2022年全国山洪灾害防御

尚全民 成福云 刘洪岫 路江鑫

（水利部水旱灾害防御司，北京 100053）

1 全国暴雨过程及山洪灾害情况

2022 年，全国共出现46 次强降雨过程，平均降水量591 mm，较常年少4%，呈现出“南北多中间少、局地暴雨多发频发”的特点。松花江流域南部、辽河流域大部、淮河沂沭泗水系及山东半岛、珠江流域中部东部等地降雨偏多1～3 成，长江流域大部、太湖流域、浙闽流域等偏少1～2 成。降雨阶段性、区域性特征明显，6月下旬至夏末，主雨带由华南、江南南部抬升至西南北部、西北东部、华北、东北等地，造成西南、西北、东北等地局部地区暴雨频发，四川、贵州、云南、陕西、甘肃、辽宁、吉林等地多次出现小时雨量超过100 mm的强降雨过程。

受局地强降雨影响，2022年汛期山洪泥石流灾害呈现突发、多发、重发态势，且人员死亡失踪较集中。据初步统计核实，全国共发生17起有人员死亡失踪的山洪泥石流灾害事件，因灾死亡失踪119人，主要集中在四川、青海、内蒙古、黑龙江、山西、甘肃、新疆、云南等省（自治区）。其中，黑龙江五大连池市“2022.7.12”山洪灾害导致朝阳山镇东风村居民4人死亡、1人失踪，朝阳山镇红旅公园项目施工人员驾车行至过水路面时被冲入河道，造成2人死亡、1人失踪；四川平武县“2022.7.12”山洪泥石流灾害造成木座乡附近居民11人死亡、7人失踪，且老幼占比过半；四川北川县“2022.7.16”山洪泥石流灾害造成白什乡附近居民12人死亡、6人失踪，包括6 名外地游客；山西中阳县“2022.8.11”山洪灾害造成离隰高速第一标段项目部5名施工人员死亡；四川彭州市龙槽沟“2022.8.13”山洪灾害造成沟道内7 名戏水游客死亡，均为外地游客；青海大通县“2022.8.18”山洪灾害致使青山、青林2乡共26人死亡、5人失联。这6 起典型山洪泥石流灾害集中发生于7月中旬至8月中旬，共造成87人死亡失踪。

2 开展的主要工作

（1）坚持顶层发力，周密安排部署。深刻汲取山西“2021.7.11”、河南郑州“7·20”、湖北随州“2021.8.12”山洪灾害经验教训，总结提炼应对措施。2022年3月，水利部制定印发《关于加强山洪灾害防御工作的指导意见》，同时以场次降雨过程为主线，制定省、市、县3 级山洪灾害监测预警工作清单，进一步规范部署山洪灾害防御工作。4 月26日，刘伟平副部长组织召开全国山洪灾害防御工作视频会议，专题安排部署2022年山洪灾害防御重点工作。汛期，把山洪灾害防御作为强降雨防范工作的重中之重，先后3次专门发出通知，对山洪灾害监测预警、提请转移避险等工作进行专题部署落实。2022 年，黑龙江、四川、青海等地先后发生人员伤亡较为严重的山洪泥石流灾害，水利部均第一时间派出工作组、专家组赶赴现场开展灾害调查分析及应急处置工作。

（2）坚持底线思维，排查整治风险。为落实李国英部长关于汛前开展风险隐患排查整治的安排部署，2022年3－5月，组织全国有山洪灾害防治任务的29个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团，统筹新冠肺炎疫情防控，以山洪灾害自动监测系统运行管理、监测预警平台运行、预案修订更新、责任制落实、山洪沟道侵占等为重点，采取线上线下结合、市县级全面自查、省级现场重点抽查和监测预警系统线上检查相结合的方式，全面深入排查山洪风险隐患，建立问题清单、整改清单、责任清单，确保汛前整改到位。浙江省将小流域山洪灾害风险问题纳入省委重点关注的19个问题之一，高规格推动排查整改。辽宁省印发《关于开展山洪灾害防治和农村基层防汛预报预警非工程措施运行维护和模拟演练工作的通知》，全面开展非工程措施运用模拟演练，对发现的问题限期整改。各地共排查出山洪风险隐患2.7 万处（其中，监测设施设备方面7 154 处、监测预警平台运行方面2 562 处、群测群防体系方面15 389 处、山洪沟道隐患方面1 903 处）。针对排查出的风险隐患，各级水利部门坚持立行立改，采取有力有效措施，均按期整改到位。

