补偿性环境公益责任的适用问题研究

王文宁

青岛科技大学，山东 青岛 266100

近年来，随着环境问题不断突出，对于损害环境公益的责任承担问题也逐渐引起了关注，关注的主要内容是环境违法行政责任和环境损害后果之间的比例失调问题。只有当环境污染责任主体承担的污染治理责任等于甚至大于其所造成的环境污染后果时，环境行政法律制度才具备真正的威慑力和有效性，才能从环境治理的源头上起到预防的效果，使得污染者承担的环境行政责任满足公益救济的需要。如此说来，构建一个健全合理的环境行政责任结构就变得十分重要，可见，补偿性环境行政责任在环境公益责任结构中发挥着重要的作用。而目前，不仅环境公益责任属性呈现出二元化特征，与此相对的环境公益责任结构也呈现出紊乱的状态。因此，本文着重关注在环境污染中对纯粹的环境公益的损害，并从实际出发，探讨补偿性环境公益行政责任的适用价值，以及提出实际有效的完善建议。从而完善环境行政责任结构，增强其救济环境公益损害的实际有效性。

一、补偿性环境行政责任概述

“补偿性责任”是指以弥补和恢复责任主体造成的损害而承担的法律责任，被认为是一种具有“填补”功能的责任承担方式。“补偿性环境行政责任”是指在环境保护法和行政法中，为解决环境公益损害而设置的具有“填补”功能的责任形式，只是在形式上补偿性环境行政责任没有被独立区分出来，而是与惩罚性行政责任杂居在行政处罚的概念下，这也是环境行政责任结构紊乱的具体表现之一。

（一）环境公益责任与环境公益责任结构

“我国环境公益责任是指因损害纯粹的环境公共利益而应当承担的责任。[1]”随着环境污染和生态破坏问题的日益严峻，人们逐渐意识到生态环境对人类可持续发展的重要作用，在学界和实务界对环境污染问题的关注度也在逐渐上升。环境法学界和民法界的部分学者，针对这类概念也有着不同的理解和定义。例如，马骧聪先生认为危害环境的侵权行为，是一种特殊的侵权行为[2]。他认为环境侵权行为同传统的民事侵权行为类似，均是侵权人对民事主体享有的财产权和人身权等利益所施加的不利影响；而环境侵权与传统的侵权行为又存在不同之处，他认为环境侵权是通过“环境”这一媒介，作用到他人身上，因污染或者破坏环境而对他人享有的权益产生减损。尽管学者们对环境损害的理解有着诸多差异。但是我们仍可以看出，因环境污染和生态破坏而造成的环境损害不是只存在单一的类型，其不仅包括因为环境污染而造成的具体民事利益的损害，还包括对环境本身的损害。而我国“环境公益责任结构”是指针对环境公益损害救济而构建的责任结构，对实施环境污染行为造成环境公共利益损害的主体施加环境行政责任，以期达到“谁污染谁治理”的环境治理目标。环境公益责任作为一种行政责任，主要分为补偿性环境公益责任和惩罚性环境公益责任。一个合理的环境公益责任结构是以补偿性环境行政责任发挥实际作用为前提，再辅以惩罚性环境行政责任。而当补偿性的环境行政责任没有实际发挥效力，其无法弥补污染主体造成的实际损失时，即使对其施加更为严格的惩罚性赔偿也起不到具有惩罚性的威慑效果。这样看来，研究如何发挥作为前提性的补偿性环境行政责任，在环境治理中的作用就显得尤为重要了。

（二）补偿性环境公益责任

补偿性环境公益责任，是指损害环境公益应当承担的一种具有补偿性的责任类型。首先，其主要是作为一种环境公益遭受损害的事后恢复性的责任，目的也是弥补污染者对环境公益造成的损害，通过支付一定的环境修复费用，从而达到对环境公益责任的承担。其同样不是对环境污染者施加不利的影响，而是作为代履行制度的前提条件，通过支付环境修复费用，从而间接对环境公益损害进行救济，是代履行制度下以一定数额的金钱给付来恢复和治理其造成的环境公益损害，是对环境污染责任的一种救济，只不过是通过间接的支付环境修复的费用来完成对环境公益责任的承担，准确来说是一种支付责任。其次，它还包括事前或事中的禁止性责任，例如，停产整治、责令停业、关闭、责令停止建设等可以阻止环境损害行为、阻止环境公益损害进一步扩大的责任形式，属于事前或事中的禁止性的补偿性环境公益行政责任类型。

