宪法与民法的连接与统合——从民法视角解读宪法第10条

叶知年

土地是重要的不可再生的自然资源。在我国国家和社会生活中，城市是政治、经济和文化中心，具有重要和突出作用。因此，城市用地更为重要和宝贵。如何理解《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）第10 条第一款①《中华人民共和国宪法》第10 条第1 款：“城市的土地属于国家所有。”之规定，学界存有分歧，可谓“仁者见仁，智者见智”。本文从民法对所有权的规制角度对《宪法》第10条第一款进行解读，就城市土地所有权问题提出一些看法。

一、宪法规定“城市的土地属于国家所有”为全民所有制之宣示

基尔克说过，公法与私法的区别，是今日整个法秩序的基础。②梁慧星著：《民法总论（第六版）》，法律出版社2021年版，第34 页。学界普遍认为，城市土地的法律调整问题涉及私法和公法、个人利益和公共利益、商业运营和公共分享等诸多范畴，应由多层级和多部门的法律进行系统调整，甚至主要以公法来调整。③马俊驹：《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》，载《中国法学》2011年第4 期，第89 页。从传统私法和公法划分的标准来看，城市土地无疑属于公法的调整范围，这亦是各国的通行做法，但不完全排斥私法（主要是民法）规定城市土地的可能性。只是，私法调整城市土地应当符合其自身的功能和价值目的，即符合私法的主旨。④梅夏英：《民法典编纂中所有权规则的立法发展与完善》，载《清华法学》2018年第2 期，第25 页。

现代各国立法一般以一部私法典确定和规范私权利，以一部根本大法确定公权力和国家组织，形成“公”“私”分明的法律体系。但是，随着社会的进步和发展，宪法这一典型的公法不断在向传统的私法领域进军。这种进军的一个成果就是使宪法不仅仅是公权或者国家权力的宪章，而且是个人私权利、个人社会权利以及公共权力的规范的总和，甚至起到了民事权利渊源的作用。⑤高富平著：《物权法原论（第二版）》，法律出版社2014年版，第128 页。各国宪法中均存在对所有权的规范，这种公法对私权的涉足，对所有权起着重要的保障作用和制约作用。⑥高富平著：《物权法原论（第二版）》，法律出版社2014年版，第124 页。如《墨西哥宪法》第27 条第一款的规定，⑦《墨西哥宪法》第27条第1 款：“在国家领土边界以内的土地和水源为国家所固有，国家过去和现在均有权将其所有权转让给个人，成为私人财产。”它是墨西哥关于土地和自然资源所有权的安排，创造了国家原始所有权和个人派生所有权的“双重”所有权制度。在这里，国家原始所有权只具有象征意义，只是作为国家在必要的时候重新调整和分配土地和水源利用主体的工具或者法律基础，以此避免土地所有权的集中，保障所有劳动者享有生存所需的土地。①高富平著：《物权法原论（第二版）》，法律出版社2014年版，第127 页。各国之所以在宪法中规定城市土地国家所有权，是因为：（1）随着市场一体化以及科学技术和经济结构的发展，城市土地的地位日益重要，对城市土地的集中化管制十分必要，城市土地所有权已经成为宪法性协议中的基本问题；（2）宪法的制定和修改必须符合特别的法定程序，将城市土地国家所有权写入宪法，能够阻止其被随意变更。②王涌：《自然资源国家所有权三层结构说》，载《法学研究》2013年第4 期，第49 页。

那么，到底应当如何理解宪法中关于土地所有的规定？为此，需要厘清所有制和所有权之间的关系。马克思对所有制进行了科学定义。他将生产关系范畴的所有制和上层建筑范畴的所有权区分开来，③孙宪忠著：《中国物权法总论（第四版）》，法律出版社2018年版，第125 页。坚持所有制是一定社会的生产关系的总和，④《马克思恩格斯全集（第一卷）》，人民出版社1995年版，第191 页。是指渗透在社会生产、分配、交换和消费各领域且起决定性作用的经济基础。而所有权是“权利人对自己的不动产和动产享有全面支配的权利”。⑤《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社2007年版，第170 页。对社会大众来讲，所有权的功能不仅表现为一种财产权利，而且表现为一种基本人权。在任何一个国家的法律制度中，所有权都是核心性的权利类型。⑥孙宪忠著：《中国物权法总论（第四版）》，法律出版社2018年版，第122 页。

