确切地说，不论职业或婚姻状况如何，公民在生育这一行为上并不会有任何差异，因此不应在生育保障上受到区别对待。二是在待遇支付上，女职工可以享受生育医疗费用和生育津贴两项，而男职工的未就业配偶则只能享受生育医疗费用[14]。另外，因统筹层次不高，各地在各自区域范围内实施的生育保险制度也存在不公平的现象[15]。例如，有的城市规定参加基本医保的灵活就业人员只享受生育医疗费用待遇，不享受生育津贴，而有的城市则规定灵活就业人员这两种待遇都可以享受[16]。

2.法治化程度不高

这主要表现在以下三个方面：其一，规范过于分散有损其制度内容的系统性和协调性，甚至会阻碍制度的实施。我国当前在生育保险制度领域尚无一部专门的“生育保险法”，该制度被分散规定在《社会保险法》《妇女权益保障法》《人口与计划生育法》《女职工劳动保护特别规定》《企业职工生育保险试行办法》等多部法律文件之中。其二，前述几部法规中涉及生育保险制度的规定较为粗略，可操作性不强，强制性不足。例如，《妇女权益保障法》和《人口与计划生育法》只在原则上明确“国家应建立生育保险制度”，《社会保险法》仅用了4 个条款对生育保险制度进行粗略规定，《企业职工生育保险试行办法》则属于部门规章，层级较低。其三，政策性文件可以有效推动制度改革，却无法促使制度安排走向成熟，更不能维护制度的统一与公平[17]。以“生育保险”为标题关键词在“北大法宝”平台进行检索，可检索到各种类型的地方政策性文件多达1645 部①检索时间为 2022 年8 月17 日。。这表明，生育保险制度在实施时主要以低级别的行政规范文件为指导，上位法几乎缺位，这就极易导致生育保险制度在各地落实过程中出现差别对待的情况。

3.责任分担机制不合理

早在1957 年，莱宾斯坦就在《第三世界的人口增长和经济发展》一书中提出了孩子的“成本—效益”理论，他认为孩子的生产会产生直接成本和间接成本，前者如因生产而带来的费用，后者则包括公民因生育而放弃的工作机会和收入等[18]。此外，社会学中也有“母职惩罚”的说法，即在职场上，工作母亲与无子女的女性相比，在薪酬、发展机会方面均存在劣势[19]，表现为退出劳动力市场[20]或者职业上升存在阻碍[21]。上述理论均说明，公民可能会因为生育而付出较大的代价。有学者指出，由于生育而带来的成本（如经济压力大和时间缺乏[22]）已成为当前阻碍公民生育意愿增强的重要因素[23]。因此，构建一种高效、公平的生育成本共担机制，分担公民的生育成本，进而促进生育率的提高已经逐渐成为共识[24-25]。

然而，当前生育保险缴费的责任完全由企业承担，国家责任在此过程中体现得极少。正如费孝通所言，生育是损己利人的[26]。生育行为会消耗生育者的精力甚至健康，但其所创造的价值可以使整个社会受益，利益相关者主要包括国家、企业和公民[27]。国际劳工组织也认为，为减轻劳动力市场的歧视，雇主不应单独承担女职工的生育津贴费用②参见：国际劳工组织1952 年《生育保护公约（修订）》（第103 号公约）第4 条。。因此，国家在生育保险责任主体中不可或缺。

