政府数据开放中的公众参与行为：生成机理与促进策略

冉连 张曦 张海霞

摘 要：[目的/意义]探讨政府数据开放中公众参与的行为逻辑，旨在推动实现公众广泛参与政府数据开放服务的政策目标，促进政府数据开放公众参与议题的纵深推进。[方法/过程]综合运用逻辑分析法、理论分析法等规范分析方法，以解构式计划行为理论作为分析工具，分析论证了政府数据开放中公众参与行为的生成机理。[结果/结论]政府数据开放中公众参与行为受到个体感知、环境影响、条件保障三大因素的影响，其中内部个体感知生成功利性影响，外部环境生成指引性影响，基础条件保障生成关键性影响。构建供需精准匹配的数据开放服务体系、夯实政府数据开放利用的政策配套与宣传引导体系、建立长效化的资源保障体系、营造有利于政府数据开放利用的生态体系是促进公众参与政府数据开放服务的关键路径。

关键词：政府数据开放;公众参与行为;生成机理;计划行为理论

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2022.02.013

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2022）02-0143-09

Public Participation in Government Data Opening：

Generation Mechanism and Promotion Strategy

Ran Lian1 Zhang Xi2 Zhang Haixia3

（1.School of Law of Sociology，Xihua University，Chengdu 610039，China;

2.School of Marxism，Southwest Jiaotong University，Chengdu 611756，China;

3.Chengdu Economic Development Research Institute，Chengdu 610032，China）

Abstract：[Purpose/Significance]The study explores the behavioral logic of public participation in government data opening，aiming to promote the realization of the policy goal of wide public participation.[Methods/Process]Comprehensive use of logical analysis methods，theoretical analysis methods，using deconstructive planning behavior theory as an analysis tool，analysed and demonstrated of the generation mechanism of public participation behavior in government data opening.[Results/Conclusions]Public participation in government data opening was affected by three factors：individual perception，environmental influence，and conditional guarantees.Building a data open service system that precisely matches supply and demand，Consolidating policy support and publicity system，establishing a long-term resource protection system，and creating an ecosystem that is conducive to the open use of government data is critical path for promote public participation in government data open services.

Key words：government data opening;public participation behavior;generation mechanism;planned behavior theory

公眾是政府数据开放最广泛的用户群体，公众参与是政府数据开放的一项基本准则。公众广泛地获取并使用公共数据，才能真正实现政府数据开放的社会效益。万维网基金会发布的《全球开放数据晴雨表》明确将“公众与社会团体能否有效利用开放数据进行政府决策参与”纳入开放准备度进行衡量。2013年，法国、美国、加拿大等8个国家联合签订的《开放数据宪章》也明确规定各国政府要推动公众参与政府数据开放的进程。在我国，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出，“扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系。”在此之前，已经发布的《促进大数据发展行动纲要（2015）》《大数据产业发展规划（2016—2020年）》《关于推进公共信息资源开放的若干意见（2017）》等国家层面的政策也明确要求，“构建政府和社会互动的信息采集、共享和应用机制”“鼓励社会各方对政务数据资源进行深度挖掘和增值利用。”

由于我国政府数据开放起步较晚，公众参与在政府数据开放整体进程中处于滞后状态，具体表现为政府开放数据用户参与的政策体系不健全、主体及其协同关系不明确、公众参与能动性不足等方面[1]。据《中国地方政府数据开放报告（2020下半年）》统计，截至2020年10月，我国已有142个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台。但是从“数据发现”“数据获取”“互动反馈”“用户体验”层面的评估表明，公众参与政府数据开放的程度偏低，参与水平亟待提升[2]。在此背景下，探讨政府数据开放中公众参与行为，深度解析公众参与行为的生成机理，提出有针对性的促进策略，寄望为理论界与实务界提供有益的参考与启示。

