新高考背景下普通高中“走班制”政策研究*——基于19个省份政策文本的分析

罗晓燕

2014年9月，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，出台系列补充文件，启动新高考。同年，教育部《关于普通高中学业水平考试的实施意见》提出“调整教学组织方式，满足学生选科的需要，把走班教学落到实处”的教学管理建议，要求高中有序实施走班教学[1]。2019年6月，国务院办公厅印发《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》，明确要“适应普通高中新课程改革和高考综合改革，因地制宜、有序实施选课走班”[2]。为确保走班教学顺利推进，各省份教育主管部门依据本省份实际情况制定出台了相关文件。新高考背景下颁布的“走班制”政策具体内容有哪些？政策目标为何？具有怎样的政策特征？存在哪些问题？如何进行政策改进？本研究将一一进行探讨。

一、普通高中“走班制”政策制定现状

至2020年，我国共有19个省份针对新高考下普通高中选课走班工作出台政策文件（详见表1）。其中，重庆、山东政策覆盖较全面，既包括宏观安排，又涉及选课系统使用、课程安排等微观要求。

表1 部分“走班制”相关政策文件汇总表

《教育部关于普通高中学业水平考试的实施意见》指出，到2022年选课走班教学管理机制基本完善，普通高中多样化有特色发展的格局基本形成。在中央政策文件的指导下，各省份相继出台地方政策。

第一，在颁布时间上，浙江省颁布时间最早，与高考改革方案同一时期出台，逐步建立选课走班试点。北京、海南等11省份在新高考改革实施后一年内出台相应政策文件，内蒙古、安徽、吉林、黑龙江、四川、山西6省份在推行新高考改革前出台政策文件。第三批改革试点中，湖北与河北尚未出台专门政策文件。

第二，从颁布机构看，以教育主管部门为主，相关部门协同参与。各省份的颁布机构包括教育厅（教委）、政府办公厅等部门，省际之间在颁布机构数量上存在差异。福建、山西数量最多，涉及4个机构，重庆、山东涉及2个机构，北京、天津、海南、安徽、吉林等11省份仅为1个机构。政策发文机构数量越多，表明参与某一教育政策的部门越多，协同治理的理念越深入，由此可看出，当前各省份在走班制教学推进方面协同治理理念有待深入。

第三，政策文件标题、数量可体现一项教育政策的深入程度，从政策名称看，多数省份的“走班制”仍处于探索阶段。国家层面并未出台专门政策文件，各省份的政策明确以“走班制”作为标题的包括天津、重庆、山东、四川、黑龙江等8省份。江苏、广东、浙江、海南、安徽等省份，以“高中教学管理”为标题，将走班制与高中教学管理合在一起。从各省份政策数量看，山东省最多为6个，重庆市次之为4个，黑龙江省为3个，北京、福建、辽宁、四川等8省份为2个，其余各省份均为1个。从文件名称看（详见表2），主要包括《意见》《通知》《计划》《方案》等。

表2 各省份“走班制”政策文件名称数量统计

二、普通高中“走班制”政策内容分析

（一）“走班制”政策目标分析

政策目标是政府为解决特定问题而采取的行动及所要达到的目的和效果，兼顾公平与效率[3]。选课走班事关新高考改革、新课改深入推进，根据各省份走班制政策文件，参考各省份高考招生改革方案，可发现“走班制”政策目标主要包括几个方面：

一是提升高中阶段学校教育教学质量。教学质量是衡量一所中学办学水平的重要条件，走班制推行的目的之一是在创新教学组织形式下不断提高教育质量。福建明确“到2020年实现全省高中毛入学率96%以上，内涵建设水平、教育质量实现明显提升”。山东强调要稳步提升高中教育教学质量，办好人民满意的教育[4]。上海提出建设富有特色的课程体系，创新学校运行和管理机制。黑龙江明确要求全面提高全省高中教育教学质量和水平。

二是适应新高考改革。新一轮高考改革政策出台后，考生自行选择选考科目，选课走班成为普通高中教学模式转变的必然趋势。广东指出要“适应普通高中育人方式改革和高考综合改革，完善普通高中教育教学管理”。浙江出台文件要求确保新高考改革后高中教学有序有效。海南省要求普通高中通过加强管理，确保高考综合改革有序推进。

三是促进学生个性发展。“走班制”为学生提供了自主选择的机会。北京市教育委员会明确提出要创设条件，满足学生多样的、个性的学习需求。浙江强调要尊重学生，注重学生的全面发展和健康成长，积极推进选择性教育。山东省要求各学校以促进学生全面发展为目的，完善综合素质评价制度。

