整合式治理：欠发达地区县域治理的财政逻辑

2022-02-16张启春

江汉论坛 2022年12期

张启春明珠

一、引言

县域是国家治理的基本实践单元。作为中国历史上地方行政管理体系中最为稳定的一个层级，县处于承上启下的核心位置，是国家治理体系的重要“接点”①：上承中央和省市，下接乡镇和村庄。县域治理具备国家治理的全部内容，承担着稳定、发展、服务等综合行政职能。从这种意义上来说，县域形同“微型国家”，县域治理尤其是欠发达地区县域治理的成败关乎国家治理的总体成效。而财政是国家治理的基础和重要支柱，没有财政支出的拨付、财政收入的筹措，不可能有政府职能的履行，也就不可能有国家治理的实现。牵住了财政这个“牛鼻子”，就等于抓住了政府职能履行、国家治理实现以及整个经济社会运转的全部内容。②同样，财政体制在县域治理体系中担负着基础性、支撑性功能与作用，是县域范围内“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度性保障”③。县域治理通常以财政改革为突破口，通过改变县乡财政关系调整乡镇政府财政能力和财政行为，此乃县治的财政逻辑④，因此财政体制是研究县域治理的核心变量与关键要素。

本世纪初，为应对乡镇一级政府的治理乱象与财政困境，我国大范围推行了乡财县管改革。时至今日，中西部欠发达地区县域大多沿用。但值得注意的是，通过对中国知网期刊库的高级检索发现，学术界相关主题的研究最早始于1992年，文献数量至2006年达到峰值，2008年后呈显著递减趋势，2021年仅有十余篇。由此可以推断，欠发达地区县域广泛实行的乡财县管改革，在试点、大面积推广后，再未引起足够的学术关注。从现有文献来看，关于乡财县管改革的研究，主要集中在乡镇一级，重点从乡镇地位视角讨论了乡财县管的“集权”特性及其带来的乡镇财政“空壳化” “依附性”和政府行为变化。有学者认为，乡财县管是一种“集权式财政支出改革”⑤，其结果是保留乡镇一级政府、一级财权的“外壳”⑥，因而也将乡镇财政称之为“依附型财政”，意指乡镇成为县级政府的报账单位，主要依赖上级转移支付所获得的财力来维持运转⑦；财政规定了政府的基本边界，财权基本上收后，乡镇财政支出的自由裁量权弱化，乡镇政府发展经济、提供公共服务的灵活性与积极性受挫⑧。也有学者考虑到财政与晋升双重激励下支出责任的变化，提出“相对于县级政府由财政压力而引发的‘焦虑’来说，乡镇政府反而显得比较‘超然’”⑨。

事实上，乡财县管改革具有许多复杂面向，单从乡镇视角进行研究是不全面的。就改革本身来说，它在全县范围内重构了财政体制、流程与秩序，涉及县、乡镇、村级组织多层次、多主体及相互间的财政（务）关系。从政策层面来看，党的二十大报告提出， “全面推进乡村振兴”，到2035年“基本公共服务实现均等化”， “全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。⑩这些政策目标的实现都要求以县域为统筹单位来整体推进。例如，乡村产业振兴根植于县域， “发展乡村产业要强化县域统筹”；建设共同富裕示范区，实现城乡一体化发展要以县域为整体， “推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，赋予县级更多资源整合使用的自主权”；要以县域为单元， “构建优质均衡的基本公共教育服务体系”。⑪在财政运行过程中，县域承担了教育、支农、医疗卫生、社会保障等领域70%以上的事权和支出责任。⑫相对于镇域、村域，以县域为整体考察乡财县管改革具有更为重要的理论价值和现实意义。那么，目前乡财县管体制运行成效到底如何？表现出何种特征？它对县域治理产生了什么影响？本文将在分析乡财县管改革动因的基础上，以湖北省Y县的实地调研资料为依据全景式描绘欠发达地区乡财县管的“统收统支”实践，揭示财政统筹引领县域整合式治理的逻辑，从而为这些问题提供学理回答。