（3）坚持“四预”措施，主动科学防御。立足于预报、预警、预演、预案，全力推进山洪灾害防御“四预”工作。风险预报方面，会同中国气象局制作发布未来24 h山洪灾害气象预警140 期，其中在中央电视台播出43 期，并“点对点”发至地方。建立信息贯通到底机制，主汛期以“一省一单”形式将预报强降雨量超50 mm（新疆、西藏等地25 mm）县（区）名单及时通报地方，提醒基层提前做好防范应对工作。同时指导地方会同气象部门开展不同时段风险预报。监测预警方面，建立并实施山洪灾害监测预警抽查日报机制，督促地方密切关注强降雨过程，及时发布预警信息，汛期，依托全国山洪灾害防治项目组，累计抽查强降雨覆盖省份县级山洪灾害监测预警2 685 县次。吉林省联合省通信管理局、省气象局，制定山洪灾害预警信息发布工作机制，采用“12379”号码向指定区域、指定人群发布山洪预警信息。2022 年汛期，各地利用山洪灾害监测预警平台向786 万名防汛责任人发送预警短信4 422万条，启动预警广播38.6万次，依托“三大运营商”向社会公众发布预警短信19.4 亿条，为做好山洪灾害防御工作提供了有力支撑。预演演练方面，督促指导地方以群众自主转移避险、突发灾害应急处置为重点，开展山洪灾害防御实战演练，进一步提升基层干部群众应急避险和自救互救能力。据不完全统计，各地全年组织开展实战演练2.8万场次，83万余人次参加。预案修订方面，各地在汛前排查山洪风险隐患基础上，结合山洪灾害防治项目建设，复核调整山洪灾害危险区，及时更新网格化管理责任人，并据此动态修订完善山洪灾害防御预案。河南省组织编制了省级山洪灾害防御预案，进一步明确各部门职责、应急响应、转移安置、抢险救灾等内容，并指导县、乡、村3级完善细化预案。

（4）坚持建管并重，夯实防御基础。2022 年，中央财政共安排山洪灾害防治项目资金15亿元，支持地方开展山洪灾害补充调查评价、省级监测预警平台巩固提升、简易监测预警设施设备配备等山洪灾害防治非工程措施建设，实施183条重点山洪沟防洪治理；安排非工程设施运行维护经费5亿元，按照“雨前排查、雨中巡查、雨后核查”的要求，组织运维单位和群测群防员实施非工程设施运行维护，确保监测预警系统正常发挥作用。为进一步完善小流域山洪灾害防御体系，探索提高监测预警“四预”能力途径，在财政部大力支持下，再次安排第二批中央水利发展资金3亿元，支持浙江等9省（自治区）在重点地区开展小流域山洪灾害防御能力提升项目建设。水利部始终坚持建管并重，及时下达资金，印发工作要求，制定技术文件，加强工作指导，定期统计通报项目建设进展，先后组织召开视频会议2 次，安排部署山洪灾害防御能力提升项目建设工作，分析项目建设重点、难点、堵点，研究加快推进项目建设进度的具体措施。安徽省滚动组织开展山洪灾害调查评价，逐县、逐乡（镇）、逐村动态排查复核危险区清单，并细化至自然村、居民区、企事业单位、小水库及山塘、沿山洪沟低洼地区、危房、避灾场所、旅游景点（农家乐）等防御网格，明确名录、位置和基本情况、责任人，确保危险区清单全覆盖、更精准。各地水利部门克服新冠肺炎疫情、汛旱情影响等不利因素，聚焦目标，攻坚克难，按计划推进项目建设，进一步夯实了山洪灾害防御基础。