（二）“走班制”政策具体措施

分析各地走班制政策的具体措施，可更好地揭示政策对普通高中走班制实施方案的指导性与适切性。

通过对相关具体措施进行梳理，可以发现其具有共通处，即主要从教育主管部门、学校两层面提出要求。其中，学校层面包括几个方面：加强宣传引导，做好政策解读（5省份）；执行新课程标准，科学设置课程体系（14省份）；加强学生选课指导（14省份）；创新教学管理制度（13省份）；充分挖掘整合资源（13省份）；一校一案，实现特色化办学（5省份）等。教育主管部门层面主要包括：建立试点（4省份）；为选课走班提供资金、资源等保障（11省份）；强化教师队伍建设，提高教师专业能力（12省份）；建立信息管理平台，建设智慧校园（8省份）；加强监督检查，做好考核评价（6省份）；等等。这充分说明选课走班“牵一发而动全身”，也是各省市适应新高考，推进教育教学改革，促进学生个性发展的必然选择，已引起各地教育主管部门的高度重视。

表3 部分省份“走班制”政策具体措施

（三）“走班制”政策工具分析

政策制定离不开对政策工具的使用，本研究借鉴麦克唐纳尔和艾莫尔对政策工具的划分，将“走班制”政策工具分为命令型、激励型、象征和劝诫型、能力建设型、系统变革型五类。通过梳理政策文本可以发现，当前我国各省份“走班制”政策在政策工具使用方面，以命令型、激励型和能力建设型工具为主，象征和劝诫型、系统变革型工具次之。

命令型工具带有明显强制性，如规定、要求、禁止、必须等。选科走班尽管提倡“一校一案”，但依靠学校自身难以有效推进，仍需教育主管部门的引导和支持，需通过行政手段进行宏观把控。如山东等地明确提出要保障学生自主选择权，严禁学校提供固定组合；广东等省份提出严禁超标教学、提前结束进度，确保课程安排合理有序。

激励型工具主要通过正、负向反馈来实施政策，如奖励、补贴等。部分省份提出要建立健全教师奖惩机制；福建、上海等地提出建立特色高中，在经费支持、表彰奖励等方面向这类高中倾斜；海南省提出科学制定绩效考核标准，发挥考核评价的激励和导向功能。

能力建设型工具强调政府通过采取支持性举措、政策倾斜等来推动政策执行，如制度建设、支持保障、培养培训等[5]。各地所使用的能力建设型工具较为统一，北京、天津、海南等10省份提出加强教师队伍建设，通过培训、学习等方式，组织教师内外部交流等，以提升教师整体专业素质，为走班提供高质量师资；山东、海南、湖南等10省份提出强化资源配置，为学校提供必要支持，加大资金投入，提高生均经费，保障普通高中教育教学改革所需的条件。

象征和劝诫型工具以价值观、信念等的引导为主要方式，推动目标群体加深对政策的了解，争取其对政策的支持，如宣传、呼吁等。江苏等5省份要求各地强化舆论宣传，营造良好氛围，加强政策解读，帮助学生和家长更好地了解走班制实施的重要意义和价值。

系统变革型工具主要是通过政府权威在个人和政府之间的转移来提高效率[6]。如广东指出要深化学校内部治理改革，建立校长聘任制等适应新时代学校发展的人事制度；安徽要求设立专门机构负责智慧校园建设，提高信息化水平。

三、“走班制”政策基本特征及问题

（一）实践先于政策出台，但政策支撑力不足

走班教学并非新事物，20世纪80年代华南师范大学附属中学的分班教学，被认为是走班制在我国最早的探索。1991年南京师范大学附属中学开始尝试“分层走班教学”。20世纪90年代后走班教学的尝试逐渐从单一学科向多学科扩展。“走班制”虽未在全国范围内大面积推广，但始终有部分地区、学校不断尝试探索。经过30余年的教学实践，走班制在课程安排、师资调动、资源利用等方面积累了相对丰富的经验。浙江、上海、山西、内蒙古等地的走班实践早于政策出台，通过收集相关文献和新闻报道，可以发现走班教学的实践探索几乎遍布所有省份。已有文件表明，国家对新高考下推动走班教学十分重视，宏观政策在一定程度上可以为各地区实施走班提供指导和方向。