1 研究现状

当前国内外学术界直接关于政府数据开放中公众参与行为的研究成果并不多见，多数研究成果主要集中在基于公众参与的数据开放评价、公众参与的影响因素、公众参与模式以及公众参与的域外经验总结4个方面：一是基于公众参与的政府数据开放评价研究。学者们基于用户视角，从可靠性、成熟度、适用度、使用度、满意度等方面探讨了政府数据开放的评价标准。Zuiderwijk A等从公众获取数据的格式、时效性、准确性、完整性方面探讨了政府数据开放的可靠性与易用性[3]。Solar M等从数据访问、数据质量评价、可用性方面评估公共机构在开放数据实施方面的能力和成熟度[4]。国内学者主要从公众的敏感度[5]、适用度[6]、使用度[7]、满意度[8]等方面探讨了政府数据开放服务水平的评价。二是关于政府数据开放中公众参与的影响因素研究。学者们从内外两方面探讨了公众参与政府数据开放的影响因素。Zuiderwijk A等从绩效预期、努力预期、社会影响、便利条件和使用自愿性方面探讨了公众对开放数据技术的接受度和使用率[9]。Carter L等研究发现，感知的易用性、兼容性和可信度是公民使用电子政务服务意图的重要影响因素[10]。段尧清等从用户因素、任务因素、系统因素、环境因素4个方面探讨了政府开放数据公众初始接受行为的影响因素[11]。三是关于政府数据开放中公众参与模式研究。学者们基于一定理论分析框架对政府数据开放中公众参与的模式进行了划分与界定。王卫等将政府数据开放中的公众参与情况分为用户知晓数据、用户使用数据、用户请求数据、用户与政府双向互动4种模式[12]。陈朝兵等基于公众参与阶梯理论将政府数据开放中的公众参与情形划分为告知型参与、咨询型参与、合作型参与、授权型参与4种模式[13]。四是关于政府数据开放中公众参与的域外经验总结研究。Susha I等总结了瑞典、荷兰推动公众参与政府数据开放的经验，并提出以问题为导向发布共享数据，有效推动利益相关者的参与[14]。沙勇忠等、汪庆怡等学者对美国政府数据开放中公众参与的原则、方式、内容、具体过程等经验进行了系统介绍，并进行了相应反思与借鉴[15-16]。代佳欣系统总结了英、美、新3国政府开放数据用户参与形成的供给主导型、平衡控权型、供需适配型等基本模式，并对我国政府开放数据用户参与的发展提出了针对性的对策建议[1]。

综上而言，国内外既有研究成果为本文提供了重要的思维启迪与内容借鉴。但是已有研究还存在可拓展的研究空间：一是直接针对政府数据开放中公众参与行为生成机理的研究较为匮乏，对该议题的理论关照度不足。二是关于政府数据开放中公众参与行为的理论阐释力不足，缺乏系统的理论分析框架。既有研究未有效构建系统诠释政府数据开放中公众参与行为生成机理的理论分析框架。鉴于此，本文吸纳借鉴计划行为理论（TBP）与技术接受模型（TAM），结合政府数据开放的基本准则，综合运用规范分析方法，探讨构建政府数据开放中公众参与行为生成机理的理论分析框架，并在此基础上提出有效促进政府数据开放中公众参与的对策建议。

2 政府数据开放中公众参与行为的理论分析框架构建

2.1 计划行为理论及其适用性

计划行为理论（Theory of Planned Behavior，TPB）由Ajzen I提出，由多属性态度理论（Theory of Multiattribute Attitude）与理性行为理论（Theory of Reasoned Action）所结合发展而来。TPB包括态度（Attitude）、主观规范（Subjective Norm）知觉行为控制（Perceived Behavioral Control）行为意向（Behavior Intention）和行为（Behavior），该理论构建了一个研究态度和行为关系的理论框架，认为态度可以成为行为的预测值。具体而言，人们对行为的态度、主观规范、知觉行为，通过行为意向的中介作用，引导和控制行为，如图1所示。一般而言，个人对于某项行为的态度愈正向时，则个人的行为意向愈强;个人对于某项行为的主观规范愈正向时，同样个人的行为意向也会愈强;当态度与主观规范愈正向且知觉行为控制愈强的话，个人的行为意向也会愈强。

