新形势下内部审计发现问题责任界定工作研究

盛卫平 魏澄宙 阎玺 谢慧敏 张翼霄 钱青烨

[摘要]本文在分析新形势下内部审计发现问题责任界定工作必要性的基础上，详细剖析了内部审计发现问题责任界定工作现存问题及其症结，并以国网河南省电力公司审计发现问题责任界定实践为例，进而提出构建一套通用的内部审计发现问题责任界定工作体系。

[关键词]内部审计   审计发现   责任界定

本文系国网河南省电力公司经济技术研究院“新形势下审计发现问题责任界定工作体系研究——新形势下审计发现问题责任界定实践咨询服务（SGTYHT/20-JS-224）”项目阶段性研究成果

内部审计发现问题责任界定对于问题整改和责任追究具有重要的作用，精准的责任界定工作可以为后续审计的顺利开展提供保障，可以促使整改工作和责任追究工作落实到位，从而提高内部审计结果利用率，提高企業整体治理水平。然而，在实务工作中，很多企业尚未形成一套完善的审计发现问题责任界定工作体系，对审计发现的问题没能做到清晰的界定，制约了后续工作的有效开展。本文结合国网河南省电力公司近年来在内部经济责任审计发现问题责任界定工作的实践与思考，尝试构建一套通用的内部审计发现问题责任界定工作体系，为国有企业内部审计发现问题责任界定等工作提供参考。

一、内部审计发现问题责任界定的必要性

（一）促进责任追究、审计整改等工作的有效开展

内部审计发现问题责任界定工作直接为责任追究提供重要的依据，并通过与绩效考核关联等手段对相关人员的责任追究，推动审计整改的落实。然而现阶段许多企业对审计发现问题责任界定工作不够明晰，加上各部门互相推诿，导致责任界定不到位，责任追究与审计整改浮于表面等审计发现结果运用水平不高的状况，极易出现屡审屡犯的现象。因此，应当开展精准的审计发现问题责任界定工作，推动责任追究和审计整改工作的顺利开展，提高内部审计结果运用水平。

（二）提升企业治理水平

对内部审计发现问题进行责任界定是现代企业治理活动的重要环节之一。一方面，内部审计发现问题责任界定工作中，通过深挖问题背后的原因，发现企业存在的内部控制缺陷，从而促进企业建立一套更加完善的内部控制体系。另一方面，责任界定工作的开展对企业领导以及员工起到教育和威慑作用，提高其对责任与风险的认识水平，促使其主动规范自身行为，从而形成学制度、明规矩、知敬畏、存戒惧的企业氛围。

（三）促进内部审计的发展完善

内部审计整改浮于表面、内部审计结果运用水平不够高的一个重要原因就是内部审计发现问题的责任界定工作存在问题，如责任界定程序不规范、责任界定标准不统一等。究根结底，是缺乏一套针对内部审计发现问题责任界定的规范化制度。目前内部审计处于发展的机遇期，明确内部审计发现问题责任界定的相关制度能够推动内部审计的结果运用，有助于提高内部审计的权威性，使企业更加重视和信任内部审计，提升内部审计的地位，推动内部审计进一步发展与完善。

二、内部审计发现问题责任界定工作现状分析

2018年《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）实施以来，内部审计受到前所未有的重视。各企业积极探索有效发挥内部审计为组织增加价值、改善治理和运行，实现企业目标的良方，一直困扰理论界与实务界的内部审计发现问题责任界定问题也被提上议事日程。

（一）审计发现问题责任界定工作现存的不足

1.责任界定主体及其职责不够明确。在内部审计发现问题责任界定的主体及其职责方面，除经济责任审计有较为明确的规定外，其他方面尚未制定清晰明确的规章制度，企业也未对此达成共识。由于各企业对审计发现问题责任界定关注的侧重点不同，责任界定流程与标准不统一，导致责任界定的定责主体及其职责存在较大的随意性。实务工作中，我国目前参与审计发现问题责任界定的部门涉及董事会及其下设的审计委员会、分管审计工作的领导、审计部门、纪检监察部门、法务部门、人事部门等。通常情况下，审计发现问题的责任界定工作不应由某一部门单独完成，而应由某个部门牵头、多个部门参与。但因各企业实施的具体情况有所不同，我国各企业对审计发现问题的定责主体以及职责存在较大差异。

