高质量发展背景下黄河“几”字弯都市圈营商环境研究

王嘉嘉，张 轲，梁义光

(1.内蒙古科技大学 经济与管理学院；2.包头市社会科学院，内蒙古 包头 014010)

近年来，随着新冠肺炎疫情的全球暴发和促进我国经济快速发展的因素——“人口红利”和“资源禀赋”等比较优势逐渐减弱，我国高质量发展的桎梏因素也逐渐增多，因此国内政府为了打造开放型经济新优势，提出了优化营商环境这一政策。营商环境是对供给侧结构性改革政策的深入推进，通过对我国宏观经济大环境的改善，能够降低本土企业的制度性交易成本，进而激发市场主体活力。营商环境较好的区域会产生“虹吸效应”，能够吸引国内外优秀的人才和资源向其倾斜，能够增加当地就业机会和政府的税收，有利于提高区域的经济软实力、促进企业更快、更高质量的成长。优化营商环境作为“十四五”开年之作，我国政府对此持高度重视的态度。2018年10月29日，国务院针对我国在优化营商环境中出现的一系列问题[1]发布相关通知，重点解决企业融资投资难、政府制定的政策的科学性、落实程度和提高政府办事效率等问题；2019年10月22号，发布《优化营商环境条例》[2]，实事求是地根据我国在优化营商环境中所遇到的堵点，针对性地制定政策。

黄河“几”字弯都市圈位于黄河的中上游区域，流经2个自治区、4个省，共包含26个城市，该区域内多为资源型城市，优化该区域的营商环境，不仅能够激发企业的发展活力，而且能够加快当地产业结构升级的速度，减少高污染、高排放企业的数量，对该区域生态环境能起到一定程度的保护作用。因此，如何优化黄河“几”字弯都市圈的营商环境、促使该区域高质量发展，是各地政府和国内学者所关注的一个热点话题。

1 文献综述

目前，国内学者对于黄河“几”字弯都市圈的研究大多停留在对区域内具体产业的、区域内城市的定位、区域经济协同发展的研究和对区域整体高质量发展等方面的研究。毛建华[3]指出黄河“几”字弯的锂行业和矿业应当把握新发展格局，迈向高质量发展的新阶段；李永红等[4]主要分析包头在该区域占据核心位置；杨晓东等[5]认为在生态建设的基础上，应不断焕发出新时代黄河“几”字弯生态文明建设与文化旅游融合发展新生机；安树伟等[6]提出黄河“几”字弯重点培育太原都市圈、加快资源型城市转型、持续加强生态保护等建议。

在对营商环境的研究中，彭迪云等[7]从营商环境是一种软环境的角度分析，认为营商环境成为区域发展和竞争的焦点是因为本身的创造力和生产力等；吴正祥[8]从供需角度分析政府对优化营商环境的意义；张语恒[9]从理论层面剖析了营商环境优化对区域商贸流通业高质量发展的影响机制；倪琳等[10]以现代服务业为切入点，对湖北省营商环境现状进行评价。

综上可知，国内学者对该区域整体高质量发展的研究较少，而且对营商环境的研究多集中在对特定年份或者特定城市的静态分析，缺少动态方面的分析，因此笔者以高质量发展为背景，从宏观经济、支持环境、基础设施和政务环境4个维度构建营商环境指标评价体系，选取2009年—2019年的指标数据，利用主客观赋权法计算权重和TOPSIS分析法对制约该区域优化营商环境的因素进行分析。

2 营商环境指标评价体系、数据来源和分析方法

2.1 指标体系构建

本文从营商环境的内在表示含义和黄河“几”字弯都市圈的实际情况出发，按照数据的可获取性和分析方法的可操作性、谨慎性等原则，从宏观经济、支持环境、基础设施和政务环境4个维度对黄河“几”字弯营商环境评价指标体系进行构建，共设立7个一级指标和11个二级指标，如表1所示。

表1 黄河“几”字弯都市圈营商环境评价指标体系和权重数据

2.1.1 宏观经济。宏观经济可以从一个较为综合的角度去评价一个地区经济环境的优劣，能够直观反映该地区的经济发展程度。中小企业对产品的定位和市场化进程大多取决于宏观经济。持续优化营商环境是对区域宏观经济大环境的改善，能够有效降低企业进出市场的成本，是发展质量不断提高的新动能。本文用经济实力和市场规模衡量宏观经济。

