优化生育背景下公共图书馆开展托幼服务可行性探析

邓 辉，边 皎

（陕西省图书馆，陕西 西安 710061）

1 引言

根据第七次人口普查数据可知，我国年出生人口已由2016 年的1 800 万降到2020 年的1 200万，5 年内降幅达到33.3%［1］。针对日益严峻的人口形势，2021 年3 月十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《十四五纲要》）明确提出“制定人口长期发展战略，优化生育政策，以‘一老一小’为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展”的目标。这标志我国人口政策思路进一步由控制人口、降低人口出生率，向促进人口长期均衡、鼓励家庭生育方向转变。长期以来，我国婴幼儿入托管率较低显著增加了家庭育儿负担，影响了家庭生育意愿［2］。因此，《十四五纲要》提出“发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务”等多项相关政策规划。

公共图书馆作为开展社会教育的公共文化设施，拥有着覆盖城乡、便捷实用的服务网络和高素质的人才队伍，而且以儿童作为重点服务人群。因此，各级公共图书馆应该充分利用自身优势，以托幼服务为载体开展针对0-3岁婴幼儿的阅读推广活动，积极配合国家人口战略，减少家庭养育负担，提高自身服务效能，彰显自我公益价值。

2 公共图书馆开展托幼服务的政策背景

2.1 从控制人口到优化生育的政策转变

从新中国成立初期到20世纪60年代，我国人口政策主体思路并不明确，直到20世纪70年代才开始确立以控制人口为的生育政策思路［3］。此后，20 世纪80 年代我国开始实行以“独生子女”为核心的计划生育政策，而1982年颁布的《中华人民共和国宪法》更是明确规定计划生育为基本国策。同时，2001年我国出台了计划生育专门法——《中华人民共和国人口与计划生育法》。

虽然计划生育政策曾对我国经济发展发挥了积极作用，但随着人口出生率不断下降、老龄化问题不断加深，控制人口政策的负面效应也开始随之显现［4］。总和生育率，是指某个国家或地区妇女在育龄期间平均生育子女的数量。一般而言，总和生育率达到2.1，人口才能完成世代更替，因此通常将总和生育率低于2.1 称为“低生育率”。我国人口总和生育率从20世纪90年代开始降到2.0以下［5］，2010 年左右我国人口总和生育率开始维持在1.5左右，并有进一步下滑趋势［6］。

为应对新型人口形势，我国先后开放“单独二孩政策”和“全面二孩政策”。2013年中共中央、国务院在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于调整完善生育政策的意见》等重要文件中提出“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，即开放“单独二孩政策”。2015年10月中国共产党第十八届中央委员会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，同年12月全国人大常委会审议通过了《人口与计划生育法修正案（草案）》，即实施“全面二孩政策”。

随着人口形势的进一步恶化，国家开始出台鼓励生育政策。2021年3月十三届全国人大表决通过的《十四五纲要》指出，政府应制定人口长期发展战略、优化生育政策。同年5月，中央政治局会议审议通过的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女的政策，并配套系列支持措施。2021年8月20日全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法（修正草案）》。该草案共26条，内容主要涉及促进人口长期均衡发展，并重点围绕实施三孩生育政策、取消社会抚养费等制约措施、配套实施积极生育支持措施等方面展开。同时，多地地方政府层面也做出相关尝试。比如，2021 年8 月攀枝花市政府发布《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》中提出，政府对生育二孩、三孩的家庭提供生育补助金［7］。

2.2 国家鼓励发展托育服务的政策支持

儿童的生育成本、养育成本和教育成本是影响家庭生育决策的重要因素。随着女性就业率的不断提升，家庭养育0-3岁婴幼儿相对于3岁后的入园儿童会耗费更多的人力、精力和财力。现阶段我国0-3 岁婴幼儿托育不足，已经严重影响女性生育决策［8］。如根据国家卫生计生委2015年生育意愿调查，因为经济负担、太费精力和无人看护而不愿生育第二个子女的分别占74.5%、61.1%、60.5%，而我国0-3岁婴幼儿入托率却仅有4%，远低于一些发达国家50%的比例［9］。即便我国经济发达地区0-3 岁婴幼儿的入托率也不足［10］，如2020 年广东省婴幼儿入托率为7.6%，而有入托意愿的家庭比例为54.6%［11］。

