中国天然气海外供应体系多元化及战略储备研究

全俐颖，马 远

（1.新疆财经大学 经济学院，新疆 乌鲁木齐 830012；2.新疆财经大学 国际经贸学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

一、引言

天然气是一种有效的清洁能源，相对于煤炭、石油，它具备环保、安全、热效率高、经济、用途多的优势。随着各国逐步在构建能源体系上达成了绿色低碳、安全高效的共识，全球各国都对天然气倍加青睐。2000—2019年，世界天然气消费量从24 046亿立方米增长至39 292亿立方米。在天然能源的消费中，2019年世界天然气消费量占比已达24.2%。在我国，天然气可以用来有效治理大气雾霾、保障北方地区冬季的环保供暖，同时可以推进我国能源生产和消费。近些年来，由于煤改气的政策，全国都在推行使用天然气这种清洁能源，天然气逐渐成为我国的主体能源。随着经济繁荣发展，作为一个油气消费大国，我国对天然气的消费需求大幅度提升。我国天然气消费量平均每年都会增长，在能源消费总量中所占比例稳步提高，预计未来仍将保持较快速度增长。2019年，我国天然气年消费量从2000年的247亿立方米增加到了3 025亿立方米。2020年，面对疫情的冲击，全世界天然气需求量下降了2.5%，但我国天然气消费量仍比2019年增长约175亿立方米，比上年增长约7.2%。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会上提出：“中国采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”［1］这将促使我国进口更多的天然气能源。我国天然气消费需求量在逐渐增长，但在供给能力方面，由于我国天然气行业发展起步较晚，我国自产天然气的增长速度明显低于消费需求的增长速度，使得国内供给量和需求量的差距逐渐加大。而我国的天然气战略储备发展滞后，并没有足够的储备量来作为补充。为了弥补供给和需求之间的差距，我国只能依靠大量的天然气进口来满足供需之间的大额空缺，从而导致天然气对外依存度显著升高，带来了供应不稳定和价格风险，严重威胁着我国的能源安全。［2］能源支撑是国民经济的基础，能源安全涉及一个国家是否能可持续发展。天然气对于我国来说是一种不可再生的战略能源，不能二次利用，近些年频发的国际贸易争端，很难保证我国天然气安全、持续稳定的供应。［3］如果发生突发事件，储气库里的气将会被动用，但若储气库库存不够应对突发事件，将会出现能源危机。特别是2020年爆发的新冠疫情，随着疫情向全球蔓延，严重冲击了世界秩序和国际格局，中国面临更加严峻的政治风险，世界天然气市场出现了需求下降、基础设施建设滞后等问题，对我国保障能源安全、维持经济稳定十分不利。为了保障我国天然气能源安全，我国需要实行“内外兼修”的能源战略。“内”和“外”缺一不可。对“外”实行天然气海外供应体系多元化的能源战略，旨在通过“进口多元”化解能源进口风险，对“内”实行天然气战略储备的能源战略，旨在通过“大量储备”应对短期能源紧缺。“内外兼修”的能源战略与我国“十四五”规划建议中的“双循环”战略有异曲同工之处。“十四五”规划建议中提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，［4］放在天然气能源战略中，我们也需构建强大的国内天然气储备体系，使天然气海外供应体系多元化和国内天然气战略储备这两个能源战略相互促进，保障我国天然气的能源安全。

二、我国海外天然气供应和国内天然气储备现状

（一）我国海外天然气供应和国内天然气储备发展情况

1.我国海外天然气供应的现状

在我国，管道气和液化天然气（LNG）是通过直接进口的方式进口的。管道气供应稳定，成本相对较低，管道里程数逐年增加，但增速有所放缓。液化天然气具有运输方便、灵活、安全高效的特点，近些年来已经成为一个最活跃的天然气海外供应方式。据国家发展改革委的数据显示，1978年我国生产天然气约138亿立方米，2020年国内天然气产量1 888亿立方米，较改革开放之初增长了13.68倍。为了满足国内的消费需求，我国天然气的进口规模快速增长，2018年我国进口天然气达1 214亿立方米，进口天然气量居世界首位。2010年以来，我国进口天然气总量持续增加，从2010年的1 186万吨增加到2020年的10 166万吨，增加了近九倍。