2.1.2 支持环境。现阶段，我国经济增长方式正处于高质量发展的初级阶段，传统刺激经济快速增长的方式，例如土地、人口红利等要素，正处于逐年衰减的状态，而科技创新和人力资本成为我国经济发展的新动能，因而被纳入评价营商环境的重要的评价指标体系中。

2.1.3 基础设施。基础设施往往能够更加直观地表示一个区域的城市化水平，基础设施越好的区域的经济发展往往越好。而且基础设施能够为企业的日常生产活动提供必需的物质基础。现代的基础设施不仅包括道路交通这一种传统基建，还包括公共卫生资源这一种新型基建。笔者从传统基建和公共卫生两个方面评价区域的基础设施的优劣。

2.1.4 政务环境。国家对经济起着宏观调控的作用，政府部门代表国家对经济进行宏观调控，因此需要对政府效能不断优化、通过简化企业办事流程、缩短办事时间等方式降低企业制度性交易成本，从而对市场经济体制进行改革。《优化营商环境条例》中对营商环境的改革采取分布改革，即先易后难的模式，利用现有的政治和经济条件提升企业所在地区的营商环境。

2.2 数据来源

本文数据源自2009年—2020年《中国统计年鉴》及该区域所涵盖城市的统计年鉴和统计公报。本文使用黄河“几”字弯都市圈的市级数据，根据表1所构建的指标体系对数据进行收集和处理。

2.3 分析方法

本文对黄河“几”字弯都市圈营商环境的总指数分两步进行计算：①计算指标权重，使用主观评价(AHP法)和客观评价(熵权法)分别计算各个指标的权重，利用主客观组合赋权法得出最终权重；②计算营商环境综合得分，利用TOPSIS法对区域营商环境、宏观经济、支持环境、基础设施和政务环境综合得分进行计算。

3 时空分析

3.1 时序分析

通过对该区域在2009年—2019年营商环境综合得分的分析可知，虽然各城市的营商环境综合得分和排名的总体变化较小，但是其变化的趋势大致可以分为5类：①先降后增的“U”形变化趋势；②先增后降的倒“U”形变动方式；③持续上升的变化；④持续下降的变动；⑤波浪形的变化。

3.1.1 第一类：“U”型。呈现出先降后增的“U”形变化趋势的城市有阿拉善盟、大同、吕梁、中卫(如图1所示)，中卫营商环境上升的拐点在2012年，阿拉善盟、大同和吕梁的拐点在2018年。此外，阿拉善盟在2009年—2018年的营商环境要优于大同、吕梁，但在2019年大同和吕梁的营商环境得分较大幅度增加，其值与之持平。大同和吕梁的地理位置要优于阿拉善盟，具有丰富的煤炭资源，随着我国深化“放管服”改革优化营商环境政策和《优化营商环境条例》的出台、当地政府对基础设施的完善和对企业的不断扶持均使得当地的营商环境的优化工作取得较大的突破。

图1 “U”型变化的城市 图2 倒“U”型变化的城市

3.1.2 第二类：倒“U”型。庆阳、银川、锡林郭勒盟、榆林、延安和太原的营商环境综合得分在这11年内总体呈现出先增后降的倒“U”形特征，如图2所示。庆阳、榆林、延安、锡林郭勒盟、银川和太原变动状态发生变化的拐点分别在2011年、2012年、2013年、2015年、2017年和2017年，榆林和银川的营商环境在2019年有所改善。太原作为山西省的省会城市、太原都市圈的核心城市，山西省的资源也多向其倾斜，从而使得太原的营商环境水平要优于其他城市。但是太原都市圈的定位是高耗能、高排放、高污染，它与我国经济高质量发展和对生态保护的初衷相违背，以及太原都市圈内部尚未形成完整的产业链，内部产业较为相似，仍有不良竞争的情况出现，不利于都市圈内部的经济发展和与其他区域的经济联系，这也是造成太原的营商环境水平在2018年有所下降的原因之一；榆林的营商环境水平在2009年—2012年间有着较大幅度的提升，之后便在缓慢地降低，直至2019年有小幅度的提高。榆林因其与陕、甘、宁、内蒙古、晋五省接壤的独特地理位置，具有相对发达的交通网络及丰富的能源矿产资源，成为中国西北部具有投资吸引力的城市，榆林的营商环境排名在黄河“几”字弯都市圈较靠前，但榆林多依靠自然资源的开发促进当地经济的发展，在国家不再简单地追求经济的高速发展的时候，榆林的比较优势便会被削弱，虽然当地政府制定相关优化营商环境的政策，但仍会造成一定程度资本的“出逃”，这也是造成榆林的营商环境在2013年—2018年发展不好的原因之一，但在中央政府2019年针对优化营商环境所出现的“痛点、堵点”问题进行针对性解决之后，榆林的营商环境水平在较好的大环境下有所提高。