目前国家层面尚未颁布专门文件，仅在2014年至今关于教育改革的宏观教育政策中涉及了部分相关内容。这虽是对走班教学的政策肯定，但并非专门政策文件，使各地在执行时无法获取更为直观有效的政策信息，不利于地方将国家意见与实际情况相结合。省级层面，出台相关政策的仅19个省份，制定专门政策的仅有山东、重庆等7省份，其余各省份所涉及的政策内容同样仅可见于相关教学改革的文件之中。专项政策缺乏导致各中学无法从文件中获得全面指导，政策对走班教学实践的支撑明显不足，不能为实践提供强有力的依据和宏观指导。

（二）政策工具使用相对全面，但使用频率不均衡

分析发现，走班制政策工具的使用比较全面，命令型、激励型、能力建设型工具使用较多，其余政策工具使用较少，这符合当前我国政策工具使用的一般规律。命令型工具是“走班制”使用频率最高的政策工具之一，因其具有强制性，可使政策执行主体快速采取行动，也有利于自上而下进行管理。激励型工具在“走班制”政策中使用次数同样较多，可更好地调动学校选课走班的积极性和主动性。能力建设工具的适用范围比较小，主要针对一线教师，帮助教师转变思想，提高认知，通过培训提高教师专业能力，让教师不断适应走班教学的要求。

目前“走班制”政策工具使用明显不均衡。第一，命令型工具过多使用会加剧政策制定者与执行者之间的矛盾，行政力量过多干预容易导致学校、教师执行政策时处于被动状态，缺乏主动探索意识，影响政策实施效果。同时，在行政权力的干预下，走班教学所追求的“一校一案，特色办学”难以得到体现，容易导致办学同质化。第二，能力建设型工具使用较多，但适用范围有限，绝大多数主要针对一线教师，仅吉林省颁布专门文件，提出加强校长等管理层的专项培训，同时家长群体对政策执行的推动作用被忽略。第三，象征和劝诫型工具使用不足，仅5省份明确提出要加强宣传，使家长、学生和社会加深对选课走班的认识。转变观念是一项政策有序推进的重要前提，但多数省份尚未意识到这一重要性，没有强化使用象征和劝诫型工具去进行深化宣传以提升认识。

（三）具体措施较为系统，但操作性缺乏

普通高中走班教学随着新高考改革的深入在各地有序推进，出台了包括指导思想、政策目标、主要任务、条件保障等方面在内的政策文件，总体上内容维度比较全面。虽然国家层面尚未颁布专门政策，但各省份根据新高考、学业水平考试、育人方式改革等政策逐步确立了实施走班教学的基调，具体措施并不局限于教学，而是从课程设计、学生指导、学校管理、师资建设、评价考核等方面进行了宏观要求，这对于规范引导普通高中走班教学具有重要意义。总体上政策内容相对完整，但在部分政策措施表述上模糊不清，操作性不强。

一是课程体系建设未细化。多省份提出要构建多元课程体系，但多数地方对课程建设一概而过，仅江苏提出要求学校形成课程说明。广东省对课程规划和学校课程管理进行了明确规定，山东省对课程类别、学制课时、学分结构、课程安排、科目内容等进行了详细规定，而多数省份并未进行细致安排。目前，有7个省份尚未提出进行课程规划，如安徽省提出了要有序安排课程教学，但并未详细地对每学期课程进行编排。二是教师队伍建设措施不具体。共有10个省份指出要加强教师队伍建设，但只有江苏、广东明确了要在2020年年底前完成教师编制核定以适应选课走班，安徽省则将教师队伍建设举措具体化。而且各省份制定的政策中对教师内外部交流机制、教师学历要求和资格认证等鲜有涉及。三是部分省份提出建立教师奖惩机制，但并未提出相应的奖惩办法及教师绩效考核相关标准，缺乏教师绩效考核的量化指标体系设置。四是走班教学考核评价机制提及较少。仅黑龙江、浙江、海南、江苏、广东5省份提出要加强监督检查，将落实情况纳入各类考核评优中，但对于监督主体、评价维度并未明确，其余省份则未对教学考核评价机制进行明确说明和规定。五是走班教学保障条件不够具体。北京等10省份提出要为学校选课走班提供资金、教育资源、硬件设施建设等基本条件的保障，但仅广东、浙江明确指出了提供条件保障的具体措施及经费划拨标准。

政策内容如果过于笼统概括，缺乏对关键措施的细化表述，容易使各地方教育主管部门、各普通高中选择性地执行教育政策，与政策制定的初衷相悖，政策效果无法保证。尽管各省份出台的政策文件具体措施涵盖范围较为全面，但仍不够具体，这些细节在地方政策制定及实施方案设计时往往容易被忽略。同时，不明确、不具体的措施也容易造成教育主管部门和学校产生沟通的不便，造成误解，不利于走班教学工作的顺利推进。

