环境政策传播中的媒体框架、网民框架与政策认同——以“上海垃圾分类”为例

仇 玲 郭文静

（鲁东大学文学与新闻传播学院 山东 烟台 264025）

一、研究背景

2020年11月，生态环境部联合多部门发布《关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告》，自2021年1月1日起，我国将禁止以任何方式进口固体废物，禁止我国境外固体废物进境倾倒、堆放、处置。

我国一方面严厉打击“洋垃圾”进口，另一方面加快规范国内固体废物回收利用体系建设，国内的垃圾分类已经成为缓解制造业原料不足的重要步骤。2019年垃圾分类从上海开始试点，垃圾分类是国家环境系统性改善的一部分，是现代性转型的一个重要阶段。此次由政府牵头，采用行政强制手段推进，上海的垃圾分类执行的程度可谓“史上最严”，如此严格的措施在公共视野中争议颇多，一个开放、对话、参与、协商改进的社会治理体系在实践层面酝酿、调试。

二、媒体框架、网民框架及其政策认同

（一）媒体框架与政策认同的关系研究

迈克尔·罗斯金(Michael G.Roskin)等学者指出，公共政策是政府机构和官员的权威性行动，政策认同是政策有效执行的前提与基础。[1]托马斯·佩恩(1965)强调了共识[2]在政策实施过程中的作用，政策认同不仅能够促进政策服从，而且有助于增强政策合法性。

媒体对社会具有强大的渗透力和影响力，在形成集体记忆、建构政策认同中承担重要角色，是媒体推动社会形成政策认同的常用方式。框架理论范式关注的是人们如何在公共生活中建构意义，考察并解释社会行动者的话语实践。[3]媒体框架的侧重和选择对促进政策认同有重要作用，媒体可以通过建设性新闻报道来改变媒体框架偏好进而影响受众认知偏好，从而做到行动上的改变。[4]

建设性新闻理论最早由丹麦学者乌瑞科·哈根洛普（2008）提出，要求记者突破以往的“破坏性”的报道，以“希望”重建受众的认知体验，达成行动认同，推动社会问题的解决。建设性新闻引入我国后与我国既往宣传政策相契合，发展出了具有中国特色的建设性新闻。本文提出以下研究问题：媒体如何建构政策框架？是否具有明显的建设性新闻倾向？建设性新闻是否促进了政策认同？政策颁布前后媒体报道框架比例呈现怎样的变化？

（二）公民政策遵从行为及与媒体议程关系研究

网络空间认同是现实的政治认同在网路空间的投射[5]，微博网民评论涵盖了政治价值观认同、人性、行动冲突和实施成本等细节问题，能在较大程度体现市民的共识认同。

在公众政策遵从层面，公众个体的政策遵从和共识形成过程按照强制程度的不同，构成了一个从威胁、说服、沟通到妥协的谱系。[6]斯科特将公众迫于规范或威胁的遵从行为称为虚假遵从[7]，如果个体认为政府能够有效地推动各个环节，他们就愿意遵从法律的强制，反之，个体就会出现虚假遵从。所以，产生了如下研究问题：网民框架是否就垃圾政策认同形成态度和行动认同？媒体对于构建公众认知与行动认同是否发挥了重要作用？

三、研究方法

本研究主要采取内容分析法，将媒体议程框架与微博网民议程进行对比，找到共识与分歧。

（一）样本采集与分析单位

《解放日报》和《新民晚报》是上海地区的重要媒体，是观察媒体框架的代表性样本。2019年“上海发布”位居全国政务微博影响力首位，其网民评论也有典型代表性。本研究共选取2019年5月至12月期间《解放日报》和《新民晚报》共计285篇报道。微博“上海发布”在此期间的616条网民评论。

（二）类目建构

媒体框架由科普和新闻宣传框架、社会参与和互动反馈框架、官方调研和执法框架，以及产业衍生框架四个类目组成。网民框架分为赞同支持、质问怀疑政策措施、提出建议、寻求帮助和其他五个类目。

培训了2名编码员进行编码，信度达到0.85，符合信度要求。

四、媒体报道框架分析

（一）媒体报道框架的比例存在差异化

媒体框架中，科普和新闻宣传框架所占比例最高，共131条，主要从科普垃圾分类方法、解释清退洋垃圾的必要性、宣传垃圾分类活动、开展典型报道的角度进行垃圾分类政策认同建构，而且典型报道的比例较大，占该框架的70%。

从媒体报道来看，科普和宣传占了近一半比例，重点宣传优秀的社区经验和志愿者；社会参与、互动反馈框架占比第二，较正面宣传市民金点子、市民正面互动倾向明显，官方调研与执法框架所占比例第三，产业衍生框架最少。