3.1.3 第三类：持续上升型。从大趋势上看，乌兰察布、运城、洛阳、白银、临汾和三门峡在2009年—2019年营商环境持续优化，如图3所示。其中洛阳的营商环境综合得分的变化最为明显，几乎呈现出线性的增长方式。洛阳的营商环境得以持续优化的原因为：洛阳地处我国的中原地区，地理位置较为优越，交通网络较为发达，而且当地政府为优化营商环境也出台了一系列政策，例如完善洛阳的交通网、启动制造业“三大改造”，高成长性企业提质倍增申报工作、开展公共服务共享行动和增加研发中心的数量等等，真正从基础设施和政务环境等方面去滋养营商环境这片土地，从而使得本土企业能够不断成长。运城和临汾的地理位置较为优越，毗邻陕西和河南，便利的交通设施为其优化营商环境添砖加瓦。而且运城政府为优化营商环境，成立“推进‘六最’营商环境工作领导小组”、推进“政务服务跨省通办”、带动各县和政府部门做出相应的改变等。乌兰察布、白银和三门峡正处于初步发展阶段，与其相关的基础设施等尚未配置完全，但在当地政府的主导下，其营商环境能够得以不断优化，在不断的扶持政策下，三地会对我国的经济起着重大的推动作用。

图3 持续上升型的城市 图4 持续下降型的城市

3.1.4 第四类：持续下降型。虽然我国政府出台一系列政策优化营商环境，但是包头、忻州、吴忠、巴彦淖尔和鄂尔多斯在这11年内营商环境综合得分却在不断地下降(如图4所示)。以上城市多为老牌工业基地，前期依靠丰富的自然资源使自身经济得以快速发展、基础设施也较为完善，优越的条件使其产生“虹吸效应”，能够吸引周边地区的科技人员和外资的投入，营商环境自然要优于其他地区。但是出于对黄河流域经济的高质量发展、生态环境的保护等要求，当地政府也纷纷响应中央的号召，对当地产业结构进行调整。当地在产业转型的同时发展经济，造成经济的发展局限性较大，当地经济往往得不到最大限度的发展。而且以上城市位于我国的西北地区，地理位置并不优越，当经济发展达不到当地人民预期时，在一定程度上会造成外资和科学技术人员的“出逃”，从而导致营商环境得不到有效的优化。

3.1.5 第五类：波浪形变化型。石嘴山、晋中、乌海、朔州和呼和浩特的营商环境综合得分在2009年—2019年呈现出波浪形的变化特征，如图5所示。其中呼和浩特在2009年—2016年是趋于平稳上升的状态，在2017年有着较大幅度的下降之后便逐渐恢复。呼和浩特作为内蒙古自治区的首府，地理位置、自然资源和基础设施均较为完善，营商环境水平自然也优于其他城市，但伴随着经济和产业转型的影响，以及其他一些发展较好地区的“虹吸效应”，使得当地的经济发展较为缓慢，持续优化营商环境也出现一定的堵点问题，针对这一系列问题，呼和浩特把优化营商环境作为高质量发展的重中之重，以积极主动的心态去吸收接纳和运用全国的先进经验，用实际行动去落实政策和提高政府部门的办事效率，加大“放管服”改革力度，确切地服务企业和群众办事创业，这才使得后两年的营商环境得以有效的优化；晋中是太原都市圈的城市之一，受大环境的影响，虽然当地政府对优化营商环境实施了一系列政策，但是营商环境仍不能连续地被优化；石嘴山、乌海和朔州的营商环境虽然在这11年内呈现波浪形的变化，但总体变化幅度不大，在合理的变化范围之内。