四、完善普通高中“走班制”政策的建议

科学合理且可操作性强的教育政策是其有效推行的前提，在有效推进普通高中选课走班的过程中，首要工作是在实践中对政策进行适当修正，以有效的政策文本对走班制进行科学的指导。

（一）尽快出台“走班制”专门政策

“走班制”作为支撑新高考改革、推进新课程实施的教学形式，已经引起了教育部、各省份教育主管部门的重视。但国家目前并未出台针对“走班制”的专门性政策，使得各地方只能依据国家政策精神和宏观要求，在实践基础上探索研制相关政策。由于缺乏重要的政策依据，地方难以和国家政策要求保持一致，对政策进行进一步的细化和改进。因此，国家需要尽快出台各层级的专门政策，为各地制定符合实际情况的政策提供明确指引，为普通高中制定“走班制”实施方案提供强有力的支持。

（二）完善相关管理细则

走班教学目前已在多地开展，实践经验总体较为丰富，但当前我国的教育资源分布极不均衡，教育水平不一，制定切合地方实际的“走班制”政策是有效推进地方特色办学的必然趋势。第一，需要各省份、各市区加强实践总结、调查研究，探索符合自身实际的政策，逐步突破重难点。如确定学校选课走班模式，强化学校内部治理改革，建立适应新时代的人事制度，进一步细化家校合作等问题。有调查发现，目前我国极少数地区完成了独立的教育大数据平台建设，23个省份都是在地方政府数据平台的基础上增加教育模块[7]。为实现走班教学，大数据平台的建设尤为必要。第二，减少面子工程，注重措施实效性。制定能够有效提高校长、教师专业能力的培训方案，注重培训考核，避免造成敷衍了事的局面。各市区需要根据国家、省级政策制定切实可行的方案，将走班教学落到实处。第三，持续完善政策保障。走班教学强调“一校一案”，教育主管部门需要对学校的资源、师资配备、经费使用等进行深入了解，有针对性地配置资源，提供保障。同时，要明确具体学校和教师的奖惩制度，对能够坚决落实政策的学校和教师给予物质和精神层面的奖励，如经费支持、奖励荣誉称号等。对于选择性执行、违背政策初衷的学校和教师进行处罚，如通报批评、削减经费、取消评奖评优等。第四，完善政策评价监督制度。组织专家团队，结合各地区开展现状和国家政策要求，针对学校、教师及教育主管部门等不同主体制定不同的考核制度，设计科学的、可操作性强的指标体系。

（三）均衡使用政策工具

每种政策工具均有独特的属性和特点，需通过理性分析合理构建使用结构[8]。针对目前政策工具使用不均衡的情况，需要政府在后续政策制定中适当地进行修正。

第一，在运用命令型工具的基础上，给予学校充分的办学自主权。教育主管部门对原则性问题及硬性规定进行规范，由学校具体实施，同时政策调整时充分听取利益相关方的意见。另外，要鼓励家长参与政策制定，保障家长的知情权，调动社会力量，为选课走班教学深入推进提供智力支持。第二，完善激励型工具的使用。合理利用正向激励和负向惩罚，多重奖励相结合，充分肯定一线教师和领导队伍为走班教学推进付出的努力；加大宣传，不断增强教师责任感与学校集体荣誉感，鼓励其投入更大的精力。第三，扩大能力建设型工具使用范围。加强对一线教师、教育管理者的专业培训，分别提高二者的教学水平和管理水平；通过家长会、校委会、宣讲等方式，为家长解读走班教学的具体措施，获得家长的理解与支持。第四，合理使用系统变革型工具。成立专门管理机构，给予其专业地位，从宏观层面加强对走班教学的规范和管理，帮助学校解决在教学过程中产生的问题，有效提高政策执行效果。

（四）提高政策的可操作性

公共政策的可操作性强调公共政策的具体措施在实践中易于推行[9]。可操作性意味着政策须明确处理工作的原则、流程程序、反馈机制等。在“走班制”政策中，有关学校资源需求测算、走班教学质量监控、督导考核等方面均须落实具体的制度细节，针对涉及学校、学生、家长多方利益的政策议题要进行全面调查，对有争议的政策问题进行明确规定。指导功能强、可操作性强的措施是政府行政强制力的重要补充[10]。各省份应对学校的办学条件进行具体说明，对学校走班模式确定、生均占地面积、生均培养经费、生师比、师资配备及教师学历等进行明确。这些细致的规范有利于普通高中在执行政策时判断其是否符合办学标准，是否完成政策指标。