大学章程制度视角下内部审计促进高校治理优化研究

刘桂江

[摘要]内部审计通过在财政资金监督、廉政校园建设、内控体系优化方面发挥预防、揭示、抵御的“免疫系统功能”来服务高校治理。大学章程是规范内部审计促进高校治理体系和治理能力现代化进程的基本准则，本文借助38所高校的大学章程制度，从机构设置、项目类型、工作模式的角度阐述内部审计服务高校治理的整体现状，并提出相应的内部审计促进高校治理优化路径。

[关键词]内部审计   高校治理   大学章程

本文系四川省绵阳市2021年社会科学研究规划项目（MY2021ZC033）阶段性研究成果

一、引言

高校治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，其中内部审计又是保障高校治理体系健康运行的必不可少的关键环节。随着内部审计职能由“监督评价”到“治理理念”的转型，内部审计将在促进高校治理中扮演更重要的角色。

关于内部审计与高校治理两者间的关系，我国专家学者分别从问题分析与对策研究层面进行了探讨。熊美欣（2005）论述了高校治理结构的缺失，以及在治理进程中开展内部审计的必要性;于明静（2006）、张洁（2008）指出我国高校内部审计工作存在独立性不强、审计方法落后、人员素质不高的问题;吕先锫、王振青（2012）通过问卷调查，分析出高校内部审计在机构地位、业务模式、结果利用方面的现状与不足。针对上述问题，唐华琳（2012）强调内部审计需转变职能定位、完善机构设置;郎付山（2015）围绕顶层设计、职业建设、审计整改构建了内部审计在高校治理中的增值路径;李华丽、王瑞龙（2017）认为内部审计应积极参与高校风险管理，创新审计方法，优化人员结构;李晶（2020）则提出内部审计在深度参与高校治理中应建立沟通机制、统筹项目安排、整合审计资源。

以上研究成果涵盖了内部审计促进高校治理的多个维度，但缺少内部审计在高校治理体系中的职能作用分析，成果系统性稍显不足;同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要完善高校治理结构，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，但现有研究整体与大学章程的结合度不高。基于此，本文借助38所大学的章程制度，分析内部审计促进高校治理的职能作用、现状特征，并结合章程规定与审计实践中的现存不足，提出具有针对性的优化建议。

二、内部审计促进高校治理的职能作用

新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号，以下简称《规定》），将内部审计目的从“加强经济管理” “实现经济目标”提高到“促进单位完善治理、实现目标”。纵观我国大学章程总体规定，高校治理的首要目标主要定位于“优化人才培养、创新科学研究、强化社会服务、推动文化传承”四个方面。如图1所示，围绕大学章程确立的首要目标，内部审计通过在资金监督、廉政建设、内控优化方面发挥预防、揭示、抵御职能的“免疫系统功能”，实现对高校治理目标的强有力支撑作用，助推高校治理效能的整体提升。

（一）预防职能：落实财政资金监督

落实对公共财政资金的监督，提高组织财务管理水平是内部审计促进高校治理体系的基本职能。高等教育事业经费是公共财政资金的重要构成，随着科教兴国战略的深入实施，我国高校资金投资规模不断提升：2017—2019年全國高等教育经费总投入分别为11109亿元、12013亿元、13464亿元，递增趋势十分明显。严格防范财务风险，切实保障资金安全，有效提高使用效益，是高等教育事业有序发展的基本前提，也是现代高校治理机制的必要条件，而这离不开内部审计在规范高校经济秩序方面所起的保障作用。内部审计通过预算编制执行与决算监督工作，感知高校财务管理中存在的问题隐患，提前采取措施避免后期危害，实现对公共财政资金的预防保护作用。

（二）揭示职能：推动高校廉政建设

加强对公职权力的规范制约，助推校园反腐倡廉文化建设是内部审计促进高校治理体系的重要职能。伴随着高等教育事业的蓬勃发展与办学自主权的进一步扩大，高校领导干部在招生选拔、职称评聘、科研申报、物资采购等方面也拥有了更多权力，这使得学校在保证高效管理决策实施的同时也面临着一定挑战。根据中央纪委国家监委网站数据统计，2019—2020年共有44名高校领导干部被执纪审查，总共涉及39所国内院校，高校腐败治理任重道远。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调“审计机关要依法全面履行审计监督职责……促进权力规范运行，促进反腐倡廉”，高校反腐需借助内部审计的力量。内部审计通过检查并揭示高校管理中存在的权力寻租、监管真空、违法乱纪等现象问题，有助于推动高校廉政建设，保证高等教育事业的健康发展。