4.生育保险功能发挥的实际效果有限

根据学者的测算，生育“二孩”的成本颇大。研究人员随机抽取广州、重庆、武汉、南昌、潍坊和玉溪等6 个城市作为研究样本，对上述地区公民2015 年生育“二孩”的成本进行测算，发现生育过程所耗费用竟分别高达31,500 元、29,500 元、29,500 元、19,500 元、19,000 元、14,000元③这些费用并不包含因生育而丧失的劳动收入等成本。参见：王志章, 刘天元. 生育“二孩”基本成本测算及社会分摊机制研究[J].人口学刊, 2017(4): 21.。但根据国家医保局数据，2020 年生育保险人均生育待遇支出仅为21,973 元④这里的支出包括生育医疗费用和生育津贴两项。参见：国家统计局. 2020 年全国医疗保障事业发展统计公报[R/OL].(2021-06-08)[2022-09-25]. http://www.nhsa.gov.cn/art/2021/6/8/art_7_5232.html.。这说明生育保险待遇还需要进一步提高。再者，2020 年享受各项生育保险待遇的人数仅占参保人数的4.95%。然而，第七次全国人口普查结果显示，截至2020 年底，我国育龄妇女人数超过3 亿人[3]。换言之，我国还有大量的育龄妇女处在生育保险制度的覆盖范围之外，且制度覆盖范围之内的育龄妇女仅有极少数实际享受到生育保险待遇。因此，为了尽可能地释放出社会的生育潜能，我国当前的生育保险制度还需要发挥出更大的实际效果。

三、普惠性生育保险：内涵、价值及优势

（一）“普惠”的内涵

“普惠”一词近年来在中央层级的文件中频频出现。在文件中，该词语的含义虽然没有被明确界定，但其通常与“养老”“托育”“医疗”以及“公共服务”等连在一起。事实上，“普惠”在不同的语境下有着不同的解释。在金融领域，是指能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系[28]；在养老制度中，是指所有国民都有权利通过享受政府财政补贴和个人缴纳部分费用保障其晚年基本生活需要的一种社会养老保险制度[29]；在社会福利领域，“普惠”则“针对全体国民”[30]；在义务教育领域，“普惠”即“普遍惠及”，表现为“无歧视性或普及性”[31]。与之相对应，国外学者经常使用的术语则是“普遍主义”[32]，其意为保证全体公民都能享受到社会福利和公共服务[33]。

基于上述内容，可得出以下结论：首先，对于“普惠”的定义，国内外的学者主要基于制度所针对对象的广泛性来展开讨论；其次，“普惠性金融”还从制度实效的角度来对“普惠”进行考察，强调“有效性”；最后，“普惠”通常用来修饰“公共服务”，以表明其具有较强的均等性和公共属性。遗憾的是，学界目前尚无“普惠性生育保险”的提法，遑论对其进行明确界定。本研究认为，根据“普惠”一词在其他领域的内涵，再结合生育保险本身的含义，普惠性的生育保险制度是指能够为所有国民提供适当生育保险待遇的一项社会保险制度。这意味着，“普惠”不仅体现在对象上的广泛，还在于效果上的适当①所谓适当，是指所有女性皆可以通过普惠性的生育保险制度免去一切因生育而产生的直接成本。，有学者将此种效果总结为“愿生即能生”[34]。

应当注意的是，虽然普惠性生育保险的适用对象广泛、效果适当，但就目前而言，其仍属于“生育保险”范畴，而非“生育保障”或者“生育福利”。理由在于：第一，就生育保障的内容（待遇）而言，其包含了“孕产妇医疗保健”“新生儿母亲的带薪产假”“父亲的陪产假”“父（母）亲的育儿假”“就业反歧视保障”“工作场所健康保障”“产后喂奶便利”“社会化的儿童照护服务”等[35]。普惠性生育保险并不能囊括“就业反歧视保障”“工作场所健康保障”等内容。可见，普惠性生育保险实际上只是生育保障体系的一个主要组成部分。第二，社会福利是保障与改善国民生活质量的重要社会制度安排，学界通常把它与社会保险、社会救助一起共同称为社会保障体系[36]。从历史的发展来看，社会政策的演进过程基本上是按照以社会救助制度为主到以社会保险制度为主，再到以社会福利制度为主的逻辑脉络[37]。社会保险基于“分散危险”的目的，具有共济性[38]。社会福利则是为了使公民生活得更好[39]。普惠性生育保险的目的在于“分散生育成本（风险）”。同时，我国将“生育保险”与“医疗保险”合并办理，这就决定了普惠性生育保险并不能跳脱“保险”的范畴，而一跃成为“福利”。