（5）坚持聚焦重点，强化监督检查。2022年5－8月，水利部防御司会同监督司组织7个流域管理机构共派出监督检查人员70组次、220人次，对29个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的137个县（市、区）开展山洪灾害监测预警监督检查，共检查县级监测预警平台137 个（新检查105个、“回头看”复查32个）、自动监测站点480个，发现问题124个，针对发现的问题督促各地按期完成整改。为充分掌握省级山洪灾害监测预警平台功能现状，加快推动实现“省级部署、多级应用”，2022 年7－9 月，组织各地对照省级监测预警平台技术要求，就平台建设完成情况及功能实现情况开展自查自改自评估，针对自查发现的问题、尚未实现的功能或技术方法，制定整改提升措施并建立问题整改清单。10－12月，在各地自查自改自评估工作基础上，会同全国山洪灾害防治项目组先后对26个省（自治区、直辖市）省级山洪灾害监测预警平台开展了线上检查（剩余4个省份因疫情原因暂未检查），针对发现的问题，以“一省一单”形式督促按时整改提升，确保充分发挥省级监测预警平台“中枢神经”作用。

（6）坚持问题导向，全面复盘检视。黑龙江省五大连池市，四川省平武县、北川县、彭州市，山西中阳县，青海省大通县等地发生山洪泥石流灾害事件后，按照李国英部长关于复盘检视的指示要求，在第一时间派出水利部调查组、专家组赴现场调查分析的基础上，全面复盘检视6起典型山洪泥石流灾害事件“四预”工作，深入分析致灾原因，认真查找薄弱环节，研究提出进一步完善山洪灾害防御系统的对策措施，督促指导地方深刻汲取教训，坚决避免在遭遇类似山洪泥石流灾害时发生重大人员伤亡。结合珠江流域大洪水过程及几次典型山洪灾害事件，充分考虑前期降雨造成的产汇流条件变化，在总结前期山洪灾害预警阈值动态调整研究成果基础上，制定山洪灾害预警指标动态调整推进工作方案，指导相关省份采用动态预警指标分析方法，逐流域复核调整预警指标，有效延长山洪灾害预见期。

（7）坚持上下联动，防御成效显著。各地水利部门坚持上下协调联动，加强群测群防体系建设，完善3级山洪灾害防御预案，强化监测预警，及时提请基层政府组织群众转移避险，防灾减灾成效显著。湖南省江华县基于省级山洪灾害预警发布微应用，提前发出山洪灾害预警，紧急转移安置群众2.7万人，成功避免危险区人员因灾伤亡。云南省南华县8月31日突遭历史罕见极端暴雨袭击，由于预警及时、提前转移，成功避免了包括岔河小学57名师生在内的705人因灾伤亡。浙江省龙泉市依托构建的预报预警、监测预警、现地预警互为补充的递进式预警体系，及时预警、有效叫应、果断转移，避免了城北乡东书村20户46人因灾伤亡。江西省全年向100个县（区）发布山洪预警4 832次，累计转移危险区人员近22万人，有效规避了山洪灾害风险。广东省清远市连南县基于省级山洪灾害监测预警平台针对可能风险区域提前发出预警，最大程度降低了极端暴雨山洪对寨岗镇影响，避免了人员伤亡。广西全年经历了7次强致灾降雨洪水和3个台风洪水过程，全区各级水利部门突出抓好山洪灾害预警和人员转移避险，成功应对多起山洪灾害，紧急转移16.09 万人，有效避免了人员伤亡。据统计，在局部暴雨屡破极值、暴发严重山洪灾害的背景下，2022年全年因山洪灾害死亡失踪119人，为2000年有统计资料以来历史最低，山洪灾害防御成效显著。

3 存在问题与不足

从近几年山洪灾害防御实践来看，因山洪灾害死亡失踪人数虽已大幅降低，但多年统计数据表明，山洪灾害仍是造成人员伤亡的主要自然灾种之一，直接威胁人民群众生命安全。实践表明，诱发山洪灾害的气象、地理等致灾因素没有发生根本改变，而随着经济发展，人口、财富聚集，山洪灾害对经济社会和人民生活的冲击与影响越来越广泛、越来越严重，山洪灾害防御任重而道远。