所有制不能简单地和上层建筑领域里的所有权等同一致。按照马克思主义的观点，所有制的控制力量有其法律形态的反映方式。法律意义上的所有权，不但是实现所有制的方式之一，还是人类历史上基本的、有时甚至是唯一的实现所有制的方式。⑦孙宪忠著：《中国物权法总论（第四版）》，法律出版社2018年版，第126～127 页。德国学者莱耶（Layer）提出区分所有权类型的学说，认为所有权属于一般的范畴，并以作为基础的利益为根据，将所有权分为私法所有权和公法所有权。⑧[德]格奥格·耶利内克著：《主观公法权利体系》，曾韬等译，中国政法大学出版社2012年版，第70 页。我国的经济基础是生产资料社会主义公有制，《宪法》上的所有权立足于全民所有制这一根本经济制度，致力于实现共同富裕这一政治目标，不但具有高度的抽象性和概括性，还具有全面的防御力和保障力。⑨梅夏英：《民法典编纂中所有权规则的立法发展与完善》，载《清华法学》2018年第2 期，第25 页。

本质上，城市土地是属于国家范围内的全体人民的共同财富，是人类赖以生存的物质财富。《宪法》规定“城市的土地属于国家所有”，实质上为全民所有制的宣示。易言之，《宪法》第10 条第一款之规定，只是宣示我国城市的土地为国家主权上的“所有”或者说是行政区域管辖上的“所有”，并不是私法物权上的“所有”。不管是在1982年之前亦或是在1982年之后，国家从未通过任何方式取得城市私人祖宅所有人曾经花钱买下的土地之所有权。由此可见，《宪法》第10 条第一款之内涵仅仅属于国家主权、领土和行政区域管辖之列。⑩华新民：《中国城市土地所有权的梳理和追问》，载《东方早报》2012年11月27日，第008 版。其主要理由是：（1）第10 条第一款为我国社会主义基本经济制度的范畴，规定了我国城市土地的国家所有制，从而原则上排除了国家以外的单位和个人主张我国城市土地的所有权；（2）第10 条第一款确立了国家享有我国城市土地所有权的资格和权能，即是说我国城市土地的所有权人可以或者应当为国家。但国家到底通过何种方式来行使我国城市土地的所有权，需依国家在不同时期的社会、经济等需要而确定；（3）第10 条第一款作为我国社会主义基本经济制度条款，并不必然导向特定的所有权结构。该条款既不能实现变更我国城市土地所有权的功能，亦不能指向完全或者只能由国家享有我国城市土地的所有权结构。就像可以有多元化的实现经济领域公有制的方式（全民所有制和集体所有制）一样，亦可有多元化的实现法律领域城市土地国家所有权的方式。在我国，既可由中央人民政府代表国家对城市土地行使所有权，亦可由地方人民政府分别行使城市土地行使所有权；既可由国家直接对我国城市土地占有、使用和收益，亦可由国家在保留我国城市土地所有权的同时划拨或者出让城市土地的使用权。⑪成协中：《城市土地国家所有的实际效果与规范意义》，载《交大法学》2015年第2 期，第71～72 页。

《宪法》第10 条第一款规定城市的土地为国家所有，其意义不在于使国家独享这些土地或者完全自由自主地处分这些土地，而是确保这些土地能够为社会公平、有效和有序地利用。《宪法》拒绝将城市土地私化的目的是全民都有机会开发利用或者更加平等地开发利用城市土地，或者使全民都永远平等地受益于这部分土地。国家仅有确立这些土地利用方式和秩序的权力和义务。从这个角度来说，《宪法》关于“城市土地国家所有”条款的设立，其目的并非要建立一种“国家”作为城市土地所有权人对“财产”的一种宪法上的诉求（即防止国家公权力的侵害），而是为了保护和合理利用“国有财产”，防止单位和个人恣意使用“国有财产”，从而实现附着于城市土地上的公共目的。①李忠夏：《宪法上的“国家所有权”——一场美丽的误会》，载《清华法学》2015年第5 期，第83 页。

