新形势下加强行政事业单位财会监督路径建设的思考

史 朔

（德州天衢新区党工委管委会）

2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调要完善党和国家监督体系，明确提出要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调[1]。财会监督被正式放置于党和国家监督体系，并赋予了它新的历史定位和使命。财会监督逐步成为了理论界和实务界共同关注和研究的焦点。当前，行政事业单位承担着推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重任，在政府会计准则制度实施、权责发生制政府综合财务报告制度改革和预算绩效管理推进的背景下，行政事业单位财会监督面临的监督环境和监管内容也发生了深刻的变化，在新形势下全面加强行政事业单位财会监督，提升综合治理效能就显得至为重要。基于此，笔者认为，有必要对行政事业单位财会监督的内涵进行细致探讨，有必要对财会监督的路径建设进行深入研究，以期使研究成果能更好地指导业务实践。

一、行政事业单位财会监督的内涵探讨

对行政事业单位财会监督内涵的探讨，不同学者和实务工作者都作出过诸多释义，虽然视角不尽相同，但核心要义都不谋而合，普遍认为行政事业单位的财会监督是一个复杂性和多层次性交互融合的体系，具体包括财政监督、财务监督和会计监督。

财政监督属于行政事业单位的外部监督，监督的主体是政府财政部门和政府审计部门，监督程序和监督权限遵从特定的法律法规，属于约束力强、政策性强的监督，是国家实现宏观调控的重要手段。财政监督应对的是行政事业单位的本质属性，监督的对象是国家重大财政政策的执行情况和专项财政资金的绩效，目的是通过财政监督保障财政政策和财政资金的合法合规执行，执行财政监督的法律依据是《中华人民共和国预算法》和《财政部门监督办法》。

财务监督属于行政事业单位内外部结合的监督，监督的主体可以是上级主管单位，可以是单位内部的审计部门，也可以是外部的政府审计部门、社会中介机构，还可以是外部党委的纪检监察部门，监督程序和监督权限适用于内部管理规章制度和外部相关部门监管授权，属于阶段性、特殊性的监督，是保证单位经济业务合法合规运行的有力抓手。财务监督应对的是行政事业单位的具体属性，监督的对象是行政事业单位内部资金的流转过程，以资金流向为抓手监督其划拨、使用、分配等价值运动过程，目的是保障内部资金运动过程的合规性和效益性，执行财务监督的法律依据是《政府会计准则制度》和《事业单位财务规则》。

会计监督属于行政事业单位的内部监督，监督的主体是会计部门，监督程序和监管权限符合财经法规授予的岗位管理职责，属于常规性、持续性的监督，是规范会计核算、提升会计信息质量的有效工具。会计监督应对的是行政事业单位的基本经济业务，监督的对象是单位日常经济活动中的交易和事项，目的是通过会计监督保障经济交易和事项会计记录、计量、报告的准确性和及时性，执行会计监督的法律依据是《会计法》《公司法》《经济法》《税法》《行政事业单位内部控制基本规范》《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》。

以上不难看出，财政监督、财务监督和会计监督三者是互相依存、互相促进的有机整体。只有深刻理解行政事业单位财会监督的内在涵义，才能统筹联动开展财会监督工作，才能最终驱动财会监督总体效果的达成。

二、行政事业单位财会监督实施中存在的问题分析

财会监督丰富的内涵决定了监督环境的复杂性、监督范围的全面性以及监督手段的多样性[2]。当前，行政事业单位在财会监督实施过程中尚不同程度地存在着“不敢监督、不能监督、不会监督”的突出问题。

（一）监督的动能不足导致“不敢监督”

监督动能不足主要是指从事或开展财会监督的主体在主观能动性上不足，在客观依据上不充分。具体表现为一是慵懒思想作祟，认为监督就是“找茬惹事”，容易得罪人。二是监督执行的权利背书不充分，监督畏首畏尾。双重因素的叠加导致监督主体“不敢监督”。

对行政事业单位的财会监督，不少人想当然地认为开展财会监督容易得罪人，尺度分寸不好拿捏，容易陷入人情泥沼，尤其是上级主管单位或同属地外部单位的具体执行人，抹不开面子、拉不下脸面，蜻蜓点水式监督。单位内部的财务人员开展会计监督更是谨小慎微，“公”与“私”界限不清，算计个人利弊得失，没有清醒地认识到开展财会监督的必要性和重要性。