通过全面复盘检视2022 年几起典型山洪泥石流灾害事件发现，青海省大通县山洪灾害是由夜间短时强降雨引发的小流域山洪漫溢冲毁村庄房屋、临时放牧点，导致人员死亡失踪和财产损失。黑龙江五大连池、四川平武和北川等3起山洪泥石流灾害均是受河道冲刷和泥石淤积、桥涵阻塞壅高河道水位或拦渣坝溃决等影响，山洪叠加泥石流导致水位快速上涨，洪水漫溢改道冲入城镇或居民区，导致人员冲淹死亡失踪和财产损失。山西中阳县、四川彭州市2起山洪灾害是由于违规在河道内建加工厂房或在沟道内戏水纳凉，造成外来务工人员或游客伤亡。内蒙古4起山洪灾害均是过往行人或车辆对山洪风险认知不足，强行涉水通过过水路面或沟道，被山洪冲淹致死。这些山洪泥石流灾害事件暴露出山洪灾害防御还存在以下突出短板和薄弱环节：

（1）局地极端强降雨预报精准度不高，预报降雨量级及落区都存在一定偏差。“2022.7.12”四川平武实测24 h降雨量达203.5 mm，是预报降雨量的5 倍之多。“2022.7.12”黑龙江五大连池前期未预报出有降水过程，而发生山洪的东风沟小流域实际平均降雨量达111.7 mm。

（2）站网布局不完善，监测预警存在盲区，2022年发生的多起山洪泥石流灾害均暴露出捕捉不到暴雨中心的问题。“2022.8.13”四川彭州龙槽沟、“2022.7.12”四川平武都存在小流域上游未布设监测站点，未能及时捕捉到上游（无人居住区域）强降雨过程的问题。

（3）基层预案不完善，对应急处置方式、程序、措施只有原则性描述，针对性、适用性、可操作性均不够，尤其是未充分考虑山洪泥石流淤积、拦渣坝溃决、河道阻水建筑物抬高水位等致灾因素叠加影响。

（4）考虑单一成灾因素确定的预警阈值难以适应多因素叠加作用的复杂情景。“2022.8.18”青海大通县预警指标设定未考虑前期雨量影响，全县所有村（组）均采用统一固定的准备转移（1 h 12 mm）、立即转移（1 h 27 mm）预警指标。

（5）山丘区河道治理不足、管理薄弱，基层网格化管理落实不够，违建和违规涉水活动屡禁不止，对临时放牧区、未开发景区、施工作业区等人员流动性大的区域没有落实转移避险措施。

（6）预警信息发布“叫应－反馈”机制落实不到位，未能完全实现闭环管理。“2022.8.11”山西中阳对驻地单位企业网格化管理措施未落实，基层政府、企业应对暴雨山洪灾害联动不够，“叫应”机制落实不到位。

4 下一步工作思路及安排

水利部将深入贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于防灾减灾救灾的重要讲话指示批示精神，积极践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，锚定“人员不伤亡”目标不放松，坚持“防住为王”，秉持流域治理、源头治理思路，立足山丘区小流域单元，着眼山洪灾害防御实战，把握重点关键环节，深化山洪孕灾、成灾机理研究，以山洪灾害防治项目建设为抓手，加快提升山洪灾害防御能力，推动构建工程措施与非工程措施相结合的小流域山洪灾害综合防御体系，全力防范化解山洪灾害风险。

（1）坚持流域系统治理理念，构建小流域山洪灾害综合防御体系。在总结评估2021－2023年全国山洪灾害防治项目建设基础上，充分衔接《全国山洪灾害防治项目实施方案（2021－2023 年）》，强化以小流域为单元的山洪灾害防治，构建集监测数据收集、传输、“四预”可视化等功能的山洪灾害防御综合体系，以山洪灾害风险隐患调查影响分析、山洪灾害监测能力提升、省级监测预警平台“四预”功能提升、群测群防体系建设和扩大重点山洪沟防洪治理为项目实施重点，组织编制新阶段山洪灾害防治总体实施方案，推动构建工程措施与非工程措施相结合的小流域山洪灾害综合防御体系。