（三）抵御职能：实现内控体系优化

优化单位内部控制体系，强化组织运营管理能力是内部审计促进高校治理的核心职能。《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号）指出，要将建立健全内部控制作为高校健全治理体系和提高治理能力建设的重要组成部分。高校治理的现代化进程需要完善的内部控制体系作为保障，内部审计则是实现该目标的有力途径。内部审计通过分析高校各部门存在的违规违纪行为，追踪问题发生的根源，发现单位内控体系设计与运行的缺陷，进而提出针对性的改进建议，规范运营管理流程，增强风险抵御能力，最终实现高等教育事业的可持续发展。

三、内部审计促进高校治理现状分析

大学章程与高校治理紧密关联：一方面，高校治理结构是大学章程的核心内容;另一方面，大学章程是高校治理体系的基本准则。基于此，文章选取了38所代表性高校作为研究样本，通过统计其大学章程（如表1所示），以期反映现阶段内部审计促进高校治理的整体概况。

（一）突出内部审计机构单设模式

高校内部审计机构的设置模式主要有两种类型：一是独立设置模式，二是与纪检监察或财务合署办公模式。据统计，38所样本高校均设立了独立的内部审计机构，并配备了专职审计人员，且大部分高校在章程中对此有明确规定，如厦门大学章程第七章第65条“学校依法建立审计制度，设立相关机构，独立行使内部审计职权”;同济大学章程第三章第42条“学校建立内部审计制度，设立专门组织或机构行使相关职权”。这契合了2020年《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第47号）要求的“设置独立的机构或明确相关内设机构作为内部审计机构”。高校内部审计机构单独设置的重要意义凸显于：内部审计独立性是高校治理的必然要求，审计机构与审计对象不存在行政隶属关系，可以从形式上确保审计工作独立开展。

（二）注重开展经济责任审计

如表2所示，样本院校中共有18所在其大学章程里设置了经济责任审计或与经济责任审计相辅相成的相关条款规定。在当前党风廉政建设的新形势与新常态下，经济责任审计是高校预防和治理腐败的强有力措施。高校内部审计机构强化领导干部经济责任审计工作的主要作用体现于：从微观角度看，借助内部审计落实对高校财政财务收支情况的检查，体现经济监督的传统审计价值;从宏观角度看，通过内部审计实现对高校权力的监督与制约，契合拒腐防变的现代治理需求。

（三）强调内部审计与纪检监察协同

通过统计38所样本高校内部审计机构的工作模式，可以发现共有17所高校的审计机构在开展审计项目时重点强调与学校纪检监察部门的协同合作，并借助制度文件、联席会议、流程衔接等措施予以保障。如天津大学章程第六章第41条规定“学校深化紀检监察、审计监督机制” “构建制度完善、权责明晰、系统全面、精准有力的监督体系”;上海交通大学章程第二章第14条指出要“完善学校内部监督机制，加强纪检、审计和法律监督”。同时，两所学校均建立了由纪检、监察、审计等部门组成的联席会议来推动经济责任审计工作的开展。内部审计与纪检监察协同高校治理的突出功能表现在：纪检监察侧重人事监督，可向内审机构反馈人员问题与案件线索;内部审计侧重经济监督，能为纪检监察提供技术辅助与证据支撑。