二、民法规定“城市的土地属于国家所有”为国家所有权之确认

在民法中，财产反映着民事主体对特定客体的支配关系，特定财产上总是存在特定民事主体的权利：所有权即是所有权人（民事主体）对物（特定客体）的支配权。自罗马法以来，大陆法系民法都对公用财产问题做了规定。罗马法根据物可否为个人所有，将物区分为公有物和私有物②“公有物被认为不归任何人享有实际上它们被认为是全体的或共同体的（universitatis）。私有物是归个人所有的物品。”[古罗马]盖尤斯著：《法学阶梯》，黄风译，中国政法大学出版社1996年版，第82 页。，公有物乃某一社会共同体的全体成员共有之物品。而为某一社会共同体的全体成员所有的物，实际上不归任何人所有，任何人对公有物的任何一部分均不享有处分权。罗马法通过公有物和私有物的划分，将国家所有的财产纳入私法规范体系之中。1804年《法国民法典》在全面确认和规范个人所有权的同时，确立了公共所有权。第二卷“财产以及所有权的各种变更”第一编“财产之分类”第三章“财产与其占有人之关系”界定了个人财产的范围，明确公共所有财产和区、乡公用财产不属于个人所有的财产。《法国民法典》第538-541 条确立了公共所有的财产范围。③高富平著：《中国物权法：制度设计和创新》，中国人民大学出版社2005年版，第83 页。而依第537 条第二款之规定④《法国民法典》第537 条第2 款：“不属于个人所有的财产的管理与让与，仅得按照与之相关的特别形式与规则进行。”，公共财产被纳入公法规范之中。在德国，政府作为行政主体而享有私法上所有权的财产属于国有财产。德国公物法采取了私法和公法二元论的立法模式，为了确保公物的利用，以《德国民法典》中的所有权制度为基础而设置公法限制，对于公法限制无法调整的一些领域，《德国民法典》的相关规定仍要适用。⑤[日]大桥洋一著：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第198、216 页。可以说，德国公物法是在适用私法规范特别是《德国民法典》中的所有权规定的基础上，确立了公法意义上的财产支配权，私法意义上的财产支配权与公法意义上的财产支配权交叉重叠并相互对应。⑥[德]奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第474 页。在日本，虽然《日本民法典》未对国家所有权作出具体规定，但是国家所有权的概念得到学术界的认可，⑦[日]盐野宏著：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第257 页。主要通过《国有财产法》及《自治法》规制广义公物，各自调整国有财产关系和社会公有财产关系，并且这些法律不否定《日本民法典》的调整原则。

城市土地国家所有权是在社会功能理论影响之下产生的特殊所有权。这一特殊性源于社会中的人通常是集中居住和活动于某一特定地域范围这一事实。规模大的、集中的居住和活动区域，被称为城市；规模小的、分散的居住和活动区域，被称为村镇（有时，行政区划的自然村和村镇并不完全重合）。共同居住和活动于某一特定地域范围内，必然产生如何有效合理地开发利用土地问题，及共同居住和活动区域相互影响和相互作用问题。⑧高富平著：《物权法原论（第二版）》，法律出版社2014年版，第147 页。城市土地国家所有权的社会功能，主要是促进城市土地的合理开发利用和城区环境的美化等。私法调整城市土地，主要是适用私法规则城市土地的归属和利用，不宜指涉其他部门。依此逻辑，私法对城市土地只宜采用形式意义上的所有权相关要素的填充式规定方法，审视所有权主体、客体、内容、取得、行使和保护等，将符合要求的内容予以规范。⑨梅夏英：《民法典编纂中所有权规则的立法发展与完善》，载《清华法学》2018年第2 期，第26 页。依《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第246、249 条规定⑩《中华人民共和国民法典》第246 条：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”第249 条：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”，城市土地所有权被纳入民法规范的财产权利，即属于私权利。其主要理由是：国家所有权是国家作为民事主体（与其他民事主体一样）所享有的所有权。国家管理城市土地，虽然是为了社会公共利益，但在法律上可以自主处分国家所有的城市土地。正是这种可处分的特征，使得国家掌握的城市土地具有了私法上的财产属性，城市土地国家所有权取得了私所有权的特性。