针对TPB存在的不足之处，Taylor S等进一步完善了计划行为理论，提出了解构式计划行为理论（Dcomposed Theory of Planned Behavior，DTPB），DTPB借鉴了技术接受模型（TAM）中“预期有用性”与“预期易用性”对使用态度的影响，对TPB模型中的信念相关维度进行解构，形成了DTPB模型，如图2所示。DTPB的维度构建来源于前人对创新特性的研究，更完整地将态度、主观规范和认知行为控制等维度分解到多层面的信念结构之中。相较于计划行为理论，解构式计划行为理论更能够具体说明哪些因素会具体影响行为意愿，该方式提供了一个稳定的信念组合，也能够应用到不同的研究之中。

计划行为理论最早应用于分析消费者购买行为的营销学之中，作为经典的理性行为理论，计划行为理论已经被应用于诸如环境治理[19]、社区治理[20]、社会保障[21]等多个“态度—行为”的个体与群体行为研究之中。鉴于此，计划行为理论也能够有效應用于政府数据开放中的公众参与行为分析之中。一方面，计划行为理论以参与行为为因变量，以行为意愿为中介变量，从行为态度、主观规范、知觉行为控制三大核心维度解构多维自变量，深入探讨影响个体参与行为的主要因素，为分析政府数据开放中公众参与行为影响因素提供了重要的参考;另一方面，政府数据开放中公众参与行为的生成是一个复杂的动态过程，公众参与行为生成的结果受到各种内外部因素的驱动，这就为运用计划行为理论有效剖析公众参与行为的生成机理提供了条件和可能。

2.2 政府数据开放中公众参与行为的理论分析框架构建过程

构建政府数据开放中公众参与行为的理论分析框架，需要对计划行为理论进行调整与修正，计划行为理论中的原始维度不能直接运用于政府数据开放领域的公众参与行为分析，需要根据政府数据开放的具体情境和公众参与行为的影响因素来进行调整与修正，从而构建适用于政府数据开放特定情景的公众参与行为理论分析框架。

第一，将“行为态度”维度修正为“个体感知”维度。行为态度是指个体对行为所持有的态度，也就是个体对执行某项特定行为喜爱或不喜爱程度的评估。在政府数据开放中，公众参与意愿的生成首先是基于个体对数据开放平台的感知与评估，更注重对“物”的态度，而非“行为”的态度，因此本文将计划行为理论中的“行为态度”维度修正为“个体感知”维度，并将“个体感知”维度细分为“有用性感知”“易用性感知”“互适性感知”三方面。研究表明，易用性和有效性在激励公民使用电子参与应用程序方面起着重要作用[22]。公众对政府数据开放内容的有用性与便利性的感知，在很大程度上影响其参与意愿。之所以将“兼容性”维度调整为“互适性感知”维度，主要基于互适性感知更能体现公众对政府数据开放的综合态度。互适性是指主体具有某种欲望、需要，而客体的存在形状、属性或作用能对主体的欲望或需要提供满足[23]。这表明，互适性感知是公众在有用性与易用性感知的基础上，对政府数据开放内容能否有效满足其需求的综合感知评价。

第二，将“主观规范”维度修正为“环境影响”维度。在计划行为理论中，主观规范主要指个人从事某特定行为预期所受到的压力，这种压力主要源自同事影响与上级影响。这一维度的内容明显和政府数据开放中公众参与情景不符，因此需要对“主观规范”维度进行修正。当前，公众参与数据利用并不是一个普遍和日常性的行为，人际影响（朋友、同事等的口碑）对公众参与行为影响并不显著，需要将关注点聚焦于政府、媒体等外部影响。因此，本文将计划行为理论中的“主观规范”修正为“环境影响”维度，将次级维度划分为“媒介宣传”“政府配套政策”两方面。对数据开放平台的宣传推广有利于提高数据的知晓度、下载量和利用率[24]。在国外，许多国家对于政府数据开放中的公众参与有明确的政策法规配套保障。从国外政府数据开放中公众参与经验来看，制定政府数据开放中公众参与的基本标准，完善公众参与的政策保障和法律依托，是提升公众参与度的关键保障。