二、乡镇财政困境与乡财县管改革

20世纪80年代，伴随着家庭联产承包责任制的深入实施，人民公社体制的瓦解，我国实行政社分开并建立了乡镇一级政府，国家从乡村汲取资源的格局发生了很大变化：基本纳税单位由集体组织转为个体农户，除农业税以外，乡村主要财源由集体内部积累转向“三提五统”⑬。县乡机构改革之后，县级政府将“七站八所”等涉农机构的管理权限和相应支出责任下放，乡镇机构与人员规模迅速膨胀。对于财力薄弱的欠发达地区而言，财政支出缺口只能依靠面向农民的各种集资收费来弥补，从而出现了“服务就是收费”的自利化现象。加上征收税费、计划生育等任务成为“一票否决”的考核指标，以及各种“政绩工程”和“形象工程”纷纷上马，乡镇“制度外筹资” “非规范收入”迅速增加，乡镇财政一度快速无序扩张，农民负担逐渐显性化。

在财政包干体制下，县级政府通过“核定基数，超收分成，多支不补，节余留用”的财政管理方式，过高核定收入基数或压低支出基数，向乡镇转移了自身的财政压力。⑭与东部省份乡镇企业兴起带来大量税收相比，以农业为主的中西部大多数乡镇税收收入有限。1994年分税制改革和《预算法》同时要求一级政府、一级财政、一级金库和自求平衡。财权重心层层上移、事权重心层层下放的综合作用，使欠发达地区乡镇财政困难和债务问题急剧放大，直接导致了农民负担急速加重，基层财政合法性流失，农村基层政权建设受到严重威胁。这一时期，农民不仅要缴纳农业税收，还要负担“三提五统”，农村乱罚款、乱收费、乱摊派的“三乱”现象也很盛行。所谓“头税轻、二税重、三税是个无底洞”，正是当时农民负担问题的形象表达。愈演愈烈的农民负担问题和乡镇政府行为失序直接催生了农村税费改革和乡财县管改革。

因此，新世纪以来，中国农村基层财政体制变革是对20世纪末日益严重的农民负担问题的直接回应，并沿着农村税费改革这条主线渐次展开。⑮2001年，我国在试点基础上于全国范围推行了“三取消、两调整、一改革”⑯的农村税费改革，并通过转移支付的方式对中西部地区进行补助，将乡镇支出、村级支出、农村义务教育三项内容纳入财政保障。但是由于乡镇主体财源缺失，政府机构冗员以及债务问题的长期存在，中央转移支付实际上并不能全部弥补财政收支缺口，这严重影响了乡镇政府职能的履行，引发了“扁平化改革”和 “县政、乡派、村治”等论争。⑰在此背景下，各地先后进行农村综合改革，不仅通过“合村并乡”和“撤乡并镇”来减少财政支出压力，而且推进“乡财县管乡用”的财政管理方式改革以规范乡镇财政行为。随着延续了两千多年的农业税全面废止，农民负担问题得到了根本解决，但与此同时，欠发达地区的乡镇一级财政彻底失去了收入来源，乡镇政府“借、欠、讨、卖”现象普遍。⑱2006年，财政部发布《关于进一步推进乡财县管工作的通知》指出，除财政收支规模大且具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行乡财县管，并明确了其主要内容为预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网。据统计，到2011年底已有27个省份2.93万个乡镇实行乡财县管，约占全国乡镇总数的86.1%。⑲

从全国范围的实践来看，乡财县管并没有采用整齐划一的运作模式，而是因地制宜形成了差异化样态。例如，最早开始乡财县管改革试点的安徽省，其核心内容是以乡镇为独立核算主体，坚持“三变”与 “三不变”，即乡镇财政所的人权、事权、财权上划县里，乡镇预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变。湖北省主要采取“监管制”和“报账制”两种形式，前者保留乡镇总预算会计，由县级政府在预算控制数内监督管理乡镇各项开支；后者要求乡镇所有账务上移，每笔支出、凭证由县审核报销。⑳河北省实行“收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用”的“统收统支+激励”模式。黑龙江省强调“机构派出、收支上划、集中核算、财权不变”的“乡财乡用县监督”。但无论何种形式，乡财县管无疑都遵循收入统缴、支出统付的财政运行逻辑，呈现出显著的“统收统支”特征。在欠发达地区县域乡财县管实际运作中，其表现为乡镇根据县级指导意见编制和报批预算，乡镇刚性支出由县级财政统一拨付，乡镇收入全部统一上交县金库管理，县乡资金往来通过财政信息化平台办理。通过“统收统支”，县级政府实现了预算整合、财政支出整合、财政收入整合以及信息化平台整合，生成了一种新的财政治理逻辑，即整合式治理，这不仅直接调整了县乡财政关系，而且深刻影响县域治理的基本格局和走向。在这个意义上，整合式治理是县域财政治理的逻辑，也是县域治理的一种重要机制。鉴于此，本文将基于案例调研进一步考察乡财县管的“统收统支”特征，以及县级政府如何通过财政策略既统筹全县经济社会发展，整合全县财政资源，又激活乡村治理动力，促进县域治理效能发挥。