如图1所示，我国目前主要的管道气进口来源地是中亚国家，例如：哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦。其中，土库曼斯坦是我国管道天然气的主要进口国。土库曼斯坦的天然气储量位居世界第四位。2011年以前，我国管道气进口途径单一，几乎都是从土库曼斯坦进口的。［5］从2019年起，作为全球天然气储量第一名的国家，俄罗斯开始强化与中国天然气市场的合作，并于2020年向中国出口了297万吨管道天然气，超越了原居供应量第三位的乌兹别克斯坦。

图1 2017—2020年我国管道气进口来源国家及其进口量

2020年，我国LNG进口来源国家多达24个，其中澳大利亚自2015年起就连续位居中国LNG进口量第一。如图2所示，虽然2019年由于中美经贸摩擦，我国从美国进口的LNG有所骤减，但2020年又趋于了常态化。值得一提的是，自2019年来，我国从俄罗斯进口的LNG逐渐呈几倍式的增长。随着中俄东线天然气管道通气后，俄罗斯占中国进口天然气的比重增大，结合双方优势，天然气合作将进一步加大。

图2 2017—2020年我国LNG进口来源国家及其进口量

（1）进口国家趋多元化

中国海外天然气进口国家日趋多元化。《中国天然气发展报告（2017）》白皮书指出，2016年我国天然气进口资源国达18个。2020年，天然气进口资源国增至27个。

（2）LNG正在形成强势

2012年以前，我国LNG进口总量高于管道气。2012年管道气进口总量超过LNG，持续到2016年。2017年，LNG进口总量再次超过管道气。在2018年我国天然气进口总量中，LNG进口量占比已达59%。2019年，我国LNG进口6 025万吨，同比增长12%，日本位居全球LNG进口量第一，我国位居第二。2020年我国LNG进口量比2019年增长了714万吨。到2020年底，中国现存的LNG接收站装卸量已具备每年8 500万吨以上的能力。从图3的趋势来看，LNG进口量波动比管道气大，主要是因为LNG价格变动灵活，而管道气主要依靠长期协议，其价格较为稳定。受全球新冠肺炎疫情的影响，抑制了LNG在全球的需求，供给环境更加宽松，从而导致LNG现货价格下跌，使我国加大了对LNG的进口。在“十三五”期间，我国加大了研究力度，突破了技术瓶颈，研发出了具有竞争力的自主核心技术，推动我国LNG产业技术水平不断提升。由于我国天然气需求巨大，拥有极其广阔的市场前景，我国的LNG产业还是一个朝阳产业。相比于管道气，LNG正在形成强势。

图3 2010—2020年我国天然气进口总量、LNG进口量、管道天然气进口量比较

2.国内天然气储备情况

从天然气消费量较大的国家经验来看，具有较高天然气对外依存度的国家更重视建立储气库，他们都很重视储气库的建设并已大规模地进行储备，以保供气的安全、稳定。［6］［7］而我国距离国际平均储气水平还有很大的差距。［8］