事前或事中的禁止性责任设置的目的是在污染主体持续的造成环境公益污染时，能够及时止损，防止污染持续地扩大，以至于造成更大的环境公益责任。事前或事中的禁止性责任设置的目的不是给实施污染行为的主体施加不利的后果和影响，而是为了公共利益的考量，防止污染的持续性发展作出的止损措施。而在我国当前的立法设置中，补偿性环境公益行政责任主要表现为暂时止损的禁止性责任，而支付类型的补偿性事后修复责任则规定在民法中，导致环境公益行政责任结构的缺失，补偿性环境行政责任无法实际发挥填补环境公益损害的效果。

二、补偿性环境行政责任结构紊乱现状

当前，我国目前的环境行政责任结构存在着明显的缺陷，具体来说，在目前的行政责任结构中，不仅补偿性行政责任和惩罚性行政责任并未作出明确的区分，并且缺少一种重要的补偿性环境行政责任，即补偿性环境公益赔偿责任。

（一）在形式上补偿性环境行政责任并未独立

在环境行政责任结构的内部，可以根据责任设置的功能和目的不同将责任承担的方式划分为两种类型，一种是补偿性环境行政责任，一种是惩罚性环境行政责任。“补偿性责任”是指以弥补和恢复责任主体造成的损害而承担的法律责任，被认为是一种具有“填补”功能的责任承担方式。“补偿性环境行政责任”是指在环境保护法和行政法中，为解决环境公益损害而设置的具有“填补”功能的责任形式，只是在形式上补偿性环境行政责任没有被独立地区分出来，而是与惩罚性行政责任杂居在行政处罚的概念下，这也是环境行政责任结构紊乱的具体表现之一。

目前，《环境保护法》中规定的环境行政责任类型中责令其采取限制生产、停产整治，责令停业、关闭，责令停止建设，责令恢复原状，责令停止排污，责令改正均属于补偿性环境行政责任。当责任主体实施污染环境的违法行为损害到环境公共利益时，责令行为主体“停产整治”或“停止排污”，目的是制止污染行为的“继续”以及阻止污染损害状态的“持续”。责令污染主体“恢复原状”，目的也是“恢复”已经受损的环境公益损害，对应的是行为主体造成的环境公益损害量，因此，上述环境行政责任类型具有“填补”作用，而不具有实际的惩罚作用，但是却全部纳入了行政处罚的范畴，可见，补偿性环境行政责任并未独立。而在环境法中承载的最重要的责任形式就是行政责任，我国环境保护法律体系对于环境行政责任结构设置，包含了补偿性环境行政责任和惩罚性环境行政责任的类型，但是将功能和作用不同的两种责任形式全部纳入了行政处罚的范畴，补偿性环境行政责任在形式上和实际运用中均未独立，因此补偿性环境行政责任和惩罚性行政责任的杂居状态，是目前环境行政责任结构紊乱状态在形式上的具体表现。

（二）在实质上补偿性环境行政责任缺少重要类型

目前，环境行政责任结构的紊乱不仅表现在形式上，在实质上也无法发挥完整有效的救济环境公益损害的效果，对行为主体施加的环境行政责任大小与其造成的环境公益损害相较来看，责任量和损害量之间的比例失衡问题是当前环境行政责任结构面临的最主要矛盾。具体表现为，补偿性环境行政责任不具备真正填平环境公益损害的效果。从我国《环境保护法》中设置的责令其采取限制生产、停产整治，责令停业、关闭，责令停止排污等补偿性环境行政责任类型来看，其主要作为一种防止污染持续进行的止损措施，而对于造成的环境公益损害不具有实际的填平效果。而根据立法现状，针对保护公共利益而设置的环境公益损害赔偿金和环境生态修复金却设置为了一项民事责任。其产生的结果是，按照目前的环境行政责任结构的设置，因为补偿性环境公益赔偿责任的缺失，使得致污染主体承担补偿性环境行政责任后，根本无法弥补其造成的环境公益损害量，从而导致补偿性的行政责任根本未发挥实际作用，随之以有效的补偿性环境行政责任为基础的惩罚性环境行政责任也不具有真正的惩罚性。