审计发现问题的定责主体及其职责不明确导致责任界定工作在开展过程中出现一些不利情况。一方面，由于对内部审计发现问题进行责任界定的主体及其职责的规定不明晰，再加上畏难或者怕得罪人的心态，容易出现参与责任界定的各部门相互推诿、不肯履职的情况;另一方面，定责不清，导致定责过程中出现越权行为，影响企业正常运行。

2.责任界定标准不统一。在内部审计发现问题责任界定的实务工作中，缺乏对责任界定的统一标准。有些企业是依照部门及岗位职责、授权体系开展责任界定工作的，而有些企业凭借管理常识或者领导自己决定来界定责任，存在很大的随意性。其结果导致在实务工作中，有可能出现以下情形：在责任界定过程中，对于同一类问题，存在有的未界定责任、有的责任界定不均的情况;存在审计发现问题同属一个生产环节时，责任界定部门却不一致的情况;审计发现的同一类问题，有的界定到经办人员，有的界定到部门主任，有的界定到分管领导，存在界定的层级不统一的情况。总之，审计发现问题责任界定标准不统一，导致责任界定客体难以确定、责任认定难以到位。

3.责任界定流程不规范。在责任界定工作之前，应当包含审计发现问题的定性、分类处置等环节，但目前很多企业并没有确立一个涵盖责任界定工作的完善流程。比如，很多企业在责任界定开始之前会对内部审计发现问题进行定性，然后再对相关部门或人员的责任进行界定。然而，有的单位是审计部直接对其在审计过程中发现的问题进行责任界定，有的单位则需要上报汇总给上级审计部或者审计委员会，由其对审计发现问题进行责任界定。在责任界定过程中，是由某个部门或者专门的机构来完成，还是哪个部门进行牵头、其他哪些部门要参与定责工作，这些部门如何参与定责工作，各个部门应承担什么样的职责，目前还没有形成一个规范的流程模式。内部审计发现问题责任界定流程不规范，容易导致责任界定工作存在疏漏，影响责任追究等后续工作。

4.责任界定效果不佳。一方面，由于责任界定主体要承受“得罪”其他部门的压力，因此即便责任界定主体明确，在开展工作时也可能畏手畏脚;另一方面，责任界定对象的性质也会对责任界定产生影响，如某些企业管理者可能通过职权对责任界定工作进行干扰，导致责任界定主体无法对审计发现的问题进行深入追究，从而使责任界定工作浮于表面，造成“小兵背大锅”的现象。此外，由于责任界定工作开展不到位，后续的审计整改及责任追究工作也难以有效展开，就可能导致问题进一步恶化，甚至最终达到无可挽回的局面。

（二）存在不足的症结剖析

1.相关的法律法规以及制度办法缺失。目前，我国对内部审计发现问题的责任界定尚未形成规范的法律法规和完善的规章制度，导致对于内部审计发现的问题进行责任界定工作没有统一的程序与标准，缺乏科学规范的指导，责任界定工作缺乏权威性和統一性，一定程度上对于内部审计责任界定后续的责任追究、落实整改等工作产生不利影响。

2.被审计单位的性质差异所致。被审计单位的性质影响审计发现问题责任界定工作流程的规范化程度及其开展。如上所述，由于缺乏对内部审计发现问题责任界定的具体规章制度，致使审计发现问题的责任界定工作缺乏科学规范的指导。因此，在实务中，对于审计发现问题的责任界定工作在很大程度上依赖企业自身的需求。一般而言，国有企业等规模较大的企业有着更加严格和完善的制度体系，在此类单位中对内部审计发现问题的责任界定工作相比之下可能流程与标准近于规范化。而在小规模企业中，责任界定工作名义上授权给审计部门，实际上则由老板说了算，审计发现问题责任界定工作存在很大的随意性。总之，如果被审计单位制度不健全，责任界定工作就有可能存在较大的自由裁量空间。同时，如果缺乏对责任的定性与定量的衡量指标，则有可能导致责任界定的非公正性。