我国天然气储气库经过多年的发展建设，截至2019年，已经建成气藏型和盐穴型两种共27座。2020年，我国更是在天然气储气库的建设中投入了很多精力：储气库扩容工程成效明显，每日可多采气1 000万立方米；计划新增六个储气库已全面开工，预计其中两座若正式投产可实现新增调峰能力近10亿立方米。在“蓝天保卫战”的时代背景下，随着我国“煤改气”改革的不断深入，我国调峰需求量逐渐增多，北方冬季供暖期天然气消费量是夏天淡季消费量的10多倍，冬夏峰谷差值过大的问题十分明显。天然气消费需求具有明显的季节性，需要有较强的储备量，实现年度调节。“气荒”现象反映了我国天然气储备设施严重不足，造成供需调节紧张。［9］到2030年我国的用气调峰需求缺口很大，预计超过1 000亿立方米。现阶段我国储气库总调峰能力低于世界平均水平，并没有达到此前国家发改委要求的“天然气销售方应建设与销售量配套10%的调峰能力”。调峰能力的不足，导致2019年全年调峰缺口超过60%。2020年冬季，在用天然气用气高峰时调峰出现了5 000万立方米以上的缺口。现有储气库的调峰能力远远不能满足我国天然气生产和消费增长的需要，完全没有达到能够保障天然气供应安全的水平；虽然LNG接收站总接卸能力达7 615万吨/年，但是我国接收站的集约化程度不足、布局不均衡，从全国范围看，南多北少，北部不仅少，规模还较小，储存能力有限，调峰能力严重不足。我国暂未形成一个储用平衡的储气格局，储气改革任重而道远。

三、我国海外天然气供应和国内天然气储备能力面临的挑战

（一）我国海外天然气供应面临的挑战

1.改革在价格市场化等领域还不够深入

伴随着国家管网公司的成立，深圳天然气交易中心挂牌，我国的天然气市场逐步在改革深化，取得了一些阶段性成果。但是，改革在价格市场化等领域还不够深入。就目前而言，在国内，我国政府定价与市场化价格并存，价格市场化程度不够。［10］企业与企业之间采用市场化价格，居民与企业之间却采用政府定价。现存天然气价格调整机制不够灵活，价格形成机制没有理顺，供气成本不透明，居民用气与商业用气的价格监管难度大，市场并不能对价格有很好的带动作用。在国际上，LNG国际市场价格波动大，但我国对国际LNG定价权影响较小，常常处于被动接受价格的地位，会面临价格波动的风险，国内市场与国际市场未充分接轨。

2.地缘政治不稳定

天然气管道运输有很强的地域性，使得管道气容易受到国际地缘政治的影响。例如：对天然气设施的恐怖活动、自然灾害、天然气工人罢工、出口国的政治危机等，都会对天然气价格造成冲击。［3］与此同时，由于存在地区冲突和地缘政治风险大的问题，天然气出口国可能因为本国的天然气出口多元化导致对中国断供、减供的情况。例如：美国通过页岩气革命使其在全球LNG供应地位有所提升，但中美贸易摩擦的发生，对我国进口美国LNG影响较大。天然气进口和出口国之间的政治关系对天然气的生产和运输也会对我国天然气供应的平稳和安全产生影响。

3.天然气基础设施建设落后

天然气基础设施建设水平影响着天然气资源的可得性，目前中国天然气管道里程仅为美国天然气管道里程的四分之一。天然气产业发展高度依赖着管网、储气库等基础设施，这些硬件“短板”使我国在天然气消费过程中出现供应中断或供应数量减少的概率较大，这样的硬伤导致我国天然气还未在各个地区最大程度普及，与其他能源相比消费比例低。管网的建设决定天然气所涉及的市场范围，储气库、LNG接收站的建设和运营则决定着天然气市场的发展。个别来看，部分LNG接收站规模小，进口能力和储存能力受限。整体来看，LNG接收站分布不均，用气高峰时，有些接收站已经超负荷运转，而有些接收站还未发挥出其效益。

