“放管服”改革背景下科研经费管理研究
2022-02-11代志红
代志红
国家药品监督管理局药品审评中心
一、引言
进入21 世纪以来,全球的科技创新活动进入空前密集活跃期,我国科研资金投入比例继续保持增长态势,科研机构作为我国的战略科技力量,在深化“放管服”改革背景下,如何提高科研管理水平、切实提高资金使用效益,如何精准投入、有效管理、合理管控科研费用,是科研机构亟待解决的重要问题。
“放管服”就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放管服”改革作为全面深化改革的重要内容,在转变政府职能上具有事半功倍、一举多得的效果。科技领域的“放管服”改革,即改革科研管理机制,充分发挥“人财物”保障作用、提高科研人员技术路线决策权,优化薪酬管理制度与绩效激励措施,优化部门管理、提升服务水平,处理好政府、科研机构以及企业等多元主体之间的关系,推动建立科技强国。
在“放管服”改革背景下,一系列科研经费管理政策相继实施,科研单位的经费管理改革也已拉开帷幕。北京市科学技术研究院研究员任晓刚说:“国家科研经费的管理,严格的财务制度是必要的,要避免科研人员乱花钱,但同时也要按照科研规律,激发科研人员创新的积极性,让他们安心从事科研工作”。如何将政策扎实落地,如何将科研人员从表格、报销、检查中解放出来,如何在财务制度不被逾越的前提下为科研人员真正“松绑”,提供更加精细化的服务支撑,给科研单位的经费管理水平提出了更高的挑战和要求。
二、“放管服”改革背景下科研经费管理的目的与意义
(一)“放管服”改革背景下科研经费管理的目的
在科研经费“放管服”改革政策扩大科研项目经费管理自主权的要求下,科研单位需要对经费的管理进行优化和完善,对科研项目的经济活动风险进行防范和管控,保证资金安全,同时提高资金使用效益,充分发挥资产效能,在保障科研经费按需合理发放的前提下,避免科研人员因缺乏对财务政策的理解而触及法规红线,同时有效防范舞弊和腐败情况的产生。
(二)“放管服”改革背景下科研经费管理的意义
科研经费管理“放管服”是全面贯彻、落实“放管服”改革政策的重要组成部分。从国家层面,有助于建设科技人才队伍,有助于提高我国综合国力;从科技层面,有助于激发科研人员创新活力,保障科研项目的顺利开展,提高国家、行业整体科技水平;从财务管理方面,有助于完善财务管理制度,促进业财部门间沟通协作,加强财务管理水平和服务水平。
三、“放管服”改革背景下科研经费管理存在的问题
(一)制度更新不及时、政策落实不到位
随着“放管服”改革持续推进,国家出台了一系列完善科研经费管理的政策举措,部分科研单位因对国家政策的颁布缺少关注、对相关信息了解不及时,没有及时更新相关的管理制度;有些科研单位的财务管理部门担心“一放就散、一放就乱”,依然本着谨慎原则,或依旧沿用旧有制度,或未将新的管理制度进行落实;还有些科研单位则过分放权,没有进行必要的监督和管控,导致科研项目资金使用情况面临新的财务风险。再者,我国科研单位多为事业性质单位,资金来源较为单一,通常由国家或地方财政拨款补助,日常经费支出的行政化管理与以简政放权推进科研经费管理改革的现状依然存在制度层面的冲突,具体表现为:一方面,新政策给科研人员充分放权,将科研人员进行经费申请和使用时从旧有管理制度的严苛管控中解放出来,而另一方面,对科研经费的使用监督依然是通过各种巡视、审计、检查等方式,这种监督管理机制与科研“放管服”改革政策实施难以做到协调平衡。以上情况皆因对政策的掌握程度不透彻、对政策的边界认识不清晰、对放权与监管机制的不平衡等原因,导致“放管服”政策落实不到位,科研人员没有真正的享受到新政策带来的改革红利。
(二)重项目申报、轻预算编制