（二）“普惠”的价值

只有生育率维持在较稳定的状态下才能满足未来劳动力的供给并创造更多社会财富[40]，进而有助于化解由于人口结构失衡引起的诸多难题。早在2016 年12 月，国务院就发布了《国家人口发展规划（2016—2030 年）》（国发〔2016〕87 号），对我国人口形势作了综合研判——生育率水平持续下降，人口老龄化不断加剧，并基于此提出了“人口均衡发展国家战略”。联合国发布的《2019 年世界人口展望》显示，中国的人口将在2019—2050 年间减少3140 万，这表明我国实现人口均衡发展目标仍然承压不小。习近平总书记在2021 年中央人才工作会议上指出，“国家发展靠人才，民族振兴靠人才”[41]。人口是社会发展的主体，是源源不断的人才力量之所在。由此可见，实施积极的人口政策，全面降低公民生育成本，促进人口出生率提高已经成为当下我国经济社会发展的不二选择。法律制度是社会现实与社会理想的协调者[42]。普惠性的生育保险制度在适用对象上具有广泛性，在制度效果上具有适度性——免去女性因生育行为而产生的所有直接成本，即女性公民因生育所产生的所有医疗费用以及在此期间因不能劳动而失去的收入都可以通过生育保险制度获得弥补。因此，普惠性的生育保险制度能够服务于“积极应对人口老龄化”“人才强国”等国家战略，具有十分重要的战略价值。

（三）“普惠”的优势

1.普惠性的生育保险制度可以最大限度地实现公平之目标

普惠性生育保险制度有利于实现社会公平，原因主要在于：其一，“普惠”决定了其所能够覆盖之群体乃是全体女性公民，不管是否拥有职工身份，不论婚姻状况，都有平等的机会享有生育保险待遇；其二，以全国性的生育保险法律规范为指导，在全国范围内统筹实施，生育保险待遇的保障水平不会因人因地而异，可以大大提升制度公平性[43]，弥补当前的生育保险制度在公平性方面的不足。

2.普惠性的生育保险制度可以提升其法治化程度

依法治国是国家治理现代化的前提和保障[44]。2014 年，中共中央发布的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确强调：做到重大改革于法有据。诚然，生育保险制度在推行和改革方面均应严格坚持立法先行的原则。普惠性的生育保险制度在适用对象、条件、筹资以及待遇等各方面对所有公民一律平等对待，可以为制度统筹层次的提高和统一推行扫清障碍，进而有助于推动“生育保险法”的出台，一举结束当前“内容分散、规范泛滥、上位法缺位”的局面，从根本上提升我国生育保险制度的法治化程度和权威性。

3.普惠性的生育保险制度所依赖的责任分担机制更加合理

普惠性的生育保险制度具有更强的公共属性，强调国家责任，所以在生育成本的分担过程中，国家、企业和公民“各司其职”，企业不再是生育保险费用的唯一承担者，这实际上可以直接促成一种可持续的生育成本分担机制。

4.普惠性的生育保险制度具有更加明显的实际效果

其一，普惠性生育保险制度在全国范围内统一实施，不仅可以促进制度的公平性和法治化，而且可以最大限度地拓宽制度的功能空间，从而大大提升其覆盖范围。其二，普惠性的生育保险制度以“免除公民因生育而产生的一切直接成本”作为制度目标。其所提供的生育保险待遇可以切实解决公民因生育行为而产生的所有直接开支以及所需的生活资料来源。其三，人口生产给公民造成的压力不仅体现为生育成本，还体现为养育成本[45]。因此，普惠性生育保险对公民生育成本的即时补偿，还可以直接起到减轻养育成本的作用，进而形成良性循环，持续激发公民的生育意愿。

四、构建普惠性生育保险制度的可行性

（一）物质和经验基础

制度的建立与持续运行，离不开强大的物质和经验基础[46]。从我国当前的国情来看，建立普惠性的生育保险制度并非“从零开始”，而是具有一定的物质基础及经验基础。这主要表现为以下两个方面：

其一，普惠性的生育保险制度具有一定的物质基础。2019 年3 月，国务院办公厅发布《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》（国办发〔2019〕10 号），正式推动生育保险和基本医疗保险制度合并实施。由于职工基本医疗保险和生育保险合并实施时，生育保险基金被归并到基本医疗保险基金中，所以生育保险基金的充盈程度得到了巨大提升。