第三，将“知觉行为控制”维度修正为“条件保障”维度。在计划行为理论看来，知觉行为控制主要是指一个人对执行行为难易度的信念，其代表了一个人对可控制行为的执行力度，主要受能力、资源、机会三方面因素的影响[25]。由于“知觉行为控制”维度更多是从个体自身主观信念视角探讨其参与意愿，并不符合政府数据开放情境中公众参与的实际情况。实际上，公众自身的信息素养（数商能力）、资源支持以及可能的参与机会对政府数据开放中公众参与行为会产生较大影响，而这些要素并非是公众主观信念层面的感知与预判，而是客观存在的基本参与条件。因此，本文将“知觉行为控制”维度修正为“条件保障”维度，次级维度主要包括个体数商能力、资源支持、参与机会三方面。数商能力在公众层面主要强调个体数据意识、数据头脑与数据技能。在数文明的时代，通过记录赋能，个人会成为高能个体，一个具备数据意识、数据头脑和数据技能的数据公民当然更容易获得成功[26]。资源支持主要包括技术资源、人才资源（中间数据开发者）以及参与渠道资源三方面，参与机会则主要包括政府所举办的数据开放参与活动以及相关的培训措施。

2.3 政府数据开放中公众参与行为的理论分析框架构建结果

基于以上构建过程，本文将政府数据开放中公众参与行为的影响因素划分为“个体感知”“环境影响”“条件保障”三大维度。这三大维度影响因素与政府数据开放中公众参与行为的关系可以通过理论分析框架图来呈现，如图3所示。

从图3可知，三大主要影响因素并非直接影响政府数据开放中公众的参与行为，中间还受到参与意愿的影响，亦即个体感知、环境影响、条件保障三大影响维度通过参与意愿的中介作用，引导和控制公众的参与行为。行为意愿是指个体执行特定行为的倾向性，行为意愿是实际行为的前因[27]。具体而言，政府数据开放中公众参与意愿直接影响其参与行为，参与意愿反过来受到个体感知、环境影响、条件保障的影响。由于参与意愿与参与行为具有直接关系，因此参与意愿在很大程度上决定了参与行为的生成。同时，条件保障维度涉及公众参与的基础条件，也可能直接影响政府数据开放中公众参与的实际行为。因为在政府数据开放过程中，公众虽然有强烈的参与意愿，但若没有参与能力、参与机会和参与资源的保障，其也很难产生实际的参与行为。至此，本文构建了政府数据开放中公众参与行为的理论分析框架，下文将结合实际详细阐释政府数据开放中公众参与行为的生成机理。

3 政府数据开放中公众参与行为的生成机理

依据上述理论分析框架，结合我国政府数据开放中公众参与的实际情况，本文从客观要件、主观效应、外部推动三大方面探讨了我国政府数据开放中公众参与行为的生成机理，具体生成机理图如图4所示。

3.1 主观效应：政府数据开放中公众个体感知对参与行为的功利性影响

主观效应主要强调行为者个体的内心体验，是行为者对人、事、物一种整体性评估的心理过程。一般而言，个体是否接受一项新事物很大程度上取决于其主观感知。研究表明，行为意愿对实际行为具有积极影响作用，当个体对某一对象的正向主观感知越强烈，个体从事该行为意愿就越强烈，该行为越容易产生[28]。根据已构建的理论分析框架可知，“个体感知”维度主要包括易用性感知、有用性感知、互适性感知，这3个层面的内容更多体现了政府数据开放中公众参与的功利性特征，亦即公众获取和利用公共数据，并非是纯粹的爱好与喜欢，而是基于有利于满足自身某种需要的功利性目的的驱动，这一驱动力能够有效激发公众参与和利用开放数据的意愿，使生成可持续的参与行为成为可能。