三、乡财县管的“统收统支”特征

湖北省Y县位于幕阜山集中连片特困地区，下辖19个乡镇（场区）386个村（社区），其地貌特征可以概括为“六山两水两分田”，曾是一个集老区、贫区、山区和库区于一体的国家级贫困县，直至2019年，才完成整县脱贫摘帽任务。受地理位置、交通条件、经济水平等诸多因素制约，Y县长期面临“运转难、负债重”的窘境。由于各乡镇自然资源禀赋差异较大，该县乡镇间经济发展程度与财政能力不平衡问题也颇为突出。其中，地处长江沿岸、资源丰富的FC、XG、WYK三镇在全县经济发展水平较高，如FC镇是该县典型的经济强镇；其他乡镇或地处交通闭塞山区，或位于水库沿边，人均耕地极少，如TG镇ZY村人均耕地仅0.6亩，一方水土难以养一方人，村民大多外出务工。农村税费改革前，绝大多数乡镇政府主要依靠农业税、“三提五统”维持运转。农村税费改革后，这些乡镇的财政收入极其有限，有的几乎可以忽略不计。2005年湖北省政府批转省财政厅关于改革和完善县乡财政管理方式的试行意见，Y县开始推行乡财县管改革。

（一）预算共编统管

政府治理能力在很大程度上取决于预算能力，即有效且负责地使用财政资金的能力，主要体现在集中统一和预算监督两个维度。㉑一方面，Y县依托全省预算改革，实行县乡预算共编，县乡政府按照“两上两下”程序以及“收入合规、支出有度、收支平衡、略有结余”原则，进行全口径预算编制。具体来说，县财政部门结合县域发展需要，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇政府预算编制的指导意见，报县政府批准，乡镇政府在意见框架内编制并上报预算，这是“一上一下”；县财政部门根据乡镇财力状况下达预算控制数，乡镇调整预算编制后再次上报县财政部门审核汇总，经县政府审查后批准，这是“二上二下”。Y县将辖区内各乡镇视作县级直属预算单位同等对待，在预算编制环节做到了集中管理。

另一方面，县财政通过统一预算绩效管理，实现了全县范围的预算监督。一是项目预算绩效。2013年，Y县组织启动预算绩效管理试点，并逐渐健全县乡预算绩效目标管理、项目绩效评价、绩效评价结果应用管理机制，尤其是加强了乡镇项目预算绩效管理工作。其要求是：乡镇申报预算时，项目支出必须同时申报绩效目标，预算批复与绩效目标管理挂勾，未经审核通过的绩效目标不拨付项目资金；预算执行中，乡镇需建立项目绩效目标运行监控机制，定期进行跟踪分析并于每季度末向县财政局报送；绩效评价管理采取预算单位自评和第三方评价相结合的方法；结果运用形成制度，目前Y县已明确将项目绩效评价结果作为下一年度项目资金预算申请、分配、安排的重要依据。二是全面预算绩效管理。2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。2020年，Y县将政府收支预算、部门和单位预算、政策和项目全部纳入了绩效管理，在全县统一构建“三全一体”的预算绩效管理体系。县级财政对预算编制、执行、决算、评价的闭环式监管，强化了对乡镇财政行为的约束，同时也提高了县乡政府治理能力。

（二）支出统付统保

乡镇财政供养人员随意增长是Y县乡镇财政陷入困境的主要原因之一。乡财县管改革实施后，Y县首先做的就是乡镇人事的清理与管控，即将乡镇财政人员编制上划县财政局直接管理，乡镇政府、事业单位增人增支纳入县级统一管理，同时集中核实离退休、优抚等人数，清查“吃空饷”人员。在此基础上，县级财政统一负责以下支出：

县财政统一支付乡镇公职人员工资，即“保工资”。县级财政按照“先重点、后一般”的原则优先保障工资性支出，并建立了工资待遇、财政补贴统一发放与资金直达个人账户制度。据实地调研，当前Y县乡镇政府在编人员工资、社保等支出按照全县统一标准，由县财政通过预算管理一体化系统拨付到预算单位账户，单位按时足额划拨到个人银行账户。乡镇教师工资由县级财政全额统筹，同样以“县级统发、银行直达”的方式发放。对于公办基层医疗卫生机构，Y县不再实行“收支两条线”管理，而是全面推行财政经费定项补助，由县财政部门按编制内实有人数全额核拨人员经费。