由于步入老龄化社会较早，国外发达国家很早认识到政府提供公共托幼服务对降低儿童养育成本、提升社会生育率的重要性［12］。如德国政府在托幼方面出台的《日托扩充法案》要求，联邦政府在全国范围内新建托幼中心，并对各州、市政府提供公共托幼机构日常运营及人事开支方面的资金支持，以保障政府对3岁以下婴幼儿的公共托育服务［13］。

为应对人口挑战，近年来，我国政府也开始出台鼓励发展托育机构相关政策。2019年2月国家发展和改革委员会、文化和旅游部等多部门联合印发的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》明确提出“增加托育服务有效供给，在城市建成一批示范性婴幼儿照护服务机构，利用社区中心、闲置校舍等存量资源建立婴幼儿看护中心，鼓励有条件的地方举办婴幼儿照护服务机构，提供日间照料服务”。2019 年5 月9 日国务院印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，要求加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度，规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。2021年5月中共中央、国务院印发的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》也提出“发挥中央预算内投资的引导和撬动作用，推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构。支持有条件的用人单位为职工提供托育服务。鼓励国有企业等主体积极参与各级政府推动的普惠托育服务体系建设”。同时，多地地方政府在“十四五规划”中也落实了中央相关政策精神。如《陕西省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，2020年到2025年每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数要由1.6个提高到4.6个；《江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，2025 年每千人拥有3 岁以下婴幼儿托位数要达到4.5个左右。

3 公共图书馆开展托幼服务的可行性

托幼服务作为特殊学龄前教育，政府非常强调其公益性和普惠性，因此现阶段属于政府鼓励社会各方力量参与的社会公益性事业［14］。公共图书馆作为公益性公共文化机构，应该积极响应相关政策要求，通过开展针对0-3 岁婴幼儿的阅读推广活动，将托幼服务作为阅读推广的活动载体和服务延伸，解决群众困难、满足社会需求。这样既符合现有政策方向，也适应行业发展趋势，还可以有效提升自身服务效能。

3.1 公共图书馆开展托幼服务具有政策基础

公共图书馆以托幼服务为载体开展针对0-3岁婴幼儿的阅读推广活动，符合现有政策法规要求。首先，《中华人民共和国公共图书馆法》（下文简称《公共图书馆法》）第二条规定公共图书馆属于开展社会教育的公共文化设施，托幼服务作为社会公益性事业，显然属于公共图书馆可以开展的教育活动范畴。其次，少年儿童是公共图书馆重点服务对象［15］，《公共图书馆法》第三十四条便明确规定“政府设立的公共图书馆应当设置少年儿童阅览区域，根据少年儿童的特点配备相应的专业人员，开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动”。因此，公共图书馆为0-3岁婴幼儿提供必要的文化服务既属于公共文化服务，也属于图书馆的职能义务。最后，中共中央、国务院印发的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出要大力发展多种形式的普惠服务，并明确鼓励国有企业等主体积极参与各级政府推动的普惠托育服务体系建设。政府设立的公共图书馆作为各级政府管理的公益性事业单位，为群众提供急需的公共托幼服务，符合现有政策文件精神，可以有效彰显公共图书馆的文化价值、公益属性。

3.2 公共图书馆开展托幼服务符合发展趋势

以托幼服务为载体开展针对0-3 岁婴幼儿的阅读推广活动，符合公共图书馆发展趋势。一方面，国外发达国家、我国港澳台地区公共图书馆已经普遍针对0-3岁婴幼儿开展各类阅读推广活动［16］。英国已有96%的图书馆开展面向0-5 岁婴幼儿的服务［17］，并从20世纪90年代开始就针对0-5 岁婴幼儿推出“阅读起跑线”（Bookstart）、“确保开端计划”（Sure Start）等多种阅读推广活动［18］。我国澳门地区公共图书馆针对婴幼儿长期开展“大手小手玩绘本”“儿童绘本亲子工作坊”等特色阅读推广服务［19］。近年来，苏州图书馆［20］、广州图书馆［21］也开始开展婴幼儿阅读服务。另一方面，公共图书馆服务理念不断向“以人为本”转变。如赫尔辛基中央图书馆非常重视居民休闲、社交等服务需求，将整个顶层二分之一面积作为开放式区域供儿童阅读、休息［22］。这让我国图书馆界充分认识到公共图书馆服务理念应该从“以书为本”向“以人文本”转变，图书馆需要变成信息和人产生链接的空间媒介［23］。公共图书馆开展托幼服务，既可以让0-3 岁婴幼儿享受各类阅读推广和休闲活动，也可以缓解居民育儿压力，而这便是图书馆“以人为本”的最好体现。