三、调整和完善补偿性环境行政责任的建议

（一）改变环境公益责任结构不同类型的杂居状态

在我国环境行政责任结构中，未在形式上对补偿性环境行政责任和惩罚性环境行政责任做出区分，而是将两种功能和目的不同的责任类型包含在行政处罚的概念下，这是目前我国环境行政责任结构紊乱在形式上的表现之一。因此，在构建有效的环境行政责任结构的过程中，首先应当在形式上对责任结构进行完善。改变目前补偿性环境行政责任和惩罚性环境行政责任的杂居状态，将两种责任类型分别做出规定和区分。随着法律的发展，补偿性已经成为法律责任的独立性特征，在不同属性的责任领域均有体现，针对受损的利益进行弥补体现了法律正义价值的基本内涵。目前我国《环境保护法》中规定的责令其采取限制生产、停产整治，责令停业、关闭，责令停止建设，责令恢复原状，责令停止排污，责令改正均属于补偿性环境行政责任。虽然补偿性环境行政责任和惩罚性环境行政责任都是对责任人施加的不利影响，两者均需要责任主体付出经济成本，但是补偿性环境行政责任是对其造成的实际损失的弥补，惩罚性环境行政责任是因其违法行为而负担的额外经济成本，就实现对权利的救济而言，两者均具有重要的法律价值，补偿性环境行政责任也是法律责任的基本功能。因此，应当在环境行政责任结构中将补偿性环境行政责任作为一种独立的责任类型[3]。改变环境行政责任类型杂居在行政处罚概念中的现状，在形式上增强环境行政责任结构的有序性，在实践中使得环境行政责任结构在运行中更具明确性、合理性、操作性。

（二）在实质上发挥补偿性环境行政责任的有效性

目前我国环境行政责任结构的紊乱状态不仅表现在形式上的不完善，在实质上也存在诸多问题。要想在根本上解决环境行政责任结构内部矛盾，首先，要将环境公益责任属性归为行政责任属性，解决环境公益责任属性二元化的现状。其次，在此基础上将环境公益损害赔偿金归为行政责任属性，从而加强环境行政责任结构的完整性和有效性，解决不同属性的责任共管环境公益损害而引发的重叠问题，最后，完善后续的程序保障、资金使用和管理监督问题，从而在根本上解决环境行政责任结构紊乱，实现对环境公益责任结构体系的完善。具体来说，应当将环境公益损害赔偿金设置为行政责任。根据立法现状，针对环境公益损害发挥有效填平功能的环境公益损害赔偿金被设置为了一项民事责任，而导致环境行政责任结构内部缺少此类以金钱支付为主要类型的补偿性责任类型。不仅造成了环境行政责任结构的缺陷，也使得本应当在公法序列中得到完整保护的环境公共利益不得不借助民事程序施加民事责任。因此，应当将环境公益损害赔偿和环境公益修复费用设置为行政属性，拿回行政法序列，并完善在程序设置、权利保护、资金管理、资金使用和监督等方面的后续设置。例如，责任主体也应享有提出行政复议和行政诉讼的权利、当事人有要求听证的权利、赔偿金上缴国库用于专项环境修复等形成行政相对人的权利保护，从而进一步解决现存的环境公益赔偿金归属争议，以及环境修复过程中操作难、执行难、缺乏监督的问题。

四、结语

目前，我国面临着环境污染严重和生态环境退化的严峻形势，尽管环境污染防治已经引起了足够的重视，相关立法和政策在环境污染防治领域均作出了努力，在综合治理之下，环境损害问题也得到了一定程度的缓解，但我国环境公益责任体系仍面临着严峻的挑战。而本文从探究我国环境公益责任的基础理论出发，界定环境公益责任和环境公益责任结构的概念，并研究补偿性环境行政责任的适用，试图为我国补偿性环境行政责任的适用提供逻辑一致的理论框架和运行有效的调整方案。其目的是积极应对日益严峻的环境污染和生态系统破坏，保护和改善环境质量，更是保障公众健康，促进经济社会可持续发展的必然要求。