县财政统一负担乡镇政府公用经费，即“保运转”。在综合考虑各乡镇人口规模、财政供养人员、所辖村数量等因素的基础上，县级财政按照乡镇在职在编人员核定公用经费支出额度，由县财政按计划足额拨款，超额部分由乡镇自负。2021年，Y县对乡镇公用经费标准进行调整，规定每年每人公用经费1万元，其中包含了培训费与会议费；车辆交通费为每年每车4.5万元。同时，严格执行乡镇“零招待”规定。实际调研还发现，公用经费保障的范围主要是乡镇政府、财政所，其他单位如“七站八所”按照“以钱养事”经费核算拨付。对于经济基础薄弱的乡镇来说，县级财政统一保障运转支出确保了其政权运转和公共服务职能履行。以YG镇为例，该镇位于鄂赣边界山区，因生态环境脆弱，交通封闭，镇域经济发展缓慢，乡财县管前乡镇政府机构几乎停摆；县财政统一标准并负担人员工资与公用经费后，YG镇政府才得以恢复正常运转。

县财政统一拨付村干部报酬和村级组织运转经费。随着县域农村社会经济的发展，村级组织各项职能和事务快速增加，原本农村税费改革转移支付资金的20%不足以维持村级组织的基本运转。在Y县县级财政出面保障之前，各村通过正式与非正式渠道向各级政府、部门、单位讨要或套取各类资金是常态，拖欠村干部报酬的现象也十分普遍。为此，Y县于2014年出台了统筹使用财政专项资金的方案，实施村级组织基本财力保障制度，并推进“村财乡代理”改革。2015年，县级财政安排相关预算6146.3万元，其中村干部工资3724.1万元，村工作经费2422.2万元，最大限度地保证了村干部工资发放和村组织运转，开创了湖北省村级组织基本财力保障的先河。2020年，湖北省下发关于健全村级组织运转经费保障机制、促进乡村治理的实施意见，Y县被列为三档县，要求按省、市、县三级45∶10∶45的比例负担村级组织运转经费。县级财政统筹上级与本级资金10988.6万元，用以保障村干部报酬和村运转经费，规定村干部不得再从村集体资产收益中获取报酬。

县财政统一拨付民生性补贴支出，并承担重大民生基础设施建设奖补支出。调研得知，上级安排的农业综合补贴、农村危房补贴等强农惠农财政补贴，以及社保、低保、失业、养老和特困人员等民生性补助，由县级财政通过“一卡通”平台精准发放到人到户并进行动态管理。至于县域重大民生基础设施建设，则主要采取项目奖补形式。如2019年度Y县通过农村公益事业建设奖补资金项目筹措省级、县级、其他资金共6182.4万元，集中财力开展了覆盖19个镇区、169个村的226个项目，如村庄亮化工程、环境绿化建设、文化中心建设、自来水改造等，显著改善了农村生产生活环境。从乡镇层面来看，XG镇2020年获得县级财政拨款4456.3万元，其中项目资金占82.8%，涉及农村公路建设、棚户区改造等民生项目。下沉到村一级则主要表现为“一事一议”等财政奖补政策，然而进一步访谈发现，奖补资金无法全部弥补村级道路建设成本，导致了村级组织新的债务。例如，DH村为典型的水库移民建制村，村域范围广且村民分散居住在水库沿边和山区，村内公路建设任务繁重。因村集体经济收入十分有限，DH村的修路资金主要来自水库移民资金支持的50万元。另外，县级政府按照3.5米宽的标准每公里奖补20万，但实际上修路成本最高达到每公里40万元，这一资金缺口使村集体负债累累。据2021年乡镇债务摸底调查，DH村仅道路建设欠债就有264.5万元，占村集体总债务382.2万元的69.2%。伴随着财政奖补成为一项重要的农村政策，如何有效地实现其原初的“民生和民主”目标㉒，有必要进行系统性思考。

从Y县整体支出来看，2020年本级财政预算支出为67.6亿元，保工资、保运转、保基本民生“三保”支出为48.9亿元，约占72.3%，支出方式具备“统支”特征。从基层财政治理自身来说，支出结构转变促进了县域财政向公共财政模式的转型。在县域治理层面，县级财政不仅统一承担县、乡两级政府运转经费，解除了财力短缺乡镇的财政支出压力，而且保障全县村干部报酬和村级组织运转所需经费，为其完成国家下达的行政任务和发挥村民自治功能奠定了财力基础。此外，县级财政统一发放民生性补贴，通过以奖代补加大对农业农村基础设施建设的支持，确实 “兜”住了县域困难群体、“保”好了县域基本民生。