预算编制本是一项身兼具专业性与复杂性的工作,通过科学的预算编制可以实现对资源的最大化利用,编制者不但要掌握预算专业知识,还需要了解财务相关政策、法规。而科研活动与有计划的生产建设不同,具有灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性等特点,这使得科研预算的编制工作难上加难,对于科研人员而言,如何成功的将科研项目经费申请下来是头等大事,而对预算编制工作因专业知识盲区、重视程度不足、缺乏充分的调研和论证等原因,最终导致预算仅凭借经验主义及主观想象,依据不科学、数据不准确、支出内容不合理,出现实际执行情况与预算编制情况“两张皮”的现象,预算编制丧失了应有的约束力。由此也为日后的预算调整、费用报销、项目执行、整体绩效评价埋下隐患。
(三)资金使用不规范,设备采购缺乏规划
目前经费包干制度已经在人才类和基础研究类科研项目中施行,有些科研项目牵头单位将一部分经费直接包干拨付到项目合作单位,剩余部分在项目牵头单位报销,项目牵头单位财务人员在经费报销时发现以下负面清单事项:
1.拆单规避采购管理要求
根据采购、合同等管理临界点,一些单位在购买物资时采取分期分批分散采购、化整为零的办法,有意规避政府采购,搞暗箱操作。或人为拆分报销单据,规避管理规定,在同一家供应商采购,分多次报销,每次采购做到不越雷池半步。究其原因,大致有三:一是捞一把,在暗箱操作中单位领导和经办人可从中渔利、捞取回扣;二是省一把,嫌政府采购程序麻烦、太让人费心;三是瞒一把,担心财一外露,招来各种巡视督查,到头来搬起石头砸自己的脚,自寻烦恼。由此一来,政府采购在一些单位是喊在口头上,贯彻在总结上,而“化整为零、各个击破”的“游击战术”则是堂而皇之地落实在行动中。
2.事前申请流程倒置
财务报销应遵循“先审批后支出、谁批准谁负责、及时结清、手续完整”这四大基本要求,然而现实中的情况往往是先采购、先验收,后补采购申请,会议、差旅、培训等事项结束后才履行业务申请流程,违反了财务关于业务发生前事先履行预算审批的规定。
3.设备采购重复
科研单位的研究工作,大多是以项目组为单位进行开展的,各项目组在进行设备购置时,往往只考虑自身项目组的研究需要进行购置,没有从全局统筹规划采购和使用,或者对单位的整体设备存量状况没有了解,而有些辅助办公设备或基础科研仪器,项目组之间是可以共用的,无形之中就形成了设备重复采购的情况,造成了浪费的结果。科研项目结束后,对设备管理不到位,导致资产闲置,无人管理,大大降低了科研资金的使用效益。
(四)间接费用核算粗放
科研项目经费中间接费用占比越来越高,但是间接费用的核算却没有得到相应的重视。很多非高校类科研单位没有指定科研项目间接费用管理办法。对科研项目产生的房屋、设备占用、日常水、电、气、暖消耗支出无法进行合理计算。例如实验室的设备及房屋既为科研活动使用又为单位其他办公活动使用,或同时为几个科研项目共同使用。科研单位很难计算某个项目应分担的设备、房屋折旧费,水、电、气、暖消耗也存在类似问题。最终导致科研单位对间接费用的提取多计或不足。有关科研人员的绩效支出,一些单位虽有制定相关制度或办法,却多流于形式,没有具体的可操作性。甚至项目结束后,间接费用还趴在单位账户上,成为闲置资金,导致科研人员的工作热情和创新积极性被严重挫伤,这与国家设置间接费用所应起到的促进科研活动、提高工作绩效的目的背道而驰。
四、放管服背景下科研经费管理的完善对策
(一)建立健全科研经费管理制度,切实落实“放管服”经费管理政策
建立健全科研经费管理制度可以从以下三个环节入手:首先,科研单位财务部门应设立专职岗位对科研项目进行财务管理,随时关注国家出台的各项科研经费管理政策,及时反馈到科研项目管理部门、科研部门等。其次,财务部组织由单位领导牵头,科研管理部、科研部、人事部、财务部、资产管理部等整体联动,对政策进行微观解读,划分各部门职责、理清任务清单、完善科研资金管理办法、出台实施细则。最后,要切实理清“放”、“管”、“服”三者之间的关系。“放”是在国家的授权范围内,结合各单位工作实际,调动各部门进行充分征求意见的前提下,按照能放尽放、能简尽简的原则,赋予科研人员更大的经费自主权,确保权力下放的“含金量”。“管”是财务部门、科研项目管理部等根据国家的政策法规和各部门规章要求,履行必要的监管程序,预防风险,保障科研资金的安全和有效使用,避免再出现“越位”、“错位”、“缺位”管理。“服”是通过构建完善的管理体系和机制,驱除繁苛,强化服务意识、提升服务水平、提高工作效率,让科研人员能够专心致研。“放”中有“管”、“管”中有“服”,三者是有机的统一整体,必须正确处理三者之间的关系,统一科研人员和管理人员对三者的认识,才能切实落实国家政策,让科研人员充分获取到新政策带来的改革红利。