3.审计发现问题的性质影响。审计发现问题的性质影响审计发现问题责任界定工作的流程与依据。审计发现的问题是由内部审计来定性的，判定是一般性问题还是违法或违纪问题，精准地对关键问题进行定性，责任界定工作才会更加精准。根据问题的不同性质，责任界定工作的开展主体往往也不同。一般而言，审计部门只对一般性问题进行责任界定，提出审计意见，要求被审计单位进行整改;纪检部门对违纪问题进行界定和追究、处理;违法问题则移交司法部门，由司法部门进行界定和追究、处理。而当审计发现问题涉及管理层、治理层时，尤其是中共党员时，审计发现问题责任界定工作区别于一般情况，还应当依据《中国共产党纪律处分条例》等规章制度进行处理。

4.受制于被审计单位领导人员的重视程度。在内部审计发现问题的责任界定中，企业领导人员的态度很可能是影响责任界定开展有效性的关键因素。《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）规定，被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人，要切实抓好审计发现问题的整改工作，对重大问题要亲自管、亲自抓。按照这一精神，对审计发现的问题和提出的审计建议，被审计单位要认真研究并及时整改。如果企业领导人员重视内部审计发现问题，积极对问题进行追查，那么该单位责任界定工作自然会更顺利也更彻底。然而，在实际工作中，很多领导没有意识到自己是风险控制的第一责任人，忽视内部审计发现问题提出的整改意见，甚至可能出于自利的动机或是面子问题，在对审计发现问题进行责任界定时，利用职权将责任转嫁给诸如业务部门、财务部门、审计部门等其他部门，导致责任界定工作受阻。

三、国网河南省电力公司审计发现问题责任界定工作的实践

（一）基本情况介绍

国网河南省电力公司自2018年起，持续对内部经济责任审计中发现的问题的前端责任界定进行研究和实践，在高效审查问题、客观公正评价的基础上，分析问题产生的原因，对各级责任人认真开展责任界定，以促进全员履职尽责，有效防范风险、促进高质量发展。

（二）责任认定工作体系

国网河南省电力公司研究和实践的主要内容是对内部经济责任审计中发现的问题，包括三个层级：国家电网公司对国网河南省电力公司开展的经济责任审计发现的问题、省公司对任命的下属各单位主要领导人员开展的经济责任审计发现的问题，以及下属各单位对其任命的主要领导人员开展的经济责任审计发现的问题。针对以上三个层级的审计发现问题，国网河南省电力公司建立了责任认定工作体系，包括“上下联动”工作机制、“三位一体”工作模式和“三级认定”工作标准。

1.“上下联动”工作机制。实行横向联动和纵向联动，以上率下共同追责。一是审计部门、业务部门和监察部门横向联动。各业务部门按照责任追究问题清单逐项分析问题成因，落实相应责任;审计部门审核成因分析结果及职责界定情况，列明问责和免责事项，提出初步定责意见建议;各部门按照问题性质分别提出初步处理建议，监察部门牵头并经决策会研究决定最终责任追究结果。二是省公司本部和基层单位纵向联动，基层单位将责任界定及追究情况表报送省公司，省公司根据报送结果组织召开责任追究工作再落实会议。

2.“三位一体”工作模式。将各部门按照职责分为定责部门、追责部门和督导部门。一是专业部门担任最终定责部门，对审计发现的各业务问题，分析问题成因后，依据专业奖惩规定进行责任界定并提出追责建议。二是审计部担任督导部门，在审计意见中可以明确必须追责的问题，并督导被审计单位落实。三是监察部门担任追责部门，审核专业部门提出的追责建议，牵头组织上会通过后由各相关部门进行落实，以及依法调查处置内部审计发现的违法违纪行为。