4 公共图书馆开展托幼服务的必要性

4.1 公共图书馆开展托幼服务有利提升效能

以托幼服务为载体开展针对0-3 岁婴幼儿的阅读推广活动，可以有效提升公共图书馆服务效能。首先，长期以来，我国公共图书馆的持证率、服务覆盖率和居民阅读率都严重不足，这也严重制约了公共图书馆社会影响力［24］，而我国公共图书馆对近6 000万0-3岁婴幼儿服务近乎空白［25］，

即便是经济发达地区公共图书的阅读推广服务也较少［26］。同时，由于5 岁前是儿童智力发展关键期［27］，所以美国政府出台《读书法案》强调培养低幼儿童早期语言能力的重要性，自助志愿者教授父母朗读技巧，并鼓励父母陪同儿童阅读［28］。因此，以托幼服务为载体开展针对0-3 岁婴幼儿的阅读推广活动，既可以极大提升图书馆读者群体数量，也可以有效培养婴幼儿语言能力和未来的阅读技巧。其次，我国公共图书馆少儿资源存在一定程度时间错配问题。由于现阶段我国公共图书馆主要未成年读者以6-14岁儿童为主，这既造成公共图书馆少儿区空间和人员工作日存在闲置问题，也造成公共图书馆服务对象、服务内容、服务时间和中小学图书馆存在冲突。因此，以托幼服务为载体开展针对0-3岁婴幼儿的阅读推广活动，可以有效缓解相关矛盾，提升公共图书馆服务效能。

4.2 公共图书馆开展托幼服务可有效满足群众需求

我国公共图书馆拥有覆盖城乡、便捷实用的服务网络和高素质的人才队伍，短期内通过馆舍空间改造、人员技能培训、特色文献资源建设和引入社会力量合作等多种手段，就可以为群众提供必要的托幼服务。据《2019 年中国公共图书馆事业发展基础数据概览》显示：2019 年我国共有3 196个公共图书馆，其中省、市、县三级机构数分别为39 个、379 个、2 777 个；同年我国公共图书馆分馆数量达到41 338 个，其中省、市、县三级分馆数分别为1 430 个、4 607 个、35 284 个；2019 年我国少儿阅览室席位数29万个，其中省、市、县三级公共图书馆席位数分别为1.2 万个、7.2 万个、20.7 万个；2019年我国公共图书馆共有5.78万从业人员，其中省、市、县三级公共图书馆从业人员数量分别为0.75 万人、1.5 万人、3.37 万人。由此可见，公共图书馆开展托幼服务有极大的空间和人员潜力。假设省、市、县三级公共图书馆和分馆经过馆舍改造、人员培训和特色文献资源建设，每天可以分别托婴幼儿15 个、10 个、5 个、2 个，那么省、市、县三级公共图书馆和分馆每天就可以分别托育婴幼儿585个、3 790个、13 885个、82 676个。由此可以看出，我国公共图书馆体系拥有每天托幼近10 万名婴幼儿的服务潜力，可以极大缓解群众育儿压力。