在有用性感知方面。有用性感知是指“使用者对某一对象可获得利益的期望”[29]。在政府數据开放过程中，公众对开放数据的有用性感知主要是公众对数据有用与否的主观体验。公众在使用数据过程中会不断评价获取的数据是否对自身的工作或学习有用，如果公众认为数据具有重要的利用价值，则会认为该数据开放平台有用，并在此基础上形成一种期望应答的满足感，进而产生持续使用的意愿。已有研究表明，有用性感知对使用意愿及行为具有正向影响效应。如果公民应该使用政府信息或相应的政府开放数据服务，则这种服务必须能提高使用者的个人绩效或在某些方面是有效的[26]。根据《中国地方政府数据开放报告（2020下半年）》统计表明，在无条件开放数据获取、有条件开放数据申请和未开放数据请求的回复及公开上，多数地方仍处于较低水平。从利用成果来看，各地有效利用成果的数量仍然较少，且地区间差距较大，仅有13%的地方平台展示了有效利用成果[2]。这表明，我国政府数据开放中公众参与水平还有很大的提升空间，这就需要聚焦提升公众的有用性感知，精细化打造“供需适配”的数据开放—利用模式，不断满足公众数据利用期望，引导公众广泛参与。

在易用性感知方面。易用性感知是指使用者對某一对象的容易程度或使用某一对象可减少所花费努力程度的主观体验[30]。已有研究表明，用户的易用性感知对其使用意愿与行为也具有正向影响。用户的易用性感知既是外界刺激的作用结果，同时又是反应结果的影响因素，对持续使用行为具有显著的正向影响[31]。公众对开放数据的易用性感知主要是指，公众通过开放数据平台系统获取数据的便利性和容易性程度的主观体验。易用性感知主要包括数据的可追溯性、数据开放线上平台的实用性（友好性）以及数据获取渠道的便利性。由此可见，如果公众认为政府提供的数据开放服务的便利性和可及性越强，则其参与利用数据的意愿就越强，这一意愿反过来又会对参与行为产生正向影响。由于我国政府数据开放还处于初步的发展与摸索阶段，数据开放服务的便利性、实用性和可及性程度还有待进一步提升。根据《中国地方政府数据开放报告（2020下半年）》统计，在平台友好性方面，只有约29%的平台提供了与其他政府数据开放平台的链接，只有约22%的平台提供了无障碍浏览模式、语言翻译等包容性功能。在数据获取性方面，可供下载数据集仍存在高缺失、碎片化、低容量等突出问题。在格式规范化方面，全国仅有不到20%的地方平台为数据集标示了分级分类的开放属性。在开发范围方面，仅22%的地方平台开放的数据集覆盖了所有重要主题[2]。

在互适性感知方面。互适性感知是指主体对客体是否满足其某种需要和欲望的综合性的主观体验与评价。在政府数据开放过程中，互适性感知在很大程度上反映了公众对数据开放参与的态度倾向。而态度是指用户对于特定行为喜欢或反感的程度，受感知有用性和感知易用性的影响[32]。因此，公众对政府数据开放的互适性感知源于公众在有用性和易用性评价基础之上的综合性主观评价，这种评价所形成的特定态度对于公众参与行为具有重要的影响。当前，我国已上线数据开放平台的地方政府在整体满足公众参与需要方面还存在很大的提升空间。根据《中国地方政府数据开放报告（2020下半年）》统计，在数据发布者联系方式、意见建议和纠错的回复及公开上，全国整体水平不高。只有约13%的平台提供了真实的数据发布部门地址、邮箱或电话，以便用户进行联系;9%的平台在测评期内对用户的意见建议进行了及时有效的回复;17%的平台公开了用户此前提出的数据纠错及平台作出的回复，4%的平台在测评期内对用户的纠错进行了及时有效的回复[2]。

3.2 外部推动：政府数据开放中外在环境对参与行为的指引性影响

外部推动主要是指外在环境因素对公众参与意愿及行为的影响。计划行为理论认为，“行为有时受外在社会环境的影响大于受个人态度的影响”[29]，这说明，外在社会环境对公众参与意愿与行为具有一定的影响。根据已构建的理论分析框架可知，“环境影响”维度主要包括“政策环境”和“社会环境”，政策环境影响主要是指政府对公众参与的相关政策配套保障，为公众参与提供政策依据与指引。社会环境影响主要是指社会媒介对政府数据开放利用知识与政策的宣传与普及，引导公众维护数据、利用数据。这表明，环境因素产生的指引性影响能够有效回应公众参与面临的“为什么参与”“参与什么”“怎样参与”等核心问题。