研究发现，媒体的核心新闻报道过度关注“扔垃圾”的前端风险，忽视“分运和处理”的中后端风险，造成公众对垃圾分类链条的“可见度/透明度”认知断裂，无益于建立社会信任。

构建的产业衍生框架较少，说明记者对垃圾分类表面现象观察有余，深度解释严重不足，严重妨碍民众从产业需求角度理解垃圾分类政策实施。这一政策实施的现实产业需要和长远环保需要的关系没有得到有效勾连。

（二）媒体报道倾向：建设性新闻报道倾向明显

媒体在框架建构中积极进行建设性新闻报道，突出科普和宣传工作，重视正面价值的倡导，循循善诱，尤其是不遗余力地通过宣传典型人物和垃圾分类治理的典型社区经验等方式积极引导民众，以期通过分享成功经验来影响民众，推动垃圾分类政策的实施，建立共识。

负面报道共19篇，包括居民投诉反馈和媒体对不当垃圾分类行为的监督，总体来说，媒体对公众负面反馈与社会对抗行动的报道不仅总量偏少，而且主要以建设性的角度进行报道。

五、公众的垃圾分类议程框架

研究发现，媒体的建设性新闻对网民感知现实并没有形成太大的影响，二者态度倾向不同。媒体框架倾向于正面报道问题和提出解决方案，通过科普宣传报道、与市民互动、惩治不分类行为来提供社会治理办法。而网民框架倾向于暴露实际生活问题，负面情绪占主导。

网民认可垃圾分类政策的必要性。从网民评论来看，66%的网民对于政策推行的理念是高度认同的，对垃圾分类政策实施的必要性持肯定态度：“早就该这样了，以前我想扔个电池，都没回收的地方。”这是全社会追求的“共同的善”，是来自于公民实践情境的内生动力，这种价值观认同使行为协商成为可能。

但对具体政策规定提出质疑。对政策实施呈现价值观认同的情况下，网民对具体实施政策提出不满和质疑，质疑具体规定的意见呈现压倒式优势，成为垃圾分类舆论中的主要意见气候。比如：“限时扔不好，没地方扔容易随手扔。”“能不能不限时，家里都成垃圾堆了。”“我分类半天、然后看到来的车，还是混在一起全部拉走。请问分类的意义在哪里？”很明显，社会信任明显不足导致公众参与动力不足。

李长安等学者发现（2018），处置便利对城市居民垃圾分类行为具有显著的正向作用，上海垃圾分类政策并没有适度考虑公众的实际困难，也没有根据公众需求进行政策的改变，所以公众出现了在被监管区域的“台前”上按分类规则按时投放垃圾；在无人管束的监控死角的“后台”，出现乱扔垃圾、随意投放的行为的虚假遵从。有网友表示“很多人在有志愿者的时候按规定扔，没有志愿者的情况下，随便乱扔。”

六、提高政策认同的策略：合作治理与协商对话

（一）场景化合作：开展社区场景内的合作治理实践

越是垃圾分类实施好的小区，市民越容易产生正面情绪，越是做得不好的小区，越容易形成负面情绪。“上海发布”在微博中晒社区光荣榜和总结上海一个月取得的成绩时，自己所在社区入榜的市民尤会表达支持。协商民主理论家们关注政府调研、社区治理等场景，提倡在这些场景内展开对话。当个体具有较高群体效能时,会更愿意为集体行动付出代价,在这种情况下也会与群体有更紧密的心理联系。

（二）调研与协商：政府需对具体措施再调试

查德·塞勒提出的助推理论中提到，构建符合目标群体行为机制的策略来改善其选择行为，从而提高政策的执行效率。市民的政策争议点体现在破袋不卫生、定时定点不方便、后期处理存在隐患、垃圾分类方法不确定等方面，从实践角度来讲，市民的呼声是理性的，是可建设性的，反映的问题也具有一定的代表性，是值得进入协商领域的，具有展开对话的可能性和必要性。

政府进行的社区调研少，与市民互动沟通不够，主要以政府强制监督、罚款等一系列行政强制命令进行。因此，政府应深入基层做好实际调研，并根据居民反馈合理调适政策，保持行事方案的平等、开放、包容的协商态度，通过引导民众参观垃圾分类后端的处理流程、接受市民的日常监督、注重根据市民反馈适当调整具体措施等方式来提高政府的社会信任度，从而推动垃圾分类政策的顺利实施。

结语

垃圾分类是推动现代国家治理体系建设的重要场域，政府、民众和其他社会组织具有共建共治共享的社会基础，社区管理者可以借助“社区榜样”的力量使更多的公众参与到垃圾分类活动中来，化解社会矛盾，通过面对面交流解决问题。社区是重要的管理单元，个体社会距离较近，利用身边人言行来对个体选择进行优化，有时候比官方宣传的说服效果更佳。■