图5 波浪形变化型的城市

3.2 空间分析

首先根据上述主客观组合赋权法得出各指标的权重，其次根据TOPSIS分析法得出该区域营商环境、宏观经济、支持环境、基础设施和政务环境的综合得分(如表2所示)，并对各个地区的营商环境进行排名，依次为包头、洛阳、呼和浩特、太原、鄂尔多斯、运城、榆林、阿拉善盟、临汾、晋中、庆阳、巴彦淖尔、延安、乌海、吕梁、银川、大同、锡林郭勒盟、三门峡、石嘴山、朔州、乌兰察布、忻州、中卫、吴忠、白银。说明营商环境越好的城市，该地区的经济发展就越好。因此，黄河“几”字弯都市圈在促进经济高质量发展时，应当注重优化营商环境，提高经济市场化程度，提供适合企业生存发展的环境。

表2 黄河“几”字弯都市圈营商环境和各准则层排名

根据该区域的营商环境综合得分的差异，可将其分为四类区域，如表3所示，其中X表示营商环境的总体评价得分。

表3 黄河“几”字弯都市圈营商环境的分类

3.2.1 A类(X≥0.4)：营商环境为A类的区域为包头、洛阳、呼和浩特、太原和鄂尔多斯。虽然以上5个城市的营商环境排名较为靠前，但包头的基础设施和政务环境的排名位于中等位置，洛阳、太原、鄂尔多斯和呼和浩特分别在宏观经济、支持环境和基础设施方面相对自身而言处于劣势位置。

3.2.2 B类(0.28≤X<0.4)：营商环境为B类的城市，包括运城、榆林、阿拉善盟、临汾和晋中。其中运城的营商环境总体排名第6，但在宏观经济和政务环境方面几乎倒数，制约着当地经济的发展质量。榆林市的宏观经济、支持环境和政务环境相对落后，从而使得当地的经济发展较慢。阿拉善盟的劣势在基础设施和支持环境方面，临汾的宏观经济和政务环境排名对于自身而言较为落后。晋中在基础设施方面表现较为出色，其他方面反响平平。

3.2.3 C类(0.2≤X<0.28)：营商环境为C类的区域，包括庆阳、巴彦淖尔、延安、乌海、吕梁、银川、大同、锡林郭勒盟和三门峡。其中庆阳市的经济发展受制于宏观经济、基础设施和政务环境。巴彦淖尔在这4个方面均表现一般。延安在营商环境的4个准则层的表现较为均衡，虽不足以制约经济的高质量发展，但也起不到显著的促进作用。乌海的经济发展受制于支持环境和基础设施。吕梁和大同在这4个维度排名均较为落后，是该区域经济走向高质量发展路上的绊脚石。银川的宏观经济和政务环境相对其他指标而言发展较好，但其他指标均处于短板状态，尚未同步促进本地经济的高质量发展。锡林郭勒盟在宏观经济方面表现较好。三门峡的经济发展受制于宏观经济、支持环境和基础设施。

3.2.4 D类(X<0.2)：营商环境为D类的城市，包括石嘴山、朔州、乌兰察布、忻州、中卫、吴忠和白银。石嘴山、朔州和中卫的政务环境较为出色，其他方面则表现一般。其余城市的这4个指标均无法有效地促进经济的高质量发展。

4 结论及优化建议

4.1 结论

笔者以营商环境为背景，从宏观经济、支持环境、基础设施和政务环境4个方面对黄河“几”字弯都市圈优化营商环境的制约因素进行分析，能够得出以下4点结论。

4.1.1 优秀人才缺乏，“外流”现象较严重。通过对支持环境的分析可知，呼和浩特、榆林、庆阳、巴彦淖尔、延安等城市因其支持环境较好，虽然宏观经济、基础设施、政务环境的排名稍落后其他城市，但营商环境排名仍较为靠前。石嘴山、银川、锡林郭勒盟、阿拉善盟和晋中的经济发展受制于支持环境。由此可见，人力资源和科学技术发展影响着区域经济高质量发展的速度和质量。黄河“几”字弯都市圈多位于我国西北地区，该区域的师生力量较为薄弱，高校数量和质量也远远少于其他区域。因此无论是从地理位置、自然条件，还是从经济发展的速度、城市化功能完善的程度等方面均不如南方城市具有吸引力，大量的优秀人才也会因此外流，所以以上城市的经济发展多因人力资源和科技发展的不足而受到制约。

4.1.2 基建有待完善，城市功能有待提高。通过对黄河“几”字弯都市圈基础设施的分析可知，甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区的乌海和阿拉善盟、山西省的忻州市在基础设施方面相对落后其他城市，其营商环境水平和经济发展也不如其他城市。其原因主要为以上城市多位于我国西北地区，地理位置并不具有优越性，且自然条件恶劣，建设“网络化”交通运输格局的难度较大，不利于企业进行日常的生产活动和城市之间的经济往来，从而导致以上区域的经济发展较为缓慢。