私法上的所有权，仅仅具有保障私所有权的功能，只服从私权利神圣不可侵犯和民事主体意思自治等价值观。①梅夏英：《民法典编纂中所有权规则的立法发展与完善》，载《清华法学》2018年第2 期，第25 页。我国《民法典》虽然表面上在公有制实现和公共资产支配秩序方面使用了旧体制时期的概念，但仍表现出极大理论与制度创新的勇气。对于保护和实现公有制的要求，在坚持生产资料公有制基本要求的前提下，不再坚持“抽象所有权主体”观念，而是建立起切实的具体财产支配制度，确立了我国实现生产资料社会主义公有制的具体财产权利制度。具体表现在《民法典》关于公有资产的占有和支配的规定，不再是民事主体与客体之间的抽象的支配关系，而是民事主体的具体权利义务关系。②孙宪忠著：《中国物权法总论（第四版）》，法律出版社2018年版，第14～15 页。《民法典》承认城市土地国家所有权属于私权利，并不是说城市土地真的是只服务于国家利益的私有财产，而是赋予国家独立行使这部分城市土地的所有权，使其成为一种可处分的“私权”，可以像普通所有权人那样行使土地权利。③高富平著：《中国物权法：制度设计和创新》，中国人民大学出版社2005年版，第102 页。国家作为全民利益的代表机关，可以自己组织实体开发利用城市土地，造福于全民；亦可特许或者出让给自然人、法人或者非法人组织，以满足人类居住、从事生产经营活动等的需要，或者仅作为一种物质资源的利用方式，使全民受益于个别主体排他性地开发利用城市土地。

三、“城市的土地”可设定国家所有权和集体所有权

国家所有权在本质上是社会主义全民所有制在法律上的表现，是国家对国有财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。而集体所有权是指集体组织及其成员对集体财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。④崔建远著：《物权法（第五版）》，中国人民大学出版社2021年版，第199～200 页。有学者提出质疑，认为“城市的土地属于国家所有”之规定不具有可实施性。其理由是：（1）这一规定阻碍了我国城镇化的进程，不可能实施；（2）现实状况表明这项规定在实际中并没有被实施。因此，应当修改宪法和法律，删除“城市的土地，属于国家所有”规定。⑤傅鼎生：《“入城”集体土地之归属——“城中村”进程中不可回避的宪法问题》，载《政治与法律》2010年第12 期，第26 页。这一看法欠妥。因为，查阅1982年4月15日《宪法修改委员会全体会议记录》，尽管当年有人主张必须将所有土地归于国家所有，理由是“不将土地收归国有，国家征用土地时，土地所有人如果漫天要价，就会妨碍我国经济建设和国防建设。将所有土地归于国家所有，上述问题可以得到解决。”⑥蔡定剑著：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第195～196 页。但是，由于广大农民获得土地是付出了巨大牺牲，若将所有土地归于国家所有，则难以为广大农民所接受，并且无任何现实意义。1982年《宪法》采取彭真等人提出的折中解决办法，仅规定了我国城市土地的国有化，继续保留我国农村土地的集体所有制。⑦蔡定剑著：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第196 页。