(二)积极完善预算管理制度
通过预算指标可以起到控制实际科研活动过程,随时发现问题,并及时采取管控措施,纠正不良偏差,从而避免科研活动随心所欲、漫无目的的行为。科研机构的财务部门应当通过培训、宣讲、解读等方式提高科研人员对预算管理工作的认识,凝聚共识、统一思想,严肃科研人员对科研经费的预算及使用态度。以下从三个方面谈谈如何加强科研经费的预算管理。第一,进一步提升预算编制的科学性。在预算环节建立课题组、科研部门、财务部门三方协作机制,以整体目标为导向,遵循预算管理制度、经费管理办法和财务报销制度等规定,分析经费使用范围、测算各项支出标准,合理申请额度或编制预算,为后期执行与决算提供依据。第二,进一步强化预算执行过程管理。各科研单位财务部门和科研管理部门应当深入了解科研项目活动进程和规律,完善预算管理模块,设置预警规则并实行动态监督;加强预算执行动态分析,加强与项目组间的沟通协作,避免科研经费闲置或过度占用,有效提高预算执行质量。第三,建立完善的预算管理绩效考核体系。在合理确定绩效目标、科学设置绩效指标的基础上,逐步实现对所有项目进行预算绩效监控,确保科研项目能够高效优质完成。强化绩效监控,将其作为改进预算管理、完善相关制度、分配相关资金的重要依据,体现奖优罚劣导向,对绩效较好的科研人员可给予适当奖励。
(三)全面配备科研财务助理,完善信息化平台建设
由于科研人员的时间和精力都非常宝贵,无暇钻研财务管理知识,而科研活动又必然涉及经费支出,科研经费报销难、报销繁一度被认为是科研经费管理的一大“痛点”,因此可以为科研项目配备科研财务助理。作为联系科研与财务的纽带,科研财务助理需由兼具科学技术和财务管理专业背景的复合型人才担任,全面参与科研项目的预算编制、预算调剂、设备采购、经费报销、财务决算和结题验收工作。让专业的人做专业的事,不仅能够让科研人员人尽其职、潜心研究,还能够降低科研资金的使用风险,提高科研资金的管理水平。
在信息化时代,科研单位应进一步完善科研经费一体化平台建设,实现科研部门、科研管理部门、财务部、人事部、采购部、资产管理部等各部门数据的归集和共享,整合项目研究信息、经费使用管理情况、科研设备使用状况、科研项目人员数据库信息等资源。对业务数据合理利用,避免业务部门和职能管理部门各自为政,减少对经费使用时的反复询问、重复审批、设备分散采购、重复采购问题,优化审批流程,减少审核环节,利用新技术手段获取关键业务数据,有效解决信息获取难、信息传递不及时、部门衔接不到位、打通“信息孤岛”和“数据壁垒”,充分利用信息时代的技术红利,实现科研经费管理的“自动化”和“智能化”。
(四)细化间接费用成本核算,完善科研绩效分配方案
科研活动占用的房屋、设备仪器可通过详细登记项目组使用的面积数量、时间、次数等,据此计算科研项目应分摊的成本,对于水、电、气、暖日常消耗,具备条件的单位可单独装表计量,不具备条件的单位可由行政管理部门依据一般经验,根据耗用总量、项目数量、结合各项目自身特点、使用频次等来估算每个项目的使用量。最终根据配比原则,确定项目核定的间接费用额度,核算项目间接成本。
科研单位应在国家科研资金间接费用管理办法的框架下,结合单位实际情况,细化绩效激励支出管理办法、完善绩效分配方案、创新绩效支出方式。例如制定绩效考核目标要明确、量化、可行,对目标的完成情况要进行定期评估、对绩效考核结果、面谈情况等,定期公布,对绩效分配做到有据可依,遵循有标准、有差别、有考核、可操作、可执行,让科研资金有的放矢、实现绩效支出设立目的和激励作用。
五、结语
在“放管服”改革背景下,科研单位要明确各部门主体责任,及时更新科研经费管理制度,加强预算的协调和配置功能、为科研人员配备财务助理、建立科研信息资源共享平台,进一步细化间接费用的核算与分摊、充分发挥绩效支出使用效益,持续完善经费管理制度体系。