（二）国内天然气储备能力建设面临的挑战

1.天然气储气调峰设施不足，责任需落实

总体来看，我国储气库、储气罐、LNG接收站建设数量少，规模不足且存气地点与消费地距离远，使我国调峰、储气能力受到限制。我国尚未对储气库的建设和运行建立统一的行业标准，这样一来，储气库在建设和验收的过程中没有统一标准，会造成储气库的建设投资、运行资金量大，无法在投资前期明确投资风险。当前，储气库的责任虽有文件规定，但缺乏约束力，会出现责任互相推诿的情况。其具体表现为：虽然政策明确规定供气企业和管道企业一起承担季节调峰重任，燃气企业也需承担一些调峰责任，但会存在三方互相推卸责任，影响调峰责任落实的情况。［11］另有数据显示，2020年冬季，我国天然气消费日峰值达13.2亿立方米，较去年同期高出2亿多立方米。但目前日调峰被忽视，日调峰责任落实不到位，会对日后的短期用气激增埋下隐患。

2.天然气管道没有实现公平开放，储气库投资积极性差

城镇燃气企业是目前在下游主要用气的企业，承担着冬天用气高峰高额的用气成本，现在中国居民用气的价格是低于工业用气的，使得一部分的成本无法向下游用户转移，所以他们建立储气库的意愿非常强烈，希望可以通过建立储气库来平衡用气高峰和低谷之间的价格波动，从而减少冬季购气的成本。但由于天然气管道未向第三方公平开放，储气库与主干管网不能顺畅连接使用，会形成天然气进出不便的局面，从而易降低建立储气库的价值，无法在调峰需要时及时将储气库中的天然气调出。由于建设储气设施需要耗费大量资金，储气库公司的独立性不足，没实行独立核算，储气库与管道之间的调度运营机制还未理清，预期储气库调峰功能所得的收益并未实现，投资成本缺乏回收渠道，所以使得天然气企业和非油气企业对储气库的投资缺乏积极性。

3.非常规天然气在我国已探明油气资源比例有所增加

在我国现有的天然气资源中，非常规天然气是常规天然气的4倍左右。非常规气具有大面积连续的分布特征，这意味着需投入更多的时间和精力勘探复杂气藏，这对我国的勘探技术提出了更高的要求。但我国对天然气勘探的投入还不够大，低于《矿产资源勘查区块登记管理办法》的标准。

四、实施天然气能源战略的政策建议

（一）构建多元化海外天然气供应体系的政策建议

1.完善天然气价格形成机制

对于管道气，我国可以按照“中间价格由政府监管，终端价格由市场形成”的思路逐渐理顺我国的天然气价格形成机制。中间管道运输的价格由政府监管，购气和用气的价格交由公开透明的市场自主形成新的价格机制。对于LNG，LNG价格与国际价格息息相关，我国需探索LNG的价格调节机制，从而稳定LNG的价格，尽量避免“水涨船高”的局面发生，保障LNG有序地发展。

2.加强与重点合作国家的关系与国际能源合作

我国应在“一带一路”倡议的推动下加强与俄罗斯天然气的双边合作，建立良好互信稳定的政治关系可以推进两国之间的运输方式和合作模式的多元化。当前我国与俄罗斯的天然气合作项目相继启动。中俄东线天然气管道通气后，为我国的天然气供应助了一臂之力，据俄罗斯天然气工业发展计划，预计以后俄罗斯向我国出口的管道气将稳步提高，到2025年，俄将会提高出口速度，对中国出口近380亿立方米的天然气，有望成为我们在天然气领域的一个稳定的合作伙伴。俄罗斯天然气资源多，中国市场大，结合双方地缘优势，将对全球的能源格局产生影响。［12］很多“一带一路”沿线国家具有丰富的油气资源，我国需要抓住时机，出台相关的政策措施鼓励企业投资沿线国家的天然气资源开发项目，扩大产业链合作，加强国际能源合作。尤其需要继续积极参与国际LNG贸易，增加对LNG的采购话语权，降低我国的LNG采购成本。与此同时，应加强对“一带一路”沿线国家的政策体系、法律制度、风俗习惯等方面的研究，为以后的深入合作打下基础。