5 公共图书馆开展托幼服务面临的问题和挑战

5.1 资金不足

公共图书馆开展托幼服务面临大量资金缺口。一方面，公共图书馆开展托幼服务，短期内需要在馆舍改造、人员培训、文献资源建设等方面投入大量经费。如根据2019年国家卫生健康委印发的《托育机构设置标准（试行）》要求，托育机构应当配备符合婴幼儿月龄特点的家具、用具、玩具、图书和游戏材料等，而公共图书馆缺少相关设施设备。另一方面，公共图书馆经费长期紧张。据国家图书馆研究院发布的《2019 年中国公共图书馆事业发展基础数据概览》显示，2019年我国公共图书馆财政拨款只有183.6亿，年度财政拨款增速只有4.62%，落后于政府一般公共预算支出增速。这导致2019年公共图书馆财政拨款占文化事业经费投入比例下滑8.81%，人均购书经费等指标甚至出现负增长。因此，未来公共图书馆开展托幼服务需要增加专项经费投入。

5.2 设施缺乏

现阶段公共图书馆开展托幼服务无法满足设施要求。第一，我国大部分公共图书馆在少儿阅览室设计和装修阶段，没有考虑0-3 岁婴幼儿特殊需求［29］。比如，现有公共图书馆普遍缺少母婴室、亲子卫生间，地板没有考虑儿童攀爬需要和相关环保要求。第二，公共图书馆托幼空间需要更加独立。0-3岁婴幼儿阅读和活动环境较为嘈杂，为保障其他年龄段读者阅读不受干扰，低幼儿童阅读区需要着重空间独立和隔音处理。同时，图书馆托幼空间对安保、卫生要求较高，出入口尽量有独立通道，避免与其他阅览区人员交汇，以减轻保洁和安保压力。第三，婴幼儿托育需要独立的儿童休息室以及相关设备，以满足儿童休息需要。

5.3 人员素质较低

公共图书馆开展托幼服务面临人员数量短缺、专业素质缺乏、缺少保育经验等问题。第一，我国公共图书馆从业人员数量总体短缺，其中2019 年市级馆、独立建制少儿馆从业人员数量甚至出现负增长，但托育工作对人员需求量较大，比如《托育机构设置标准（试行）》要求保育人员与婴幼儿比例乳儿班、托小班、托大班分别不低于1:3、1:5、1:7。第二，我国公共图书馆较为缺少专业儿童阅读推广人才［30］，但由于0-3 岁婴幼儿成长较为迅速，不同月龄婴幼儿心理特点和认知能力存在巨大差异，因此0-3 岁婴幼儿阅读推广活动需要形式更为多样、内容更为科学。第三，《托育机构设置标准（试行）》要求保育人员应当具有婴幼儿照护经验或相关专业背景，受过婴幼儿保育相关培训和心理健康知识培训，而图书馆员较少有相关专业背景和从业经历。

5.4 文献资源建设滞后

公共图书馆0-3 岁婴幼儿文献资源建设亟需加强。第一，0-3 岁婴幼儿文献需求特殊，我国公共图书馆相关文献资源建设不足。0-3 岁婴幼儿文献不仅要满足儿童语言、认知、情感需求，还要锻炼儿童触觉、视觉、精细运动，兼具考虑婴幼儿啃咬等特殊需求。因此，0-3岁婴幼儿文献包括黑白卡片类图书、小布书、立体书、声音书、绘本、电子书等多种类型。第二，公共图书馆缺少0-3 岁婴幼儿文献体系化建设标准。3 岁以上儿童文献体系化建设以年龄为分级标准，并有《全国中小学图书馆（室）推荐书目》等书目可以借鉴，但0-3岁婴幼儿成长较快，文献需按月龄分级，并进行体系化建设，且没有相关书目可以借鉴。第三，公共图书馆缺乏0-3岁婴幼儿文献借阅和采购标准。0-3 岁婴幼儿文献破损率较高，也更加注重卫生保洁，所以0-3 岁婴幼儿文献资源建设需要特色文献借阅、下架和采购标准。