（三）收入统征统管

农村税费改革和农业税的废止，使Y县绝大部分乡镇财政职能削减，税收收入萎缩，乡镇金库近乎“名存实亡”。以乡财县管为契机，Y县在全县撤销了乡镇金库，跨乡镇统设税务分局，实行县级财政统征、统管财政收入。

在本级税收收入征管方面，乡镇税收收入统一上缴县级国库。2018年，Y县按照经济区划合并乡镇国税、地税机构，在19个乡镇（场区）设置7个税务分局，负责所辖区域内各项税收、社会保险费和有关非税收入的征收管理，税收征收实践中不再区分各乡镇财政收入。调研发现，乡镇财政所的主要职能已经不再是征税，而在于发放惠农补贴、管理涉农项目资金、宣传财政政策、村集体“三资”监督管理等。从财政收入的整体结构来看，Y县地方财政收入主要倚重几个经济强镇的几大重点公司，经济基础薄弱的乡镇基本没有税收贡献。例如，FC镇2020年的税收收入为4.5亿元，占全县的46.4%，其中仅滨江工业园就贡献税收约3亿元，这些收入全部上缴县级国库。全县跨乡镇征税并统一上缴县金库管理，意味着全县税收收入征管权限上收，乡镇不再对本辖区范围内的税收收入具有征管权。

对于乡镇非税收入，县财政采用票据统管方式进行管理。2006年，Y县按照上级市关于政府非税收入管理暂行办法的要求，规范了乡镇非税收入征收行为。一是建立票据严格登记制度，由县级财政部门统一管理非税收入票据，对乡镇实行“以票控收” “凭票监管”。二是非税收入征收采取单位开票、银行代收、政府统管的“票款分离”方式。三是资金管理遵循“收支两条线”原则，要求乡镇将所有非税收入定期汇缴县级国库或财政专户，并纳入财政预算管理。2016年以来，Y县成功试点POS机刷卡、掌上缴费等非税收入征缴模式，推动县乡财政部门、执收单位、代理银行联网，避免了票据管理失范现象。就此而言，县级财政强化对乡镇非税收入的监管，从根源上制止了乡镇混淆、滥收、私存私放等财政不法行为。

上级转移支付资金由县级财政统筹。上世纪50年代至70年代，Y县不仅交通闭塞，而且众多水域血吸虫肆虐，水灾旱灾频发，被称为 “水袋子”“旱包子” “虫窝子”。为根治水患，Y县先后兴建了FS、WY两座大型水库，数十个村落近10万人移民搬迁。到1984年，Y县被国务院列为重点扶持的“四区”县；2012年，湖北省公布了四个特困连片区域及25个贫困县名单，Y县名列其中；2016年，Y县被确定为国家扶贫开发工作重点县。由此，县级财政得到了来自中央、省级的大量财政转移支付资金。就2020年来说，Y县本级财政预算收入14.9亿元，而来自上级的转移支付收入达到55.8亿元。调研得知，县财政统筹上级转移支付收入，优先扶持深度贫困乡镇的建设和发展，正是该县提前实现脱贫目标的重要原因。

县级财政统一配置和安排上级转移支付资金，同时统征统管全县范围内的本级财政收入，不仅包括税收收入，还包括非税收入，事实上具有“统收”特征。对于县域整体发展来说，县级财政统筹财政资源为集中财力实现县域治理重点目标提供了财力支撑和保障。

（四）信息化平台统建共用

湖北省人民政府2000年发布《关于试行财会集中核算制和零户统管工作的通知》以后，Y县实行“零户统管”，取消了乡镇财政和各预算单位在各商业银行和其它金融机构的所有存款账户，将乡镇所有财政性资金纳入县级国库管理，通过国库单一账户体系统一存储、支付和清算，并逐步建立起县乡联网的财政信息化平台。调研得知，乡镇财政所目前设有“零余额账户”和“三资账户”，其中“零余额账户”由县财政部门统一监管，乡镇项目资金、政府采购等都需要经过此账户在网上申请，由县级财政审核审批； “三资账户”由乡镇财政所管理，主要用于登记和监管村集体资金、资产、资源，与县财政部门没有资金往来，但其接受县级政府及其财政、审计部门督查小组的检查监督。随着财政信息化建设要求的提高，Y县结合省、市预算管理一体化系统建设标准，将部门预算编制、国库集中收付、政府采购三大财政支出管理工作进行整合，通过“业务规范+技术控制”的方式，对县乡财政业务实行顺向衔接、逆向反馈的闭环管理。信息化管理流程的引入与整合，不仅提高了财政透明度和预算执行效率，而且加强了县级财政对乡镇财政收支行为的动态实时监督，有效防治了乡镇预算执行中克扣、截留、挪用等腐败现象。