其二，普惠性的生育保险制度具有丰富的经验基础。经过多年的发展，我国生育保险制度的运行框架已经初步成型。根据国家医保局统计数据，截至2020 年，全国参加生育保险人数已达23,567 万人。虽然生育保险参保人数尚有较大的上升空间，但不可否认的是，当前我国的生育保险制度在为数亿人提供生育保障服务的过程中，积累了丰富的经验，足以应对未来的普惠化改革。加之我国的基本医疗保险制度有着更为庞大和系统化的运行系统，所以两险合并之后，可以在资金筹集、待遇发放、基金管理等多个方面为普惠性生育保险提供更具针对性的制度运行参照。

（二）法制基础

国家的各项改革必须坚持法治[47]，生育保险制度的改革也是如此。从我国目前的法律规定来看，构建普惠性的生育保险制度具有多方面的法制基础。首先，根据我国《宪法》第25 条的规定，国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。当前，我国的人口结构已经明显失衡：出生率下降，老龄化加速，性别比例失衡[48]。基于此，国家的生育政策逐步从“限制”转向“促进”[49]。生育保险制度作为国家生育政策的一个重要方面，也应随之调整，以保证能够应对国家在人口政策调整过程中所带来的压力和挑战。换言之，生育保险制度“普惠化”符合我国《宪法》中计划生育理念的变迁趋势。其次，《妇女权益保障法》《人口与计划生育法》等法律文件中均有关于“推行、建立健全生育保险制度”的表述。在人口政策由消极转为积极之后，“健全生育保险制度”应解释为“不断扩大生育保险制度的覆盖范围，不断提高生育保障待遇，不断减轻公民的生育成本”，这与生育保险制度“普惠化”的改革路径是高度契合的。此外，《社会保险法》《企业职工生育保险试行办法》等规范则对生育保险制度的具体框架进行了搭建，为该制度的普惠化改革提供了坚实基础。

（三）政策基础

除了物质基础、经验基础和法制基础，普惠性的生育保险制度还有党和国家政策的支持。

其一，2021 年3 月，全国人大公布《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》，明确提出 “实施积极应对人口老龄化国家战略”，“增强生育政策的包容性”。在人口出生率不断下降的语境中，“包容性”一词应被解释为“提高生育政策支持力度，扩大政策享受主体”。普惠性的生育保险制度以“为全体育龄女性提供适当生育保障待遇”为目标，与“包容性”的内涵具有异曲同工之妙。

其二，2021 年6 月，中共中央、国务院颁布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，文件中多次提到要“实施三孩生育政策配套支持措施”，以降低生育成本，释放生育潜能。为了最大程度实现“降低生育成本、释放生育潜能”的目标，扩大生育保险制度的覆盖范围和提升待遇水平是最直接有效的方式。普惠性生育保险制度以“为所有女性公民提供适度的生育保障待遇，以解除她们因生育而承受的负担”作为目标，与党中央、国务院的文件精神高度契合。

其三，2021 年9 月，国务院相继发布《中国妇女发展纲要（2021—2030 年）》（国发〔2021〕16 号）和《国家人权行动计划（2021—2025 年）》，两个文件分别提出了“完善生育保障制度，建立健全生育保护机制”和“减轻生育成本”等重要目标和措施。这表明，国家已经将解决妇女生育负担上升到了促进人权的高度。

其四，不仅在中央层面，各地在扩大生育保险“包容性”方面也在迅速达成共识。例如，广西[50]、湖南[51]、马鞍山[52]等地纷纷出台政策将“三孩”生育费用纳入生育保险的支付范围。此外，广东省甚至迈出了“推进跨省异地生育医疗费用直接结算”的步伐，江苏徐州则探索简化生育保险的办理流程[53]。在全国上下一心之际，普惠性生育保险制度的建立和推行，时机已经成熟，也是大势所趋。