在政策配套方面。政府数据开放政策的制定和执行直接影响到政府数据开放的参与性和回应性质量特性[33]。在制定政府数据开放政策过程中，对公众参与政策进行专门设计，能够有效保障公众参与政策目标的实现。政府数据开放中公众参与的持续性与系统性目标实现需要强化相关政策的保障与指引。在国外，政府通过完善政府数据开放中公众参与的配套政策，有效提升了公众的参与意愿。巴西通过《开放政府联盟行动计划》，明确制定了推动政府数据开放和民众社会参与的政策措施，广泛吸引公众参与[34]。美国的开放数据政策更加注重公众参与能力的提升，通过政策保障促进公众参与，从而推动数据开放的可持续性[35]。当前，我国政府数据开放公众参与政策配套还很不完善，已上线政府数据开放平台的20个省级政府，仅有3个省（市）专门出台了政府数据开放政策法规，仅占总数的15%，且已出台政策法规中关于公众参与的政策内容较为匮乏。这说明我国政府数据开放中公众参与的政策配套还不完善，这也成为掣肘公众参与意愿以及行为生成的重要因素。

在媒介宣传方面。在“互联网+”时代，不可忽视网络外部性与社会影响对用户采纳意向及行为的深刻影响[36]。各类社会媒体的正面宣传和倡导等社会压力的存在，对于公众参与意愿及行为具有潜移默化的影响。通过发挥各类社会媒介的宣传作用，普及和宣传政府数据开放与利用的相关知识，能够有效提升公众对政府数据开放与利用的认知度。公众只有系统认识和了解数据开放，才能真正产生参与意愿，并在此基础上将意愿转化为参与行为，从而有效营造数据开放平台的良好口碑。当前公众关于政府数据开放的认识仅仅停留在“政府信息公开”的层面，容易将数据开放与信息公开混淆[37]。这表明，我国政府数据开放利用的普及与应用率不高，公众参与意愿难以形成。一项调查显示，22%的被调查者表示所在政府部门对政府数据开放进行了宣传，而大多数被调查者表示没有宣传或者不清楚，分别占49%和29%[38]。

3.3 客观要件：政府数据开放中基础条件保障对参与行为的关键性影响

客观要件是指影响政府数据开放中公众参与意愿或行为生成的必要性条件，也是公众参与数据开放的基础条件，其既影响公众参与意愿，也直接影响公众参与行为。根据已构建的理论分析框架可知，“条件保障”维度主要包括“个体数商能力”“资源支持”“参与机会”三方面，这三方面基础条件保障对公众参与行为产生了关键性影响。当公众具有一定的信息素养，且拥有相应的资源支持和参与机会时，则其参与意愿就越强烈，参与行为也越有可能生成。

在个体数商能力方面。数商是指一个人的数据素养，包括对数据认识、理解和应用的综合评价[39]。一般而言，数商能力主要包括记录数据的能力、整理数据的能力、组织数据的能力、保存数据的能力、搜索数据、洞察数据以及控制数据的能力。在大数据时代，一个具备数据意识、数据头脑和数据技能的公民更容易参与到政府数据开放与利用过程之中。当个体具备一定的数商能力时，其参与意愿就越高，参与行为也越容易生成。当前我国公众信息素养普遍不高，数商能力不足，公众参与率较低。一项针对高学历群体对政府数据开放认知的调查显示，多数硕士研究生不清楚如何下载、利用政府数据，政府数据开放在使用层面的普及率较低[40]。