四、县级财政引领县域整合式治理

欠发达地区乡财县管实践中的预算共编统管、支出统付统保、收入统征统管、信息化平台统建共用的“四统”逻辑，化解了乡镇财政困境，规范了县乡财政收支秩序。更深刻的是，财政上的“统收统支”引起全县财政资源和财政结构的优化重组，重塑了县域治理格局，促使县域治理在社会稳定、经济发展和公共服务领域由县、乡、村各主体“八仙过海、各显神通”的分散型治理向全县范围内“统筹规划、整体考虑”的整合式治理转变。

（一）保障基层政权运转，维护了县域社会稳定

县级财政统一保障全县乡镇、村两级组织运转的基本财力，有效实现了国家权力向农村基层社会的渗透整合，充分发挥了县域治理的政权稳定功能。

分税制改革后直至乡财县管前，欠发达地区乡镇政府基本处于“有政无财”状态，基层政权运转困难。乡财县管的推行，既统筹保障了全县各乡镇的工资发放与公用经费，又有效约束了乡镇政府行为，从而对乡镇政府职能与治理模式产生了根本意义上的影响。一方面，县级财政“保工资、保运转”，一举解决了乡镇财力匮乏难题，保证了乡镇政权可持续运转，乡镇政府再无“没钱发工资、没钱办事”的后顾之忧。不仅如此，乡镇人事编制上划县级管理，财政供养人员“只减不增”，限制了乡镇政府人员和机构的膨胀，有利于实现机构精简目标。学术界很多人认为，这些举措导致经济基础薄弱的乡镇高度依赖县级财政保障，财政和政权的“依附”特征明显。但笔者认为，对于经济不发达的乡镇来说，县级财政“统支”至少有效解决了乡镇财力与事权和支出责任不匹配的现实问题，这也是乡财县管改革的初衷。同时，县级政府跨乡镇统一规划、设置税务分局，县域财政收入统一征收并由县级金库统一管理，从制度设计上杜绝了乡镇政府“三乱”财政行为的发生，促进了乡镇政府职能的转变。收入上划使乡镇财政工作重点由过去的组织税收、培植税源转为确保“专款专用”、提供强农惠农服务、 “代理”村级财务等。可见，县级财政的收支整合策略引领乡镇政府职能回归到了“为人民服务”本位，维护和增强了基层政权的合法性。

村（社区）是县域治理的基本单元，是整个国家治理体系的“神经末梢”。伴随着乡村治理的日益规范化，各类涉农项目资源与资金的下沉，以及乡镇政府绩效考核压力的传导，村级组织治理责任与任务陡增，很多地区已经实施严格的村干部坐班与考勤制度，有些甚至要求村干部全脱产。㉓单纯依靠原有的农村税费改革转移支付经费已无法保障村级组织正常运转，将村干部视为兼职也会影响其工作积极性。基础不牢，地动山摇。调研访谈中得知，Y县率先建立村级组织基本财力保障机制的直接原因是各项工作在基层推动困难甚至无法正常开展。实践中，Y县将村干部基本报酬与社会保险、离任村干部生活补贴以及村运转工作经费统一纳入县财政保障范围，使村干部能够专心于落实上级政策、提供村内公共服务。这种县财政统筹承担村干部报酬和村运转工作经费的方式，以及多省逐步建立健全的以财政投入为主的村级组织运转经费保障机制，通过夯实村级组织的财力基础，强化了国家权力向农村社会的渗透整合，对巩固党的执政基础、确保农村社会和谐稳定与长治久安具有重要和深远的意义。

（二）统筹乡镇发展，兼顾了县域经济“保均衡”与“促增长”

县级政府整合全县所有乡镇财政收入和上级转移支付资金，一方面重点向欠发达乡镇倾斜，另一方面也落实对经济强镇的财政激励，同时兼顾了县域内乡镇间的均衡发展与经济强镇的经济高速增长。