4.1.3 政府效率不高，政策落实待提升。黄河“几”字弯都市圈在优化营商环境中，应当加强政府部门的服务作用，提高政府的办事效率和政策的落实程度，为中小企业的发展保驾护航。虽然包头、呼和浩特等城市的营商环境水平、宏观经济、基础设施、支持环境要高于其他城市，但在优化营商环境过程中仍走下坡路，一方面是因为产业转型较为困难，另一方面就是政府在引导和服务方面表现欠佳，虽然对中小企业有引进和优惠政策，但是政府部门的办事效率不高，无法全面保障中小企业的基本生存问题。因此该区域应当注重政府部门的服务作用，提高政府部门的办事效率。

4.1.4 总指数差异大，整体发展不均衡。黄河“几”字弯都市圈内各个城市的营商环境总指数差距较大，省(区)的省会城市(首府)等中心城市得分较高。包头、洛阳和太原等城市，地理位置相对优越，经济起步相对较早，有相对成熟的产业链和经济发展模式，整体营商环境较好。而中卫、吴忠和白银等城市位于我国深内陆地区，支柱性产业和特色产业并不具有优越，偏僻的地理位置导致当地企业的交通、物流等成本较高，不利于企业生存，整体营商环境较差，和营商环境较好的区域总得分相差0.4左右。

4.2 优化建议

笔者根据以上4点结论，结合黄河“几”字弯都市圈营商环境现状，提出以下4点优化建议。

4.2.1 加大人才引进力度，壮大人才队伍。人才是一个企业发展的核心力量，一个企业发展的好坏往往取决于员工的创新能力和认知能力。因此当地政府若想优化营商环境，便要注重人才引进政策的完善。黄河“几”字弯都市圈的城市多位于内陆地区，无论是从地理位置方面，还是从经济发展状况而言，均不如南方地区有吸引力，而且该区域的高校数量要远远少于其他区域，人才的流出数量要大于输入的数量，因此如何留住和吸引人才落户应该成为优化营商环境的一项重要工作。

4.2.2 完善基础设施，改善企业和人民的生活环境。根据笔者对该区域基础设施准则层的分析可知，基础设施越完善的城市，其营商环境水平越高。发达的交通网络有助于企业进行日常生产活动，因此交通网络发达的城市，往往更容易成为企业的选址地点，即更容易吸引资本的进入，而资本注入越多的城市，当地政府就会有更多的财政收入去完善当地的基础设施，从而形成一个良性循环，企业和该城市的发展均会越来越好。完善的医疗条件能够对人民的生活起着保障作用，城市的条件相似下，医疗条件越好的城市越易成为优秀人才的选择。因此加速对基础设施的建设，是优化营商环境的一项重中之重的工作。

4.2.3 提升政务环境水平，提高政府的办事效率。在优化营商环境中，虽然需要减少政府部门对市场的干涉，刺激市场主体的活力，但是要加强政府部门的服务作用和对宏观经济的调控作用，建设为企业和人民服务的政府。当地政府需要根据自身情况和国内大环境对本地的产业结构进行适当的调整、制定适合本土的人才吸引方案、对居民的消费进行刺激，以及找准自身的发展方向，对营商环境的现状进行精准化、差异化施策。与此同时，政府部门也要与大区域内的其他城市的政府部门做到互联互通，当地政府对资源能进行宏观调控，使得“硬环境”和“软环境”进行有机的结合，同步提升。优化营商环境是一场持续战，需要我国政府根据我国经济发展的走向制定匹配的政策。这就要求我国政府和人民“坚持新的发展理念”，用新的发展理念去推动我国经济由粗放型的发展方式向高质量发展方向的转型，创造性地打造“政策最优、成本最低、服务最好和办事最好”的营商环境。

4.2.4 推动城市联动发展，提高整体发展质量。从本文的研究来看，黄河“几”字弯都市圈营商环境发展并不均衡，存在省(区)的省会城市(首府)等中心城市发展较好，其余城市发展一般的现状。黄河“几”字弯都市圈作为一个有机的整体，应当城市之间联动发展，由营商环境 较好的城市辐射带动周边城市发展，突破行政边界束缚，提高自身的综合竞争力，以实现城市间的联动发展，缩小区域差异。