对银行业金融机构占压财政资金监管问题的探讨

车巧怡 李征南 李慕楠

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051；中国人民银行和龙市支行，吉林和龙 133500）

一、财政资金相关概念及界定财政资金的意义

（一）财政资金相关的概念

从广义上讲，财政资金即指与财政预算收支相关的资金。从收入端看，包括缴税（费）主体将款项从其账户划到商业银行账户开始，再经商业银行划到对应国库，经国库分成、报解、上划等一系列过程，直至进入目的国库对应库存账户为止。从支出端看，包括款项从国库部门的财政账户拨付出去开始，一直到收款单位收到款项为止。

按照《金融违法行为处罚办法》及《关于准确认定银行业金融机构交存财政存款和一般存款准备金违法违规问题的通知》（人银法〔2021〕01607号）的表述，财政存款专指财政部门存放在金融机构的财政资金①按照《存款统计分类及编码》（JR/T 0134-2016），应表述为“财政性存款”；但《关于准确认定银行业金融机构交存财政存款和一般存款准备金违法违规问题的通知》（人银法〔2021〕01607号）文件表述为“财政存款”，二者意思一致。本文统一表述为“财政存款”。。财政存款可分为国库存款和其他财政存款两个部分。其中国库存款是指财政部门存放在国库（包括代理库）的预算资金，包含财政库款和财政过渡存款两类；其他财政存款是指未列入国库存款的各级财政在金融机构的预算资金，以及由财政部门指定存入金融机构的专用基金，包含划缴财政存款、待结算财政款项、财政专用基金存款、财政预算外存款和国库定期存款五类。

（二）界定财政存款的意义

厘清财政存款与一般存款的区别，有助于从根本上探求金融机构占压财政存款的动机。财政存款与一般存款的主要区别在于存款准备金的交存比例上。从《关于颁发<各专业银行向人民银行划交存款的范围和委托代理人民银行账务的规定>的通知》（银发〔1984〕257号）文件要求开始，财政存款作为人民银行的信贷资金，就需100%划缴到人民银行；而一般存款则是按照一定比例（即现行存款准备金率）交存到人民银行。目前，金融机构加权平均准备金率仅为8.4%，与财政存款的准备金交存率存在着巨大差距。

同时，只有清晰地界定财政存款，才能对金融机构占压财政存款的行为做出合理判断，开展相应的监管，在必要的情形下做出处罚的决定。

二、当前银行业金融机构占压财政资金的具体表现形式

（一）未及时将预算收入划转至国库部门

按照《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（中国人民银行令〔2001〕1号）、《国库信息处理系统税收缴库业务处理暂行办法》（银发〔2006〕26号）和《关于进一步做好国库经收工作的通知》（银发〔2007〕216号）等文件规定，国库经收处收纳的预算收入须于当日，最迟次日缴入国库。超过该期限仍未全额划缴的，则视为占压。

（二）未及时将集中支付资金拨付至预算单位

当下商业银行集中支付流程为“先支付、后清算”，即代理国库集中收付的商业银行先将款项垫付给预算单位，并于当日向人民银行发送清算指令，再由人民银行将资金支付给代理银行。但金融机构有时在未发生支付行为时，先向人民银行发送清算指令，收到人民银行的资金后，再支付给预算单位。若金融机构未能当日将款项拨付给预算单位，则构成对财政资金的占压。

三、金融机构占压财政资金的原因

（一）客观方面

一是金融机构人员业务能力不足。由于金融机构实行轮岗制，办理对公业务人员不固定，且通常出现一人多岗等情况，导致个别金融机构业务人员在对业务不熟悉的情况下，为求快速将业务处理完毕，直接按自己想法进行处理，或者沿袭上任的做法而不学习新制度、新要求，造成对财政存款的占压。二是人民银行监管存在难度。由于人民银行对商业银行的综合执法检查流程复杂，一年只能对1-2家金融机构开展实地业务检查，对更多的金融机构只能通过非现场检查手段达到监管目的，难以及时发现商业银行通过混用、串用会计科目等方式占压财政存款的行为。而且，银行业金融机构对财政资金科目的设置、管理各不相同，实际监管过程中，理清账户资金来源和资金性质要花费大量的时间和精力，为人民银行的现场及非现场检查增加了不少难度，因此难以及时发现并纠正金融机构占压财政资金的行为。