（2）紧盯突出新问题开展山洪风险隐患调查，补充完善山洪灾害危险区清单。充分考虑沟道淤堵、堰塞体溃决、枯树枯枝堵塞桥涵壅水造成的洪水漫溢改道等极端情况，完善山洪灾害风险隐患调查技术要求，指导地方以沿山洪沟道居民点为对象，排查可能因跨沟道路桥涵阻塞壅水、河道泥石淤积等因素导致的洪水漫溢、改道而受冲击的风险范围，纳入山洪灾害危险区清单和山洪灾害防御预案，并及时修订更新。对降雨期间跨沟道路桥涵等存在堵塞壅水风险的场所，督促指导地方安排专人巡查盯防，一旦发现异常或有成灾迹象，坚决果断组织危险区群众转移避险。

（3）完善降雨预报和监测体系，提高局地强降雨预报监测能力。在小流域上中游适当补充增设山洪灾害监测站点，并在监测预警平台中建立保护对象与上下游、周边区域站点关联关系，进一步优化完善自动监测站网布局。积极探索应用测雨雷达技术，重点地区的主要站点增设北斗卫星通信信道，推动共享短临预报和监测数据用于预报预警。进一步加强气象、水文监测信息共享，实现小流域内所有站点降雨过程实时联网，提高小流域面雨量监测分析能力，减少漏报错报，提升局地强降雨监测预报保障率。

（4）滚动复核修订预警阈值，提高山洪

灾害动态预警能力。组织科研单位深化山洪孕灾、成灾机理研究，揭示山洪链生复合灾害形成机制，考虑泥石流作用影响，研究山洪泥石流并发情景下预警阈值确定方法。组织省级水利部门以小流域为单元，充分考虑前期降雨、土壤含水量动态变化、道路桥涵阻水壅水、泥石淤积等对暴雨洪水过程的影响，逐流域分析动态调整山洪灾害预警阈值，并根据暴雨洪水过程资料或山洪灾害事件复盘分析结果，检验复核预警指标合理性、有效性，同步更新调整，力争调整一处、应用一处，不断提高山洪灾害动态预警能力。

（5）试点建设数字孪生小流域，提升山洪灾害监测预警平台“四预”功能。督查指导各省（自治区、直辖市）加快推进省级监测预警平台“一级部署、多级应用”功能实现，在此基础上，以山洪灾害防御能力提升试点项目建设为抓手，以省级山洪灾害监测预警平台为依托，以山洪灾害下垫面和时空大数据为基础构建数据底板，以数字化场景、智慧化模拟、靶向化预警、精准化防控为路径，夯实山洪灾害算据、算法、算力基础，实现全流域范围内山洪监测预警信息实时同步共享。强化山洪泥石流过程模拟分析和多阶段递进预警，推动建立预警“叫应－反馈”机制，规范预警信息发布内容，做到通俗易懂、指令明确、责任闭环，持续提升山洪灾害监测预警平台“四预”功能。

（6）完善群测群防体系，提升基层防范应对处置能力。充分考虑山洪和泥石流灾害并发可能性及影响，修订山洪灾害防御预案编制和风险管理技术要求，指导完善县、乡、村、组、户5级责任制体系和县、乡、村3级预案体系，逐沟、驻村、逐户、逐人明确防御措施，落实老弱病残幼等特殊人群及外来流动人员提前转移避险包保措施。加强基层防御人员培训，提高灾害综合分析研判能力，一旦发现强降雨站点接近或达到预警阈值，立即提醒强降雨影响范围内所有危险区人员转移避险。指导基层乡村模拟山洪泥石流并发和深夜转移场景，加强预案演练，持续提高基层干部群众风险预判、紧急应对处置和自救互救能力。