尽管县级财政保障了乡镇一级政府的基本运转，但属于典型的“吃饭财政”。地理条件、资源禀赋的差异决定了县域内乡镇间经济发展存在显著不平衡。面对如期实现整县脱贫摘帽的目标与压力，Y县县级政府统筹上级转移支付资金和本级财政筹措资金，重点扶持县域内经济落后乡镇，打造镇域特色经济。依托本县水库资源优势，Y县财政、文旅部门统一规划，以财政资金激活和引导政策性银行、民营企业、村集体等多元主体参与生态旅游扶贫开发，打造了“仙岛湖水库生态旅游风景区”和“乡村园博园”。实地访谈得知，景区为村民提供了诸如安保、检票、游船驾驶等工作岗位，周边农户在乡镇政府指导和支持下自主创业，形成民宿、采摘游等特色旅游项目，促进了农民增收致富，引领了镇域经济跨越式发展，带动了YG、WY镇六个水库移民村提前实现脱贫与振兴。实践证明，乡财县管增强了县级政府统筹与使用全县财政涉农资金与扶贫资金的自主性，使资金投入由“撒胡椒面”转变为统一配置、集中使用的“多个渠道引水，一个龙头放水”。财政收入整合重点解决了经济落后乡镇扶贫开发的资金短缺、内生动力不足等难题，最大限度地推动了县域经济的全面均衡发展，是实现县域内共同富裕的有效机制。

在保证所有乡镇“共富”的同时，县级财政也应注重对经济强镇的“先富”激励。调研发现，Y县FC镇等三个重点镇经济发展水平较高，是典型的“资源大镇”和“工业重镇”，目前已形成较大规模的工业产业集群。其财政收入全部上交县金库管理后，县级财政统筹安排每个乡镇每年3000万元的财政资金用于支持镇域产业园区建设，引导其发挥产业聚集和带动效应。此外，Y县出台了镇域经济发展综合评价考核奖励办法，由县财政预算安排镇域经济发展奖励资金，鼓励全县乡镇克服“等、靠、要”思想，积极做大镇域经济“蛋糕”。同时，还从“放管服”、招商引资、减税降费等方面入手，着力优化经济强镇的营商环境。例如，全面落实涉企收费“一张清单”制度，降低司法、公证和国有资产产权交易服务收费标准；又如创新“先建后验”机制，对符合准入条件和相关要求的企业投资项目实行“承诺预办制”，允许先期开展项目设计和施工。在一定程度上，县级财政统一安排财政激励资金，出台配套性镇域经济激励政策，有助于突破乡财县管“规范乡镇财政行为”与“弱化乡镇财政积极性”的悖论，促进欠发达地区实现镇域乃至县域经济快速增长目标。

（三）推动城乡融合，促进了县域内基本公共服务均等化

县级财政通过预算编制的民生倾斜、民生性补贴的统一拨付、农村公益性基础建设项目奖补等多重整合措施，构建城乡贯通的基本公共服务体系，打通民生服务的“最后一公里”，有效实现了县域治理的公共服务目标。

在县乡预算共编中，财政支出重点投向民生，保证了县域财政资源最大限度地配置于供需矛盾突出的农村重点公共服务领域，补齐了农村基本公共服务短板。具体来说，县财政通过“两上两下”预算编制环节，指导乡镇调整财政支出规模与优先次序，压减一般性支出预算和安排民生性支出，并且采取全面预算绩效管理等方式，保障了乡镇财政支出真正向民生服务领域倾斜。Y县县乡两级政府的预决算报告也印证了这一点，如县级财政总支出中民生支出占据最大份额，乡镇卫生医疗、社会保障与就业、文化旅游、公共安全、农林水等功能性支出占总支出的六成以上。虽然这些支出项目的范围较为宽泛，但不可否认，其客观内容属于典型的基本公共服务范畴，且越来越偏向农村。

过去，民生性补贴由业务主管部门多渠道发放，效率低下，容易出现疏漏。笔者在调研中发现，Y县实行县域范围内的“统支”以后，县级政府审核标准、统筹分配并基于信息化平台按时拨付，不仅能保障民生性补贴发放的高效率、广覆盖、精准性，还有助于打破长期以来财政补贴的城乡二元结构。因而，通过动态调整的财政信息化平台，以县域为整体发放普惠性、基础性、兜底性民生性补贴，确实保证了民生性补贴精准落实到重点人群身上，有利于实现县域内基本公共服务的城乡标准统一、制度并轨和兜底保障。