五、“普惠”理念的具体落实

将“普惠”的理念贯彻到我国当前的生育保险制度中，使之具有“普惠性”，首先需要确立改革的指导原则，然后在此基础上加以具体落实。

（一）指导原则

1.社会共同责任原则

耶林认为，生命的繁衍是社会存在的四个基本需求之一[54]。生育可以增加社会人口总量，带来更大体量的劳动人口规模。在此过程中，包括国家、企业以及个人在内的社会整体都是受益对象。具体而言，人口的延续使得国家在经济和组织上得以维系[55]，人力资源的供给为企业带来了更优的生产要素选择[56]，生育行为的完成实际上也是公民个体行使生育权和实现自身生育价值的过程。基于受益者担责理念，有学者提出了“生育责任伦理共同体”理论，即生育责任应由受益者共担[57]。在整个生育过程中，作为个体的男性和女性共同承担了生育行为，女性公民更是承受了妊娠分娩的痛楚。因此，国家和企业应通过提供生育支持的形式来承担应尽的责任。对此，国外学者甚至认为国家在此过程中应当承担最重要的角色[58]。此外，生育保险制度的普惠化改革难以避免地会出现由于新旧机制的更替所带来的不一致和不协调，从而引发体制型风险①所谓体制型风险，是指在社会转型时期，由于社会治理能力滞后于社会风险的变化而产生社会损失的可能性。参见：童文莹,林闽钢. 转型期我国体制型风险的成因及其治理[J]. 社会科学研究, 2009(5): 94.。充分动员一切社会力量，在政府、企业、社区和非营利组织之间建立起共责风险治理机制，是应对这种风险的有效途径[59]。因而，社会共同责任原则的内涵可以概括为：国家、企业和公民三方共同完成生育过程之责任。

2.普遍性原则

普遍性原则，是指生育保险应当公平地使所有经历生育过程的公民享受到生育保险待遇。生育保险制度设计之目的乃是为女性公民的生育行为提供生育保障待遇[60]。正如联合国在《生育权是人权》一文中强调的，政府有关生育权的公共服务应当非歧视地向所有公民提供[61]。联合国经济、社会、文化权利委员会第19 号一般性意见也指出：缔约国必须尽最大能力采取有效措施实现所有人的社会保障权利。凡是为社会承担了生育责任的公民都应具有相同的机会获得相同的生育保障待遇，这一权利不因身份、地域、民族等各种因素而受到任何影响。普遍性原则的本质是公平。失去了公平特征的社会保障就不再是现代意义上的社会保障[62]。生育保险制度作为社会保障体系的组成部分，应当保持公平的原则。具体而言，在生育保险制度的具体运行中，无论是对象的识别、费用的缴纳、待遇的申领，还是其他各种情况，凡是承担了生育行为的女性公民，均应受到公正对待。

3.奖励性原则

从制度理想上来讲，生育保险制度改革的“普惠”路径所追求的是：通过解决生育成本这一阻碍因素来促进公民产生生育意愿并将生育意愿转化为生育行为，进而最大限度释放生育潜能。因此，生育保险制度本质上是一种“鼓励”措施，这意味着公民不仅无须担忧生育的直接成本，而且有机会从生育行为中获得奖励。

生育奖励的理念古已有之。早在罗马时期，统治者就通过赋予特权的方式来奖励生育子女数量多的公民②例如，罗马人若生育子女数量达到3 个，即可以获得免除一切税负、享有剧院专座的特权。参见：孟德斯鸠.论法的精神：上[M]. 许明龙, 译. 北京: 商务印书馆, 2012: 506.。“三孩”政策实施之后，四川省攀枝花市和甘肃省临泽县推出了“育儿补贴政策”，即在孩子出生之后，每个月或者每年发放一定金额的育儿补贴，直至孩子3 周岁[63]。相比于社会抚养费制度，这种补贴措施更多地属于生育奖励政策[64]。从奖励的法理特性来看，其与鼓励生育的政策目标高度契合[65]。然而，也有学者指出，虽然奖励政策有助于生育率的提升，但耗费巨大，我国应当谨慎使用[66]。前述两种观点针锋相对，均有其合理之处。如果能够找到一种恰当的解决方案对二者进行调和，即可收获双重效果，普惠性的生育保险制度便具有此种特性。具体而言，只要积极提高生育保障待遇，消除公民所有因生育产生的相关成本，甚至使公民因生育行为而获得成本之外的收益，就可以实现“以奖代保”的效果。值得一提的是，在当前的法律体系之下，生育奖励制度的推行并非无据可依。例如，我国《人口与计划生育法》（2021 年修订）专门设有“奖励与社会保障”章节，并明确“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励”。因此，普惠性的生育保险制度应当坚持奖励性原则，并在改革和发展过程中严格贯彻落实。