在维护现行法律不变的前提下，运用法解释学理论和不动产物权登记制度，可以破解“城市的土地属于国家所有”难题。

（一）运用法解释学理论，将《宪法》第10 条和《民法典》第249 条结合起来，不能割裂开来而孤立地理解“城市的土地属于国家所有”。

法解释学一般是指确定现行法规范的意义内容，构筑规范体系的学问。⑧梁慧星著：《民法解释学（第四版）》，法律出版社2015年版，第192 页。法律解释乃是法的适用不可欠缺的前提，要得到妥当的法的适用，必须有妥当的法律解释。法律解释的方法有：文义解释、论理解释、比较法解释和社会学解释等。其中，论理解释包括：体系解释、法意解释、扩张解释、限缩解释、当然解释、目的解释和合宪性解释等。⑨梁慧星著：《民法解释学（第四版）》，法律出版社2015年版，第216 页。就法解释学角度，《宪法》第10 条第一款之规定可能有四种不同的解释方案：“必须论”解释为“城市的土地必须属于国家所有”，“应当论”解释为“城市的土地应当属于国家所有”，“可以论”解释为“城市的土地可以属于国家所有”，“禁止论”解释为“城市的土地不得（或者禁止）属于国家所有”。在以上解释方案中，“禁止论”应当被排除，接着便是在“必须论”“应当论”和“可以论”中选择哪种解释方案。从立法的本意和我国的实际情况来看，以采用“可以论”解释方案为妥。主要理由有：（1）若采用“必须论”和“应当论”，则《宪法》第10 条第一款会变成强行性规范，有将“土地的城市化”等同于“土地的国有化”的强烈倾向，就法理基础而言，这种倾向欠缺合理性和正当性；（2）若采用“必须论”和“应当论”，则当撤县设市（区）或者将某个行政区域划入城市范围时，则各级人民政府必须将该区域中的非国有土地征收为国家所有，不然的话，与《宪法》第10 条第一款之规定相悖；（3）“必须论”和“应当论”有悖于当下我国城乡统筹发展和“新型城镇化”发展道路的长远目标和要求。而采用“可以论”，则《宪法》第10 条第一款所遇到的理论和实践难题将会减少许多。①程雪阳：《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》，载《法制与社会发展》2014年第1 期，第176～177 页。

要准确把握《宪法》第10 条和《民法典》第249 条的规范内涵，必须注意两点。

一是《宪法》第10 条和《民法典》第249 条中“城市”的界定。

由于立法规定的模糊，导致人们在“城市的土地”的概念界定上没有形成统一认识。第一种观点从最为狭义角度界定城市的土地，主张城市的土地为城市建成区范围内的土地；第二种观点主张城市的土地仅包含城市建成区和城市规划区在内的土地；第三种观点从最广义角度界定城市的土地。②荆月新著：《城市土地立法研究》，中国检察出版社2006年版，第3～4 页。无论哪种观点，都离不开行政区划这一出发点或者说基石。

城镇化是现代化的必然趋势。因此，对于“城市的土地”的理解，不能局限于行政区划，不应从物理、建筑或者是规划意义上理解《宪法》第10 条第一款中的“城市”概念，而应从经济、社会和文化角度理解《宪法》第10 条第一款中的“城市”概念，或者说是以“人的市民化”为基础理解《宪法》第10 条第一款中的“城市”概念。一方面，从城市所承载的人角度理解《宪法》第10 条第一款中的“城市”概念，能够还原“城市”的本义，与我国城乡统筹发展和“新型城镇化”发展道路的长远目标和要求相符，可以改变地方人民政府“要地不要人”的错误观念和思想，使我国城市的盲目无序扩张得到最大限度的限制，增强城镇化中农民的主体意识，从而推动人口城镇与土地城镇化的协同发展。另一方面，以“人的市民化”特别是“农民的市民化”来理解《宪法》第10 条第一款中的“城市”概念，符合《宪法》关于国家土地所有权的本旨。③黄忠：《城市化与“入城”集体土地的归属》，载《法学研究》2014年第4 期，第58～59 页。