四、内部审计促进高校治理现存不足

（一）章程制度缺少系统性

内部审计促进高校治理在章程制度上的问题主要表现为三个方面：一是部分大学章程缺乏内部审计的明确规定。《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）指出，章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。大学章程是规范高校运行的“根本大法”，高校内的所有活动都需要在大学章程的框架范围内开展。但根据表1所示，38所样本高校中尚有7所院校在其大学章程中没有对内部审计进行有关规定，这使得内部审计在高校内部无法贯彻有法可依的基本原则。二是大学章程的“理论”规定与内部审计的工作实践不相匹配。以中国科学技术大学为例，其章程第七章第61条规定“学校建立内部审计制度，对资金使用进行监督”，此处的审计客体限定为资金这一实物，但其内部审计机构在2020年却开展了13项以自然人为审计对象的领导干部经济责任审计，章程规定范围与实际工作情况存在一定出入。三是内部审计相关规定制度不成体系。综合来看，38所样本高校的内部审计制度一般含有《内部审计工作规定》《内部审计工作实施办法》《内部控制评审办法》等政策章程，但这些制度文件多为零散规定、简单罗列，制度之间缺乏相互联系，章程整体系统性较为不足，导致内部审计促进高校治理的职能作用尚不能充分发挥。

（二）项目类型欠缺全面性

依据《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》（教财〔2015〕2号）以及《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第47号）第3条、第20条的有关规定，高校内部审计的监督范围包括财政财务收支、内部控制、风险管理、政策措施、固定资产投资、科研经费管理、领导人员经济责任履行情况等主要内容。但根据统计，38所样本高校的内部审计机构在现阶段开展的经常性项目类型仍较为单一，存在审计业务范围较窄、全面性不足的问题。以华中科技大学为例，其在2017-2020年近4年的时间里总共实施了52个审计项目，其中经济责任审计项目数量最多，占比约63%;财政财务收支审计项目次之，占比约29%;基建工程审计项目数量最少，占比约8%。随着高校经济活动类型日趋复杂化和多样化，高校内部审计机构开展的常规性项目亦需相应地拓展广度，充分发挥内部审计纠错防弊的预防职能，消除监督盲区，推动审计全覆盖，以促进高校治理目标的实现。

（三）审计结果缺乏透明性

《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（教改办〔2014〕2号）指出，高校应“健全社会参与监督机制”，“把公开透明作为高校的基本制度，完善各类信息公开制度”;《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第47号）第34条提出“单位应当建立健全审计结果及整改情况在一定范围内公开制度”。内部审计在促进高校治理的过程中需要充分体现公开透明的基本原则，及时恰当地披露高校经济信息。但据统计，38所样本高校中仅有中南大学与西北农林科技大学的内部审计机构有通过审计结果公告的形式对外公开项目审计结果。以中南大学为例（如表3所示），其在审计处官方网站“工作动态”页面设置有“审计结果公告”栏目，专门披露内部审计的项目结果信息，包括项目概况、项目单位责任人员、审计处管理人员、审计依据及审计结果。除上述两所高校外，剩余的36所样本院校审计处均未对外公告内部审计结果。高校内部审计结果的公开缺乏透明性，不仅会遏制内部审计风险防范抵御职能的有力发挥，同时由于缺少多方主体的有效监督，内部审计的工作结果也无法得到一贯运用，导致“屡审屡犯”现象的发生，阻碍高校治理体系与治理能力的现代化进程。

五、内部审计促进高校治理优化路径

（一）完善大学章程及配套文件

内部审计促进高校治理需要以法律性、规范性、系统性的章程制度作为基本前提。其一，高校需要在大学章程中对内部审计进行相关规定，确立内部审计的法定地位，使得内审工作有法可依、有章可循，从而保障内部审计在章程授权范围内发挥预防、揭示、抵御的职能作用。其二，高校应结合自身具体情况在大学章程中明确内部审计机构的监督范围，规范内部审计人员的职责权限，确保章程规定与实际工作开展的相互匹配，提升内部审计工作的合规性。其三，高校在推动内部审计的制度化建设过程中应注重系统性原则。高校的内部审计制度体系不应是各单项规定的简单罗列，而应构成相互关联、前后一致、层层递进的有机系统。如表4所示，在大学章程的基本指引下，高校首先应制定总纲性文件，如《内部审计工作规定》，明确内部审计的领导组织、人员保证、工作程序等;其次在总章程的指导下，分门别类地规划具体业务制度，确立各类型审计项目作业开展、工作管理的一般性规定;最后基于重要性原则在业务制度的基础上，进一步细化更具应用操作性的内部审计工作实施细则，详细阐述审计结果公开、后续审计整改等内容。