当前，财会监督被置于党和国家监督体系的整体架构之中，并赋予了新的历史定位和使命，然而在立法实践中，却没有从党和国家监督体系的顶层设计高度建立起与之相适配的法律法规和操作细则，导致财会监督的三个内涵所应对的业务类别和业务属性，没有及时形成有效的规章制度抓手和可遵从的落地实施步骤。鉴于此，财会监督的具体执行单位和执行个人，在财会监督执行中大多都是朴素地践行着以往的政策依据，基于过往的工作经验，较为模糊地执行组织赋予的责任、交办的任务，对财会监督难以形成清晰明了、行之有效的监督路径。

（二）监督的能力不强导致“不能监督”

监督能力不强主要是指会计监督的能力不强，具体由两个因素制约。一个是监督主体中人的制约因素，具体表现是监督意识薄弱，专业素养不高；二是监督主体中物的制约因素，信息化程度不高，软件迭代滞后。

当前，不少行政事业单位尤其是基层行政事业单位普遍存在“重业务、轻管理”的现象，领导层工作重点一般都围绕年度目标聚焦在业务发展领域，较少能触及到管理监督。财务负责人在单位中的排序较低，甚至很多基层行政事业单位不设总会计师岗位，或者即便有类似总会计师职责的岗位设置，也不纳入领导班子管理，致使单位很多决策范畴的事项高层财务管理人员无法直接参与，一定程度上削弱了会计监督在单位决策层面应发挥的积极作用。再者，行政事业单位财务人员的流动性较差，基层财务人员工作技能和专业素养普遍不高，知识更新和学习欲望不足，也一定程度上限制了内部会计监督作用的发挥。

随着政府会计准则制度的实施和权责发生制综合财务报告制度的改革，行政事业单位对赖以监督的精准成本核算、预算资金绩效管理等会计信息质量要求显著提高，亟需现代化的信息系统建设支撑。目前看，不少行政事业单位除了省级层面财政统一部署使用的财政一体化信息系统和上级单位统一购置使用的财务管理信息系统外，很少有独立研发的、能适合自身行业管理特性的信息系统，能贯通业务和财务的交互融合系统更是难得一见，软件系统迭代速率慢的短板客观上制约了深层次、多维度会计监督的开展。

（三）监督的手段不多导致“不会监督”

监督手段不足主要是指各级各类监督主体对财会监督的理念把握不准、执行手段匮乏。具体表现在两个方面，一是对财会监督的认知边界把握不清晰，对自身财会监督的职责定位理解不透彻，易出现监督缺位、监督越位和监督发散的问题。二是监督执行手段匮乏，未能与时俱进地更新财会监督的执行思路和财会监督的执行措施，导致老办法不管用，新办法不会用。

清晰认知财会监督的边界是开展财会监督的前提，作为财会监督的外部主体，对行政事业单位的监督很多都是各自为战，没有形成合力，“各吹各的号、各拉各的调”，不仅造成监督资源的内耗，还容易让被监督单位陷入疲于应付的尴尬境地。准确把握财会监督的职责定位是财会监督工作开展事半功倍的基础，部分外部监督主体由于对自身监督职责定位理解不透彻，对应该监督的事项没有做到及时监督，对不属于自身职权范围的事项强加监督，对应该重点监督的事项草草了事。

新形势下，行政事业单位从事的业务活动背景有了较为深刻的变化，对业务执行的实施效果要求也有了较为显著的提升，再借助或沿用传统的监督思维思路或工具方法将很难达到预期效果，过去的老办法不再适用，财会监督的新办法又迟迟不会用或者用不好，导致一些财会监督工作表面上搞的阵仗很大，实际上监督效果却是大打折扣，要么根本发现不了问题，要么发现的细微问题揭示或说明不了实质内容，出现监督虚化、弱化，让财会监督沦为“纸老虎”，折损财会监督的严肃性和权威性。

三、加强行政事业单位财会监督路径建设的对策与建议

（一）加强文化建设，健全法律法规，营造财会监督工作氛围

积极健康的财会监督文化建设是确保财会监督稳健开展的重要保障。财会监督受到了前所未有的重视，这既是对财会监督重要作用的认可，也是对财会监督主体寄予的厚望。因此，各监督执行主体单位都要进一步提升站位，厚植财会监督文化沃土，让单位每一个人都能充分认识到开展财会监督的重要意义，切实让参与财会监督的组织和个人摒弃慵懒思想作祟，明确财会监督主体和参与人员在财会监督开展中的职能扮演和角色定位，赋予应有的监督权益和监督权力，解除财会监督的后顾之忧，激发财会监督开展的能动性，多措并举实现愿意监督。