二是《宪法》第10 条和《民法典》第249 条中“城市土地属于国家所有”的理解。

既然从城市所承载的人角度理解城市概念，就应当允许国家所有权和集体所有权在我国城市的土地上同时存在，我国城市的土地既可属于国家所有，亦可属于集体所有。即是说，既可在国有土地上建设城市，亦可在非国有土地上建设城市。这是因为：（1）就新中国成立的历史而言，集体组织及其成员享有我国城市土地的所有权，具有政治上的合理性，任何单位和个人不得随意废弃；（2）就新中国发展的进程而言，城乡二元体制的长期存在，导致我国城乡居民在初始分配政治、经济和社会权利上产生身份差异，而这种身份差异又影响了我国农村的城镇化进程；（3）就城镇化发展的模式而言，我国长期实行被动城镇化模式，地方各级人民政府自上而下强力主导和推进我国城市发展。这种模式虽然低成本、快速度，但存在极大的社会风险，可能带来严重的社会冲突，从而影响整个社会的稳定，无法可持续发展城市；（4）就土地增值收益产生原理而言，土地增值收益是多个因素（如土地所有权因素、土地规划与用途管制因素、城市基础设施投资因素、农村城镇化过程中产业人口聚集因素）共同作用的结果。④黄忠：《城市化与“入城”集体土地的归属》，载《法学研究》2014年第4 期，第57～58 页。那种认为在城镇化之前，农村集体土地必须经过征收环节，以完成由“集体所有”转变为“国家所有”的观点，是站不住脚的。（1）无任何文字表明国家土地所有权和集体土地所有权之间的转换必须通过征收环节完成，亦无任何历史记录证明《宪法》第10 条暗含着此类制宪意图；（2）1982年之后的我国土地所有权实践，否定了我国农村城镇化必须以征收农民集体土地为前提的理解；（3）对《宪法》第10 条的误读，显然与《宪法》其他条款之规定相悖，从而人为地制造《宪法》的内在张力和冲突。①张千帆：《城市化不需要征地——清除城乡土地二元结构的宪法误区》，载《法学》2012年第6 期，第21～23 页。《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021年修订）》第38 条规定：“国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。”

（二）运用不动产物权登记制度，破解“城市的土地属于国家所有”难题

所谓不动产物权登记，即经不动产权利人申请，国家职能部门将申请人的不动产物权变动事项记载于不动产登记簿之事实。它事实上包括两层含义：一是登记与否的事实状态，二是登记的过程或者程序。②孙宪忠著：《中国物权法总论（第四版）》，法律出版社2018年版，第221 页。其意义是完成物权公示原则的要求，通过登记为不动产物权交易提供具有国家公信力支持的、统一的、公开的法律基础。③孙宪忠著：《中国物权法总论（第四版）》，法律出版社2018年版，第222 页。在大陆法系，不动产物权登记对于依法律行为发生的物权变动的效力，有实质主义登记和形式主义登记两种不同的立法模式。前者是指不动产物权依法律行为的各种变动，非经登记不得生效。后者是指登记对不动产物权变动只具有确认或者证明的作用，而没有决定其能否生效的作用。

依《民法典》第209 条第一款和第214 条规定④《中华人民共和国民法典》第209 条第1 款：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”第214条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”，我国不动产物权登记实行实质主义登记原则。一切依法律行为发生的不动产物权变动，除具有双方当事人意思表示一致要件外，还须将该意思表示予以登记，不动产物权的变动自登记时起方可有效成立。但是，对于土地的国家所有权，《民法典》作了例外规定，即依《民法典》第209条第二款之规定⑤《中华人民共和国民法典》第209 条第2 款：“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”，我国城市土地的国家所有权可以不登记。

既然城市土地的国家所有权不登记，那么，要从城市土地的国家所有权的登记中判断和确定哪些城市土地属于国家所有，就不具可能性。我们只能从其他途径来判断和确定哪些城市土地属于国家所有。依据《民法典》和《不动产登记暂行条例》的规定可知，⑥《不动产登记暂行条例》（国务院令第656 号）第5 条：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地所有权；（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；（三）森林、林木所有权；（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；（五）建设用地使用权；（六）宅基地使用权；（七）海域使用权；（八）地役权；（九）抵押权；（十）法律规定需要登记的其他不动产权利。”应予登记的土地所有权有：集体土地所有权，森林、林木所有权等。如何判断和确定城市土地的哪些部分属于国家所有，应当采取排除法，即除依法登记为集体所有的城市土地外，城市其他土地推定为国家所有。依此规则，国家所有和集体所有的城市土地的界限是清晰的。但是，在现实生活中，具体到某些环节，可能存在着模糊的不清晰状态，甚至存在着农民集体与国家单位关于土地归属的争议。对于这些归属模糊或者争议，除非由政府确定其最终归属，一般确定为国家所有。⑦高富平：《物权法原论（第二版）》，法律出版社2014年版，第579 页。另见国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》([1995]国土(籍)字第26 号)第18 条：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”