（二）改进组织管理，充实审计力量

党对审计工作的领导是中国特色社会主义审计制度最本质的特征，也是中国特色社会主义审计制度的最大优势。因此，针对现阶段内部审计领导体制存在权威性不足的问题，我国高校应借助大学章程，通过以下两条途径进行组织优化。第一，高校内部审计机构采取隶属党委书记的领导体制。据统计，38所样本高校内部审计机构直接由校党委书记负责的有3所，占比约8%;由校长负责的有32所，占比约84%;由常务副校长负责的有2所，占比约5%;由总会计师负责的有1所，占比约3%。对此，内部審计应改为由党委书记直接管理并向其负责并汇报工作，这有助于提高内部审计的组织地位，强化审计机构的权威性，保障审计结果的客观公正性。第二，积极设立高校审计委员会，探索内审机构隶属审计委员会的领导模式。组建高校审计委员会，有利于巩固党委对学校审计工作的集中统一领导，是内部审计服务高校治理的有力举措。具体设想为，高校党委下设审计委员会，由党委书记、校长担任委员会主任，负责内部审计的宏观工作指导。委员会下设办公室，由内部审计机构负责人兼任办公室主任，承担具体审计工作的组织协调与监督落实。内部审计在优化机构组织的同时，还需注重审计力量的充实，数量上应满足不低于教职工总数2‰的要求，质量上须吸纳具备财务、经济、管理、法律、计算机、工程建造等专业素质的人员组建审计队伍。

（三）拓展项目广度，促进审计全覆盖

我国高等学校大多由国家投入财政资金设立，高校及其业务活动显然属于审计监督范围。高校内部审计作为党和国家监督体系的有机组成，应按照治理体系和治理能力现代化的内涵要求，实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行审计全覆盖。现阶段，高校内部审计机构可在全面审计的基础上，在章程里突出以下三方面的监督工作。第一，推动内部控制审计。高校通过将内部控制审计纳入常规化工作范畴，可以完善内控体系建设，强化风险防范机制。第二，探索政策跟踪审计。高校可借助内部审计的力量，围绕政策制定、政策实施、政策调整、政策反馈等环节开展审计监督，从而促进重要方针政策、重大决策措施的贯彻落实。第三，实行资产管理审计。高校定期开展资产管理审计，有利于提高国有资产的配置合理性、使用效益性、管理安全性，进而有效防范国有资产流失并实现资产的保值增值。

（四）推动审计公开，落实监督整改

高校治理是教育主管机构、外部社会公众、大学管理人员、内部师生群体等利益相关者共同参与的机制流程。内部审计助力高等学校实现良治的前提之一是有效识别、恰当披露，并向大学内外利益主体及时传递与高校相关的重要经济信息。这就要求内部审计以高质量的审计报告为载体，推动审计结果公开制度的建立，提高内部审计工作的透明度。内部审计结果公开制度应在高校章程中的内部审计章节有明确体现，同时需结合高校实际情况明确公开原则、公开形式与公开内容。第一，在原则方面，内部审计机构应在平衡学校保密需求与利益相关者信息需求的基础上，客观公正地公开审计结果，降低高校内外治理主体之间的信息不对称程度，并注重信息的及时有效性与可理解性。第二，在形式方面，内部审计机构可通过情况通报、审计简报、专题网站等易于获取的途径发布审计结果公告，引入舆论监督与社会监督，促进整体监督效能。第三，在内容方面，审计结果公开应涵盖关乎高校发展重要事项、涉及社会公共服务以及师生关注的重难点问题，并披露项目基本概况、相关负责人员、审计审定结果等主要信息。内部审计结果公开制度在契合高校治理内涵的同时，也有利于审计结果运用与监督整改工作的全面落实。

（作者单位：西南财经大学天府学院，邮政编码：618500，电子邮箱：lgj950319@126.com）

主要参考文献

[1]郎付山.内部审计在高校治理中的增值效应思考[J].中国内部审计， 2015（10）：17-19

[2]夏午宁，李冬梅，陈丽，等.内审参与内部治理的环境、途径及保障机制[J].中国内部审计， 2018（4）：22-26

[3]袁璨.高校内部审计制度建设思考[J].财会通讯， 2015（19）：96-98