在资源支持方面。参與的资源支持也对公众参与意愿与行为产生重要影响，资源的支持体系是否完整决定了公众在参与过程中所感受到的难易程度。资源保障越充分，公众的参与障碍越少，其对参与过程的预期也就越正面，参与行为也容易生成。资源支持主要包括技术资源支持、人才资源支持以及渠道资源支持三大方面。开放数据原则、数据发布类型、发布标准与格式以及元数据、互操作性、可获取性等技术因素是政府数据开放公众参与的基础性要件[41]。人才支持方面，需要充分发挥中间数据开发者在普通公众和政府之间的桥梁作用，由于数据集不是每个公众都能看懂，需要专业人员进行挖掘分析，然后供公众使用。参与渠道支持方面，主要是指公众与政府线上互动渠道，多元有效的互动渠道是公众持续参与的重要影响因素。当前我国数据开放在数据格式与标准、中间数据人才培育以及互动反馈方面均存在一些不足之处，这也在一定程度上掣肘了公众参与的积极性。

在参与机会方面。参与机会是指政府为了推动开放数据的社会化利用而组织的各类活动，包括综合性的开放数据创新利用比赛，各种常态化、条线性、专业性的引导赋能活动。政府通过各类引导赋能活动激发公众参与热情，这不仅能够更好地整合集体的智慧、想法与方案，还能够有效提升公众的参与期望，从而增强他们对开放数据使用的意愿，进而最终产生实质性的参与行为。目前，我国已有41%的地方举办过综合性或行业性的开放数据创新利用比赛，16%的地方组织了诸如数据供需对接、交流会、成果征集会等多种引导赋能活动。然而，各地开展利用促进活动的持续性仍不足，仅有12%的地方能做到连续举办活动[2]。

4 政府数据开放中公众参与行为的促进策略

4.1 持续优化政府数据开放平台，构建供需精准匹配的政府数据开放服务体系

数据“供—需”对接是提升政府数据开放水平的重要途径，也是衡量数据开放水平的标准之一[42]。提升公众对开放数据的有用性和易用性感知关键在于持续优化政府数据开放平台，并在此基础上构建“供需精准适配”的公共数据开放服务体系。具体而言：第一，明确以公众需求为中心的公共数据开放服务导向。一方面，针对已发布的数据集，利用大数据统计功能，对公众下载量大、利用率高（如交通出行、文化休闲、财税金融等）的数据集加大数据开放的深度和广度;另一方面，通过线上线下调研了解公众数据利用需求，在可行性和安全性考量的基础上逐步扩大常见数据集与关键数据集类型与范畴，满足公众日益增长的数据资源需求。第二，在数据发现与获取方面持续优化平台服务功能。一方面，优化平台分类导航功能，提供清晰化的下载目录，提供和强化可供用户在线对数据进行初步分析的数据集预览功能;另一方面，完善开放数据集的分级获取功能。明确有条件申请和无条件申请数据的类型和范畴，针对用户有条件开放数据的申请和未开放数据的请求，需进行及时有效地回复并公开相关信息。第三，强化平台互动反馈与用户体验方面的服务功能。一方面，提供数据发布者联系方式，对用户评价、意见建议和数据纠错进行及时有效地反馈，并公开相关信息;另一方面，加强与其他相关政府数据开放平台的连接，针对部分具有特殊需求的用户提供包容性无障碍功能。

4.2 完善政府数据开放公众参与的政策配套，夯实政府开放数据利用的宣传引导体系

有效推动和吸引公众广泛参与政府数据开放利用，需要构建和完善公众参与的政策配套体系和社会宣传引导体系，消除公众参与的顾虑和疑惑。具体而言：第一，尽快制定政府数据开放公众参与的配套政策细则。当前，我国在如何推进和实施政府数据开放的操作层面的政策配套文件处于缺位状态，政府数据开放的政策环境尚未形成[43]。因此，在政府数据开放中公众参与配套政策阙如的背景下，需要尽快制定政府数据开放公众参与的法规、规章或规范性文件，并对参与主体、参与内容、参与范围、参与方式等方面做出明确的规定。第二，构建全媒体支持的政府数据开放利用的宣传引导体系。公众的广泛参与离不开媒体的宣传和推广。当前公众对政府数据开放利用的相关信息和知识的认知普遍不足，应当加强推广宣传，大力提升数据应用以及政府网站的社会认知度[44]。具体而言，要构建集报刊、广播、电视、互联网、手机移动客户端的全媒体线上线下宣传引导体系，尤其要运用网络论坛、微博话题、微信社圈、短视频等新媒体、新技术让社会更多的人了解开放数据、使用开放数据，使公众真正区分政府信息公开与政府数据开放的根本性差异，营造政府数据开放中公众参与的良好氛围，推动公众积极参与到政府数据开放中来。

