地方政府债券信息披露的检视与优化

杨皖宁 张嘉芮

（中共江苏省委党校法政教研部，江苏南京 210009；中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

一、地方政府债券信息披露的制度价值

信息偏在（Information Asymmetries）理论认为，由于资本市场中卖方比买方拥有更充足的信息，相应地卖方应当向买方主动传递真实信息，从而防范买方利益受损。该原理应用于证券法律法规中，自然要求发行人、董事、控股股东等公司内部信息优势者向外部投资者准确、及时地披露重要信息，保护证券市场的法治化和透明度。证券市场本质是信息市场，信息披露是资本市场建设发展极为重要的制度基石。世界各国金融市场的发展实践已经证明，不断提高市场信息集散与揭示的水平，形成准确、高效、迅速、灵敏的信息披露与监督体系，是管理市场、规范市场、发展市场的必要条件。[1]截至2022年6月，我国地方政府债券总体规模345880.58亿元，[2]是债券市场中规模最大的债券品种。地方政府债务风险主要源自透明度低、隐性债务持续存在，只有以公开透明、及时充分、易得易解的信息披露作为前提，才能从根本上提升投资者对地方政府债券市场信心，使投资者获得知情权、选择权、公平交易权并依法理性维权，起到督促发行人加强债券发质量控制以强化声誉约束并接受持续监督的作用。地方政府更高水平、更透明的信息披露可以有效地改善市场信息环境、降低市场信息不对称程度、节省交易成本、提高债券发行操作效率，同时对于提升地方政府自身的治理能力和治理水平也具有积极作用。

二、地方政府债券缺乏实质性信息披露

我国中央政府及主管机构对地方政府债券信息披露比较重视，在2015年现行地方政府债券发行制度确立之初就要求建立信息披露制度，并对一般债券和专项债券初步划分出不同的披露标准。2018年12月，财政部出台的《地方政府债务信息公开办法（试行）》（财预〔2018〕209号）是专门针对地方政府债务信息披露的部门规章，对地方债券发行之前以及存续期内需公开披露的内容做出规定，体现了要求地方政府财政部门主动接受监督、提升债务信息透明度并防范债务风险的政策取向。在“中国债券信息网”（https://www.chinabond.com.cn/）主要承担发布地方政府债券信息的基础上，2020年初财政部主办“中国地方政府债券信息公开平台”（http://www.celma.org.cn/）正式上线运行，是回应社会各界对地方政府债券关切关注、提升政府治理能力和政务公开质量的一项重要举措。

然而不能忽略的是，我国对于债券市场信息披露的理论研究和实践操作较之于股票市场差距较大，而且陷入了形式化、粗糙化、同质化的困局。[3]信息披露相关制度规范总体还比较单薄，[4]现行信息披露在必要性上提出了强制性要求，而在披露的标准、内容、流程等方面缺乏统一制度安排，而且财政部出台的规范性文件仅能对政府财政部门提出要求，不能对各级政府产生实质性约束，在具体落实过程中效果并不理想。

从信息披露透明度来看，地方政府一般仅公布基本财政数据，债务信息公开进度差别较大，加之不同地区财政体制与管理、财政预算与执行、债务口径与统计方面尚未完全形成一致，也在一定程度上降低了信息公开的准确性。已有相关研究对地方政府官方网站对本地区债务的信息披露情况进行统计分析后发现，各地区的披露方式既不统一、也不完整，有的公布总额，有的公布预算偿还数，有的公布期末数据，还有的根本就无从查询。[5]从地方政府债券发行前披露的“债券发行公告”“债券信息披露文件”等相关信息来看，对省级债务规模、信用评价等级、中长期经济规划、财政收支状况、地方负债情况等信息公开情况较好，但是政府资产负债表、综合财务报告等信息资料仍没有公布，而且对于省级政府代理市县政府发行债券情况下实际用债的市县政府相关信息披露并不完整，专项债券支持的项目筹资及盈利计划状况信息未能充分公开。

尤其要引起注意的是，我国当前地方政府债务的信息披露还处在仅重形式、不重实质的阶段。除了关于地方政府债务额度等数据性资料外，社会公众更需要看到的是发债资金用到哪里、支持了多少项目、建设进度如何、是否还需要后续融资等实质性的信息。这些信息披露由于当前并无明确要求和具体方式渠道，因此基本上也是处于无从查询的状态，个别时候能在政府工作报告或者地方政府向本级人大常委会请示预算调整报告中可以侧面获知一鳞半爪的零星信息，但是离完整充分的实质性信息披露标准还相距甚远。上述问题，需要通过完善相关制度规范并强化贯彻落实予以解决。