（二）主观方面

一是利益驱动下，金融机构有意发生占压财政存款行为。对金融机构而言，财政存款须全额交存人民银行，无法衍生成贷款为金融机构获取直接收益。因此，金融机构特别是小型地方法人金融机构，会将财政存款和一般存款混放在同一账户下，通过给人民银行的监管和检查增加难度，以达到少交准备金的目的。二是收到财政部门的不合理要求却不拒绝。例如，有的地方财政部门要求国库集中支付代理银行在未支付给预算单位款项的情况下，向人民银行清算资金，当日却要求商业银行暂缓划转预算单位提交的支付指令，造成商业银行被动占压财政资金。

四、金融机构占压财政资金的后果及影响

（一）削弱了人民银行对社会资金总量的宏观调控能力

财政存款和一般存款的变化都会影响货币管理当局对社会宏观资金总量的把控。金融机构未及时将财政存款划入国库，或者将财政存款和一般存款混淆，会使人民银行在统筹社会流通货币量时产生误判，进而做出存在偏差的宏观调控指令。

（二）不利于财政资金作用的发挥和财政预算管理

一方面，我国一直不断深入推进的财政国库管理体制改革，是希望建立起国库单一账户，通过对财政资金实施统一管理、集中收付，达到加速财政资金在全社会范围的运转，减少财政资金在某一个环节的沉淀，加强对财政资金全流程监管的目的。而金融机构对财政存款的占压，客观上会导致财政资金在某一环节沉淀时间过久。在疫情频发，财政资金紧张的当下，无法充分发挥保障民生、促进社会经济发展的作用。另一方面，财政资金没有及时从商业银行划转到国库，也会影响到财政部门的预算执行进度，进而对后续财政支出安排产生一系列的影响。

（三）商业银行可能将财政资金当作普通存款再次投向社会，形成资金风险

商业银行是市场化经营主体，以利润最大化为经营目标。因此，对停留在商业银行账户的财政资金，商业银行很可能将这些资金通过投资、放贷等手段获取利润。一旦由于市场风险导致这部分资金不能及时足额收回，而商业银行又不能像其他坏账一样核销金额巨大的财政资金形成的贷款坏账，不仅会影响到地方财政的预算收支平衡，更可能发生因财政无法安排刚性支出而造成严重的社会影响。

（四）可能导致金融机构之间的不公平竞争

由于财政存款具有金额大、存款主体稳定易维护等特点，因此一直是金融机构吸收存款的重要来源之一。一些金融机构为了自身的生存和发展，想尽各种办法拉来财政存款，甚至不惜以违规、放松管理和存款利率优惠等方式吸收财政存款。如果金融机构占压财政存款而不被及时发现，就会使金融机构拥有更大的动力去运用不恰当的竞争手段获得更多财政存款，导致财政存款在金融机构之间频繁搬家，扰乱商业银行之间公平竞争的金融秩序，不利于地区金融稳定。

五、银行业金融机构占压财政存款的监管制度依据

尽管金融机构占压财政存款从诸多方面会对宏观管理部门和社会经济稳定造成较大影响，但对该行为的处罚依据非常单一。目前只有2个文件提到了对银行业金融机构占压财政存款如何处罚，处罚的法律依据更是只有一个。

《金融违法行为处罚办法》第二十二条规定，“金融机构不得占压财政存款或者资金。金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款；对该金融机构直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分，对其他直接负责的主管人员和直接责任人员给予降级直至开除的纪律处分。”