健全财会监督法律法规和制度体系，全方位保障财会监督有效实施。一是宏观层面，建立与财会监督现实地位相适配的法律规定和执行细则，形成一套完善的法律法规和制度体系，通过提升立法层次的方式增强财会监督法律法规的威慑力，强化财会监督的权威性和约束性。二是中观层面，结合各财会监督执行主体制定契合本单位实际需求的财会监督制度，加大对财会监督违纪违法行为的追责和惩戒力度，为本单位开展财会监督工作提供制度层面上的保障。三是微观层面，行政事业单位应在党组织的统一领导下，做好内部财会监督的顶层设计，完善自身权力运行机制和管理监督制约体系[3]。将行政事业单位会计监督纳入绩效考核体系，通过绩效考核来评估和督促会计监督执行，多管齐下确保敢于监督。

（二）提升专业素养，迭代信息系统，提高财会监督工作能力

良好的专业素养是保障财会监督有效执行的重要前提。在财会监督参与人员的专业素质培养上，一是从思想上高度重视财会监督，解除认知薄弱的问题，释放人的思维意识制约因素，切实认识到财会监督对于国家治理体系和治理能力现代化建设的重要意义。二是从行动上将财会监督职能落实到位，改变过去重业务、轻管理的现状，有条件的行政事业单位设立总会计师岗位，纳入领导班子管理，提升高层次财务管理人员在单位决策层面的会计监督力度。打破人员进出壁垒，引进综合素质高、专业能力强的高端会计人才，发挥头雁作用，做好知识共享，更新知识体系，提升财务管理团队整体业务水准，为单位开展财会监督提供足够专业支撑。

当前，财会监督应用信息化等“硬科技”和软件工具水平相对滞后[4]。基于此，及时更新迭代与行政事业单位管理环境相适配的信息化系统就显得极为迫切和必要。在实务工作中，各行政事业单位要借助“大、智、移、云、物”等信息技术优势，结合政府会计准则制度实施和权责发生制综合财务报告制度改革的相关要求，组建信息化建设平台，该平台不仅仅是财务信息系统的平台，还是业务信息系统的平台，甚至是业财交互融合的信息系统平台，以信息化平台建设支撑各业务条块数据间的互联互通，形成高效、准确的成本核算数据、业务运营数据和预算资金绩效管理数据，为会计监督提供更详实、更丰富的数据支撑，通过信息化建设实现大数据归集和应用，为财会监督全方位、全过程赋能助力。

（三）厘清监督边界，扩展监督手段，增进财会监督工作效能

正确把握财会监督的边界，透彻理解财会监督的职责定位是确保财会监督不偏离正常航向的根基。各财会监督的外部执行主体要强化监督执纪的法律法规学习，积极参加各类财会监督培训，掌握财会监督的重点、难点、焦点，明确财会监督的范畴、边界、时限，确保财会监督不缺位、不越位、不漏项，强化新制度在财会监督实务工作中的实际运用，补短板、强弱项，不断提高监督执纪水平，不断提升精准监督问责能力。各财会监督主体要强化监督合力，发挥统一作战、协同作战的优势，打通信息壁垒，建立信息共享机制，避免监督资源内耗，杜绝监督执纪“各吹各的号、各拉各的调”，确保财会监督工作开展事半功倍。

与时俱进更新财会监督的执行思路和财会监督的执行措施，扩展财会监督手段，用好老方法、用活新方法。充分发挥各财会监督主体的党委监督主责，对关键领域和焦点问题加大监督执纪力度，对腐败问题易发多发区开展嵌入式监督和实时跟进，确保监督全覆盖。将财会监督贯穿于工作日常，紧紧盯住领导干部这个“关键少数”，突出“三重一大”事项这个监督重点，坚持抓早抓小，坚持防微杜渐。创新财会监督模式，利用新媒体公众平台征集问题线索，拓宽监督渠道，用好群众举报这个监督利器。开展常态化廉政警示教育，定期展播廉政警示教育片，从实际案例中深刻吸取教训，做到警钟长鸣。各行政事业单位在内部会计监督实施中，要把领导干部以及关键岗位工作人员作为重点监督对象，要把项目建设、设备采购、耗材使用、专项资金使用管理、行政审批和行政执法等作为重要监督内容，进一步加大财会监督执行力度，全面提升财会监督工作效能。