3.加强管网及LNG接收站等基础设施建设

第一，加快建设天然气管网。要充分发挥国家油气管网公司对中国油气市场上中下游的控制协调作用，加大对天然气管网建设的投资力度和基础设施的建设力度。推进建设城乡天然气管网，提高管网的覆盖率，向天然气基础建设薄弱的地区施以援手。第二，加强LNG接收站的建设。［13］在现有接收站的基础上，推动接收站设施向第三方开放，提高利用效率，以抵御LNG的国际价格波动带给我国的不利影响。第三，加强储气库的建设。目前，我国储气库等设施建设滞后。国家发改委已经下发文件，明确了各地城市燃气企业建设储气设施的责任。目前还需要进一步细化储气库的规模与布局，考虑区域协作、辐射范围等因素，以提高资源利用效率，提高建设效益。［3］

（二）对国内天然气储备能力建设的建议

1.尽快完善储气库相关的法律法规

首先，需要尽快完善《城镇燃气管理条例》，储气库建设相关的法律法规和行业体系标准，应对储备的模式、种类、规模、技术要求等作出详细的规定，为天然气储备奠定制度基础，保障投资者的权益，对天然气储备设施进行精准规划布局，加强统筹规划，形成一系列规范，科学制定可行的建设目标。发达国家十分重视建立有关天然气储备的法律体系。［14］在政策方面要对储气库的建设加大支持力度，优化审批流程和缩短办理周期，建立线上咨询平台。由于我国天然气资源分布不均，各地区用气差异性较大，峰谷差有些很大，有些很小，所以在制定建设目标时需要考虑地区的峰谷差异性，不可以一概而论。

2.落实各方责任，加大惩处力度

我国储气库正处于快速发展的阶段，建立储气库投资巨大，很可能涉及环境安全和各方利益分配的问题。被业内人士称为“10、5、3”储备责任，其实多数地方政府、企业并没有按要求准确落实，在国家层面也没有相应的严厉措施跟进后续工作，这样导致在建立储气库的过程中，各方均在观望，没有实际行动。因此，建议下游企业应明确对使用者的保供责任，而上游企业对下游企业负责保供责任，［15］另外，国家应进一步明确各方责任归属并成立专门的专项检查小组，防止上游企业利用市场垄断地位谋利，认真去实地考察各地现实情况和汇总存在的问题，推出储备能力过低或为零的地方政府及相关企业的分层惩处措施，监督那些没有按国务院要求建设的地方政府和公司加紧完成工作，对没有重视储气库建设的各市场主体给予警示。

3.推进管道的公平开放

我国需推进管网独立、管销分离的改革。健全管网系统，推进储气设施与管网、LNG接收站的互联互通，发挥管网联合优势作用，解决储备设施天然气的进出问题，应对市场供需的变动，保证天然气能顺利流动。天然气储备依赖于天然气管网等基础建设，允许管道的第三方公平准入是建设储气库的关键因素。逐步建立向第三方公平开放的输气网络，可以从根本上解决社会资本投资建立储气库的顾虑，激励更多天然气供应者进入。储气库作为管网建设的节点，只有加入管网系统并与其它节点相结合，加强与重要管网的互联互通，才能确保战略储备启用时渠道顺畅、实现天然气的高效率利用。

4.推动对天然气开采技术和储运技术的投资与合作

天然气的开采和储运成本决定了开采规模和可供气量，而天然气的运输成本很高，有必要通过技术升级推动成本的降低。技术进步不仅可以降低开采和运输成本，是储气库建设的坚实基础，还可以保障开采过程中的采气稳定、用气调出时的顺畅，提高调峰效率，增加自产天然气的供给能力。我国应建立专业的天然气开采储运技术研究机构，加强一系列的技术研发，推进我国战略储备的发展，提供技术保障。实现地下储气库为主，LNG储气罐为辅的多级储气系统。还可以拓展渠道，通过国际技术合作，合作建库。一方面可以弥补我国缺乏的建库经验，积极吸取国外的先进经验，另一方面还可以与合作方共同进步，创新技术模式。