4.3 强化政府数据开放公众参与的资源支持，建立长效化的资源保障体系

针对当前公众参与受到数据格式与标准不统一、中间数据人才培育不足以及互动反馈滞后等突出问题的制约，有必要构建长效的资源支持体系。具体而言：第一，在技术支持方面，进一步统一和规范政府数据开放的格式与标准。一方面，尽快制定和公开有关政府数据开放利用的标准规范和操作指南;另一方面，针对数据集标注不同的开放类型和属性，需相应配备差异化的开放授权协议，同时要提高开放数据集可机读格式、非专属格式、RDF格式的比例，降低申请和调用API接口的难度。第二，在人才资源支持方面，加大对中间数据人才的挖掘与培育。中间数据开发者是链接数据开放者与数据消费者的枢纽，是驱动数据开放真正释放效能的发动机[45]。一方面，鼓励专业用户、科研人员对数据进行深度挖掘、转化和应用，有效服务于普通用户，充分发挥他们在普通公众与政府之间的桥梁作用;另一方面，培育专业的数据集开发利用群体，并通过APP、数据平台层层开发数据的价值，推动整个数据生态系统可持续发展。第三，在参与渠道资源方面，打造多元化的互动参与渠道。通过开设投诉建议、建言献策、需求调查等渠道与公众进行多元互动，并定期对公众提出的建议和需求进行及时反馈与公开，切实解决公众疑问，有效满足公众需求。

4.4 组织常态化和专业性的引导赋能活动，营造有利于政府数据开放利用的生态体系

当前，我国地方政府在数据开放公众参与方面举办了形式多样的赋能引导活动，为公众参与提供了一定的机会。但是这些利用促进活动的持续性明显不足，不能为公众参与提供持续的推动力，也不利于持续有效提升公众的信息素养。这就需要持续举办综合性与行业性的开放数据创新利用比赛，组织常态化、专业性的引导赋能活动，营造有利于政府数据开放利用的生态体系。具体而言：第一，通过开展定期的线上线下工作坊、培训课程等形式，有针对性地提升公众数商能力。一方面，鼓励企业事业单位、科研院所以及社会组织等开展线下数据理论探讨与技术培训，面向公众普及开放数据文化，提高数据应用能力;另一方面，依托线上MOOC、短视频、微信、微博等新媒体技术，针对开放数据的查询、检索、下载、分析、利用、隐私保护、大数据相关知识等关键内容进行培训与讲解，全面提升公众的信息素养。第二，定期持续举办综合性的开放数据创新利用比赛，开展各种常态化、条线性、专业性的引导赋能活动。在持续、常态化推动赋能引导活动方面，公共部门需要根据活动过程、成本—收益、公众评价等维度，构建赋能引导活动可持续评价标准，评估各类引导赋能活动效果，并在此基础上进行反思与改进，推动各类赋能引导活动的持续推进。

参考文献

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（责任编辑：陈 媛）

收稿日期：2021-07-26

基金项目：2021年特大城市精细化治理研究基地成果（项目编号：TD21Z01）;西华大学人才引进项目“基于过程观的地方政府数据开放安全能力研究 ”（项目编号：W202326）;2021年西南交通大学科学研究基金（项目编号：XJLZ21L01）。

作者简介：冉连（1987-），男，讲师，博士，硕士生导师，研究方向：政府数据治理、公共政策。张曦（1993-），女，博士研究生，研究方向：马克思主义中国化。张海霞（1986-），女，中级经济师，硕士，研究方向：政府治理、政务公开。