3.“三级认定”工作标准。按照审计发现问题的风险程度，将问题分为系统性问题、特殊专业问题和基础管理个性问题，分别采取不同的标准进行责任界定。一是系统性问题提级认定责任。下属单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的，以及涉及管理体制机制层面的普遍性、系统性问题，上一级单位相关责任人员也应当承担相应责任。二是基础管理个性问题平级认定责任。只涉及本层级由于工作标准不高、疏忽大意形成的问题，只界定至本层级人员相关责任。三是特殊专业问题下沉认定责任。特殊专业问题会涉及市县两级相关责任人，除了界定市公司相关人员责任外，还会下沉至县公司相关人员责任。

（三）实践成效

在近些年的实际工作中，将问责追责覆盖到省公司本部、市县公司、直属单位等各个层级，各单位清晰界定责任归属，严格落实“三个区分开来”，坚持审慎问责、规范问责、精准问责，坚持严管厚爱结合，针对问题追责对象采取不同处理处罚措施，坚持红线事项必须追责，逐步建立了流程清晰的工作模式，形成了明确统一的认定标准，在各层级干部员工中树立起了正确的问责导向，为后续责任追究奠定了坚实基础。而审计发现问题责任追究工作进一步提升了整改工作深度，使审计结果运用得到了不断深化。此外，审计发现问题问责追责机制的建立与实施增强了广大干部的责任意识，也对违纪违规行为形成了有效持续震慑作用。

四、进一步改进审计发现问题责任界定的策略

（一）提升企业治理层和管理层对审计发现问题责任界定的认识

审计发现问题的责任界定推动审计整改及责任追究工作的落实，从而推动企业提高管理水平、完善治理和防范风险，在现代企业管理中发挥出越来越重要的作用。企业治理层和管理层应当重视审计发现问题的责任界定工作，并向企业内部各层级传达积极落实审计发现问题责任追究工作，积极营造重视审计发现问题责任界定、责任追究工作并积极采取整改措施的企业氛围。企业领导人員应当主动提高对审计发现问题责任界定工作的认识水平，克服对问责追责的抵触情绪，严格遵照审计问题清单进行追责与整改。对相关负责人的问责力度也应当加大，从而抑制内部违规行为的发生。

（二）完善相关规章制度，推动审计发现问题责任界定标准的设立

企业规章制度不完善，审计发现问题责任界定无据可依，易导致定责不规范，浮于表面、缺乏威慑性，甚至出现屡审屡犯的后果。因此，应当推动内部审计相关规章制度的建立和完善，从而为内部审计发现问题责任界定工作的有效开展提供制度保证，提高责任界定工作的规范性。

（三）明确审计发现问题责任界定的原则

所谓的原则是指观察问题、看待问题、处理问题的准则，是说话、行事所依据的准则。对问题的看法和处理，往往会受到立场、观点、方法的影响。笔者认为，在内部审计发现问题责任界定工作中应坚持“三个区分开来”、明确权责并确保权责对等、基于客观现实明晰责任归属、信息沟通公开透明交流、实时追踪动态调整五项原则。

（四）明确审计发现问题责任界定的主体职责及其操作流程

除法律法规规定的特殊情况应按照法律规定的要求处理外，还应综合考虑企业性质、企业文化、审计部的地位与人员素质等因素，明确审计发现问题责任界定主体的职责及操作流程。

（五）挖掘审计发现问题的本质和内在逻辑机理精准定责

对审计发现问题的责任界定，需回溯问题的核心，透过现象看本质，发掘问题的本质及责任归属，进而科学合理地开展责任界定。

（六）发挥大数据在审计发现问题责任界定工作中的作用

随着审计项目的不断开展，审计发现问题会越来越多，责任界定工作仅凭传统审计手段难以实现，应借助信息化技术来更好地解决与落实。目前，许多企业已建立起现代化的财务信息系统甚至业务信息系统，因此应在此基础上建立信息化的审计发现问题及责任界定管理平台，利用多渠道的数据资源为责任界定工作提供更充分的支撑材料，使得审计发现问题责任界定工作能够更有效地开展。

（作者单位：国网河南省电力公司  国网河南省

电力公司经济技术研究院 南京审计大学，邮政编码：450052，电子邮箱：cyj@nau.edu.cn）

主要参考文献

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