三、地方政府债券信息披露的完善路径

公债不同于企业债，不会存在任何的商业秘密。实质性的信息披露应当以发行人偿债能力为核心，任何影响到偿债能力的情况出现，只要可能会对投资者的决策产生影响，均应当及时准确充分地予以披露。地方政府债券信息披露应当为投资者和社会公众呈现出清晰、准确、完整的发债过程，体现债务资金的来龙去脉，在满足财政部等主管部门要求基础上更要关注于市场对信息披露内容和质量需求。然而，当前地方政府发债信息披露的质量和效率离实质性公开的标准仍然存有差距，有待于提升信息披露的准确性、及时性和权威性，起到稳定和增强地方政府债券市场信心，维护市场秩序的作用。

（一）明确地方政府债券信息披露的职责和标准

当前，关于地方政府债券信息披露的规范性文件主要由财政部制定，只能约束各级政府财政部门，如果信息披露仅是要求公布各个时点的债务额度，财政部门可以胜任，但是发债资金一旦拨付到具体项目建设上，财政部门对于资金的使用情况和绩效就未必能够及时掌握，也很难做到实质性的信息披露。债务风险防范和化解是各级地方政府应当通盘考虑的全局性工作，不能仅仅理解为财政部门的职责，尤其是当前政府债券规模不断扩大而且投资领域丰富多元，农林土地、医疗教育、生态扶贫、路桥轨道等各个领域都有政府债券融资支持，政府各相应主管部门就应当担负起发债资金的使用、监管以及信息披露责任。客观而言，由于地方公债尚无专门立法，信息披露制度上升到法律层面从短期来看较难实现，但是也应当由国务院出台行政法规或规范性文件，将信息披露的职责从财政部门转移到各级地方政府。通过建立统一的信息披露标准、内容、流程、渠道和重大事项报告传递审核程序，将及时编制和披露资产负债表明确为地方政府法定义务，促进实现披露信息全面完整、清晰简明、通俗易懂、权威及时。通过构建严格监督和制约的长效机制落实责任促进信息公开，更好地满足投资者和市场需求，提升地方政府债券发行的市场化水平。

（二）完善地方政府债券信息披露的规范平台

互联网信息技术的发展不仅降低了市场投融资准入门槛，而且有力地促进了市场竞争，有助于实现信息公平。除了建立高位阶的债务信息披露准则和法规来统一规范披露行为之外，从国外成熟的政府债券市场实践经验来看，建立发达的财政管理和信息公开系统是实现财政信息得以实质性披露的基础和技术性保证。[6]由此，应当充分利用好当前财政部已经建立的“中国地方政府债券信息公开平台”，实现其高效运行的基础上促进发挥更大作用。

首先，应当明确各级地方政府所有债务信息统一在“中国地方政府债券信息公开平台”进行披露。各级政府在统一的信息平台向社会公开债务的规模、举借、使用和偿还情况，有统一信息平台才便于形成公开对比，信息披露的质量也只有在信息畅通环境下通过对比才能分出高下，形成横向比较促进地方政府间形成良性竞争。既能改变当前各地政府信息公开渠道不同使投资者难以查询的问题，又能体现各地政府披露债务信息的及时性、效率频率和完整性，倒逼地方政府珍惜信用信誉，提升债务治理能力。

其次，鼓励地方政府在统一标准之上主动披露、随时补充完善债务资金使用信息。债券信息披露的标准结构和作用机理是以投资者保护为中心、以促进市场约束为基础、以优化资源配置为导向的三重视角。[7]地方政府债券信息披露除了应当遵循准确完整等统一确定的形式性标准之外，还应倡导信息披露适当的实质性标准，即所披露的内容中如果出现了遗漏事项能够产生足以能够影响投资者决策的后果，这个事项就应当作为重大事项予以全面披露。[8]地方政府在完成信息披露“规定动作”的基础上，再做好“自选动作”，以提升市场的投资信心。

最后，运用区块链技术作为信息公开平台的底层技术，实现地方政府债务披露信息的确定性。由于地方政府债券发行期限逐步延长，当前已经出现30年期的长期债券，从发行到偿还将跨越较长历史周期，地方政府对发债情况披露的信息都应当实现长久保存，既可成为珍贵的历史资料供未来的决策咨询和研究使用，一旦出现债务风险也是追究责任的重要依据。区块链技术具有去中心化、防篡改性和可追溯性的特点，与地方政府债券长期发行、持续披露的要求具有多维契合，应当积极推动区块链技术与“中国地方政府债券信息公开平台”的运行相结合，使信息披露制度落实与前沿信息技术深度融合，达到互相促进的效果，以实现安全有序发展。