与城镇相比，农村公益性基础设施薄弱滞后。县级财政以奖代补，引导各方力量与资源要素由投入城市为主转向建设农村，在一定程度上弥补了农村基础设施的短缺。农村公益性基础设施建设项目以指标形式承包给各个乡镇和村集体，与之签订一系列“责任状”，并将其预算执行情况作为绩效考核的一个重要手段，激发了乡镇、村集体乃至农民的财政主体意识。同时，Y县县级政府采取奖补措施并辅以统一验收程序，鼓励乡镇和村集体自筹资金、自负盈亏，引导社会资本与资源有序参与，尽可能地凸显了资源配置的公共性。如诸多乡镇的农村公路和村庄亮化工程经严格验收后获得了财政奖补，县级政府主导招标建设的“乡村园博园”极大地改善了农村人居环境。这些措施大幅度提升了农村基础设施建设水平，增强了基本公共服务供给的县乡村整合，促进了基本公共服务的县域均等化。

总之，乡财县管作为我国基层财政体制改革的一项创新性尝试，是欠发达地区基层政权陷入财政运行危机后不得已的选择，其原本目的在于化解乡镇财政困境与约束乡镇政府行为。经过数十年的发展，其运行方式呈现出显著的“统收统支”特征，并且生成了一套行之有效的县域整合式治理逻辑，重塑了县域治理的基本格局。就调查县来看，目前乡财县管体制的运行也还存在一些问题，如高度依赖转移支付，财政自主权较弱；财力基础薄弱的乡镇有“躺平”趋势；乡村两级债务普遍等。2022年中央全面深化改革委员会会议审议通过的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》强调，要清晰界定省以下财政事权和支出责任，完善省以下转移支付制度。随着这一意见的深入实施，以及欠发达地区县域经济社会发展水平的逐步提高，这些问题或将得到解决。

注释：

①徐勇：《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2009年第6期。

②高培勇：《筑牢国家治理的财政基础和财政支柱》，《光明日报》2013年11月15日。

③《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社2013年版，第114页。

④王敬尧：《地方财政与治理能力》，商务印书馆2010年版，第3页。

⑤李永友、王超：《集权式财政改革能够缩小城乡差距吗？——基于 “乡财县管”准自然实验的证据》，《管理世界》2020年第4期。

⑥夏杰长、陈雷：《“乡财县管”改革的社会学分析：以安徽省G县为例》，《经济研究参考》2005年第77期。

⑦申端锋：《财政下乡：现代国家的基层财政建设》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2014年第1期；赵林、李翔宇、陈永正：《从地方财政的依附性看我国乡级财政体制问题》，《经济体制改革》2009年第1期。

⑧赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，商务印书馆2010年版，第105页；侯经川、杨运姣：《“乡财县管”制度对乡镇财政支出的约束效果——基于湖南两试点乡镇的实证分析》，《公共管理学报》2008年第1期；姚鹏、李金泽、孙久文：《县乡财政支出集权能增加地方民生性支出吗？——基于安徽省“乡财县管”准自然实验的证据》，《中国农村经济》2022年第2期。

⑨杨发祥、马流辉：《“乡财县管”：制度设计与体制悖论——一个财政社会学的分析视角》，《学习与实践》2012年第8期。

⑩习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日。

⑪《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》，《人民日报》2019年6月29日；《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，《人民日报》2021年6月11日；《教育部办公厅关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》，中华人民共和国教育部官网2021年12月1日。

⑫陶勇：《如何调整和优化县级财政支出结构？》，澎湃新闻网2020年11月9日。

⑬“三提”是农民上交村级组织的“公积金、公益金、管理费”； “五统”是农民上交乡镇一级政府的教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费。

⑭任宝玉：《乡镇财政变迁与治理转型》，《湖北行政学院学报》2011年第6期。

⑮吴理财、李世敏、王前：《新世纪以来中国农村基层财政治理机制及其改革》，《求实》2015年第7期。

⑯“三取消”是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工； “两调整”是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策；“一改革”是指改革现行村提留征收使用办法。

⑰贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》2002年第2期；徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第139—144页。

⑱周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版，第124—126页。

⑲韩洁、徐蕊：《2012年县级基本财力保障机制奖补资金超千亿元》，中国政府网2012年5月18日。

⑳傅光明、程晓培、郑可夫：《关于湖北省全面推进乡财县管改革情况的调查》，《地方财政研究》2008年第9期。