除此之外，《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》第十一条规定，“国库经收处在受理缴款书后，必须及时办理转账，不得无故压票，在各联次上加盖收（转）讫业务印章的日期必须相同”。另外，第四十一条规定，“代理支库在业务检查中，发现商业银行、信用社占压、挪用所收纳税款的，按《金融违法行为处罚办法》予以处罚”。此文件并没有对占压行为做出更细节的处罚规定，仍将处罚依据归转为《金融违法行为处罚办法》。

六、现行处罚依据存在的问题

（一）处罚的实施主体不明

在人民银行对商业银行的占压行为实施处罚时，有金融机构认为，《中国人民银行法》第32条赋予人民银行的9项监督检查权中，没有提及对财政存款交存的监督及处罚权。因此，人民银行对金融机构的处罚法律依据不够明确。

而且，《金融违法行为处罚办法》也只规定了处罚的标准，并没有明确处罚的主体。在实际执行中，人民银行仅限于执行《金融违法行为处罚办法》第二十二条中前半段罚金形式的处罚，而无权干涉商业银行的人事任免，导致《金融违法行为处罚办法》中提到的对金融机构人事的处罚主体缺失。

（二）现行办法规定的处罚标准与占压行为可能无法匹配

《金融违法行为处罚办法》规定，“金融机构占压财政存款或者资金的，……没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款”。有金融机构在接受处罚时认为，该处罚标准过重。在实际工作中，由于某些不可控的原因或特殊情况，商业银行只是产生了一笔金额很小、且时间很短的占压，对此，金融机构要被处以至少5万元的罚金。而且，在部分金融机构的内部考核机制中，5万元以上的罚金会直接影响到金融机构网点的考核绩效、整个网点工作人员的业绩工资等诸多方面，对此，金融机构会想尽各种办法来干扰人民银行一线工作人员落定处罚意见。

反之，对有意长时间、大金额占压财政资金，并由此获得高额隐形利益的金融机构，30万元的处罚标准又过于轻描淡写，不足以对商业银行占压财政资金的动机产生足够的威慑力。

（三）现行办法中部分表述的可执行性较小

《金融违法行为处罚办法》规定，“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款”。此处对“违法所得”的界定非常困难。若金融机构通过将财政存款与一般存款混账核算，则占压财政存款产生的违法所得，既可以简单地认为只是占压，没有产生违法所得，也可以认为金融机构将财政资金通过贷款等方式投向社会，金融机构因此得到非法利息收益。由于处在同一资金池中，通常难以区分两种资金，在执行中通常只能从轻定性。

（四）现行办法对处罚细节的规定不够明晰

现行的《金融违法行为处罚办法》中，仅按照“有违法所得”和“没有违法所得”的情形区分两种处罚金额标准。未对占压的金额、占压的时间、产生占压的原因或性质进行明确的划分，造成处罚“一刀切”。在实施处罚时，只能依据实施主体的工作经验，参照过去其他类似的处罚情形进行大体平衡后，最终决定处罚的金额。同时为了满足行政处罚的合规性合理性要求，最容易在实际处罚中形成“要么就高、要么就低”的两头偏现象。

七、对统一银行业金融机构占压财政存款处理标准的几点建议

（一）明确监管和处罚的实施主体

由于从工作内容上，人民银行国库部门与财政的关系最为密切，对财政存款的界定更容易把握，也相对容易发现金融机构占压财政资金的行为，因此，建议从法律层面明确国库部门具有对金融机构财政存款的监管和处罚权。同时，在人民银行内部建立沟通协调机制，将会计、营业、货币信贷和调统等部门纳入监管小组，明确规定监管的流程和各自的职责分工。

（二）量化处罚基准

参照《中国人民银行关于加强存款准备金管理有关事项的通知》（银发〔2018〕297号），借鉴存款准备金处罚管理相关经验，对金融机构占压财政存款的处罚情形及标准予以细化，减少自由裁量成分，规范财政存款处罚管理。从违法行为的发生频率、影响的广度和深度、违法金额的多少、违法时间的长短等多维度建立起立体处罚标准体系框架。在保证处罚灵活性的同时，兼顾处罚标准在各个省份、各个年份的相对统一。