（二）基本框架设计

普惠性生育保险的制度框架主要包括适用主体、缴费和待遇标准、生育保险基金、管理和监督体制、法律责任等几个方面。结合以上所述原则，基本框架应作如下设计：

1.待遇享受主体

全体女性皆可因生育行为而申领到生育保险待遇，无论其是否具有职工身份、是否结婚等。换言之，待遇的享受主体与缴费的对象应当脱钩，女性只要发生生育行为，就应当成为待遇享受主体。

2.责任分担机制

由各用人单位和各级政府承担生育保险缴费责任。用人单位负责缴纳职工的生育保险费用，地方各级政府应当每年从预算资金内为本辖区未就业公民缴纳生育保险费。同时，鉴于劳动法规将劳动者的年龄资格限制在16 周岁至法定退休年龄之间，且16 周岁以下的公民均属于未成年人，生理上尚未完全成熟，难以参与社会生育责任的承担，故各级政府只需按照年龄，即处在法定劳动资格年龄期间的公民数量计算应缴费用即可。此外，中央政府应为财政困难地区提供生育保险费用预算相关的转移支付。

3.缴费和待遇标准

一是缴费标准。根据原劳动部印发的《企业职工生育保险试行办法》（劳部发〔1994〕504 号），生育保险缴费比例最高不得超过职工工资总额的1%，而人力资源和社会保障部于2012年发布的《生育保险办法（征求意见稿）》则将这一要求降低至0.5%。2019 年之后，国务院办公厅又印发《降低社会保险费率综合方案》，提出“降低社会保险费率，是减轻企业负担、优化营商环境、完善社会保险制度的重要举措”。再加上一定期限内我国社会的生育规模几乎无骤增的可能性，只会保持稳定甚至缩小。因此，生育保险待遇支出也就不会骤增。“以支定收”是社会保险基金的运行原则。因此，“普惠性”的生育保险制度，其缴费比例只会比0.5%更低，具体数值应由国家相关部门精算确定。二是待遇标准。普惠性的生育保险制度包括生育医疗费用和生育津贴。对于前者，应当以“消除妇女因生育而产生的所有医疗费用”为标准；对于后者，2000 年国际劳工组织第 183 号公约《生育保护公约》要求，津贴的水平应确保妇女能够维持自身及其孩子处于适当的健康条件和适当的生活水平。结合我国的实际情况，应以社会平均工资作为基数按母婴人数计算，且应随实施情况的变化对基数进行动态调整，以“只升不降”为原则，贯彻奖励生育的理念。

4.逐步探索统一立法

人力资源和社会保障部于2012 年就曾发布了《生育保险办法（征求意见稿）》，但至今一直未见正式出台。在人口出生率不断下降的今天，“生育保险办法”应当趁着“三孩”政策的东风，并贯之以“普惠”理念，尽快出台。同时，国家应根据改革的需要以及制度的实施情况，逐步探索更高层级的生育保险行政法规乃至于“生育保险法”。

综上，面对人口出生率不断下降、人口结构严重失衡的现实情况，实施积极的人口政策，建立健全生育配套支持措施已成为当前国家战略的必然走向。因此，生育保险制度应当及时改进自身缺陷，以实现“最大限度降低生育成本、发挥生育奖励功能”的目标。本研究所提出的 “普惠化”改革路径，可以为生育保险制度的完善提供有益的经验和思路。但应注意到，改革生育保险制度对于提高人口出生率而言，只是一个方面，国家还应围绕公民在“生育、教育、养育”上所面临的各种难题，多管齐下，推行一系列政策措施，全面打造家庭和育儿友好型社会环境[67]。