6 公共图书馆开展托幼服务的建议

6.1 省、市级公共图书馆开展职工子女托幼试点，积累行业经验

现阶段，即便是省级公共图书馆也存在学龄前儿童服务经验不足的问题［31］。因此，公共图书馆行业普遍开展托幼服务前，需要通过试点工作，积累儿童保育、安全防范、健康管理、活动组织等诸多方面经验，有必要首先在省、市级公共图书馆开展职工子女托幼试点工作。第一，公共图书馆及文化系统内部女性从业人员比例较高，育儿压力较大，而国务院印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》指出“支持用人单位以单独或联合其他单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供福利性托育服务，有条件的可向附近居民开放”。因此，公共图书馆首先托育本单位及文化系统内部职工子女，然后再进一步向读者及社会居民开放托育服务。这既符合国家相关文件精神，也有助于循序渐进的积累托育服务经验。第二，省、市级图书馆具有经费充足、馆舍空间大、从业人员素质高、服务标准规范等开展试点工作的优势，所以在省市级图书馆积累足够的托幼服务经验后，通过行业协会向县级图书馆、社区图书馆组织培训、传播经验，有助于减少基层图书馆探索托育服务出现不必要的工作失误。

6.2 公共图书馆积极参与制订各级政府托幼服务规划，争取政策支持

公共图书馆开展托幼服务离不开政府在资金、人员、设备等方面的政策支持，各级政府也明确了公共文化机构可以在托幼服务中扮演重要角色，但公共图书馆及相关文化主管部门还没有充分认识到自身职能定位。如2019年陕西省政府印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》中指出“发挥城乡社区公共服务设施的婴幼儿照护服务功能，加强社区婴幼儿照护服务设施与社区服务中心（站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，发挥综合效益”，然而，“加强政策保障体系建设”政府部门职能分工中却没有强调公共文化系统的作用。因此，未来各级公共图书馆及文化主管部门应该积极参与制定各地托幼服务规划，将公共图书馆托幼服务作为各地新建、扩建、改建婴幼儿照护服务机构和设施的重要形式，争取相关经费支持，并通过婴幼儿阅读推广为托幼服务赋能。

6.3 以婴幼儿服务为核心改造部分社区图书馆、乡镇综合文化站

各级公共图书馆可充分利用总分馆制优势，合理改造部分社区图书馆、乡镇综合服务站服务职能。2017年文化部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家发展和改革委员会、财政部印发的《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》要求，全国具备条件的地区因地制宜建立起上下联通、服务优质、有效覆盖的图书馆总分馆制。在政策实施过程中，建立社区图书馆、接纳乡镇综合文化站是各地推广总分馆制的重要形式。虽然总分馆制建设取得了不俗的成绩，仅2019 年我国公共图书馆分馆数量就由2.5 万个增加到4.1万个，但是公共图书馆效能并没有得到相应的提高。其中的重要原因，就是各类分馆服务的主要目标群体是成年普通读者。这造成大量分馆的文献资源和服务内容千篇一律，工作日分馆场地和人员闲置。社区图书馆和乡镇综合文化站主要特点是规模较小、网络密集，因此各地文化主管部门和公共图书馆应该根据人口实际情况，统筹规划分馆职能差异，突出社区图书馆和乡镇综合文化站贴近人民生活的优势，以婴幼儿服务为核心改造部分社区图书馆、乡镇综合文化站，保留和强化其他分馆服务成人普通读者职能，实现各个分馆差异化服务的目标。

6.4 创新求变，多种形式鼓励、支持社会力量参与公共图书馆托幼服务

公共图书馆开展托幼服务必然面临保育人员短缺和经验不足问题，因此亟需引入托幼服务相关社会力量参与。以往社会力量参与公共图书馆事业可分为义务捐赠［32］、政府购买［33］、合作共赢［34］等多种形式，而合作共赢是未来社会力量参与公共图书馆托幼服务的最优选择。短期内，省、市级公共图书馆可以从医疗单位、幼教机构招募志愿者向婴幼儿提供托幼和阅读推广服务，或者由省、市级政府和文化主管部门提供经费招聘保育人员、购买幼教机构服务。但是，随着县级和各级分馆参与托幼服务，那么无论是志愿者数量，还是政府财力投入，短期内都不能满足相关需求，所以公共图书馆普遍开展托幼服务就需深化与社会力量的合作形式。国务院印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确“鼓励地方政府通过采取提供场地、减免租金等政策措施，加大对社会力量开展婴幼儿照护服务、用人单位内设婴幼儿照护服务机构的支持力度”。同时，《中华人民共和国公共文化服务保障法》、原文化部和财政部印发的《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作的意见》都规定公共文化设施在提供基本服务以外的服务可以收取一定的有偿费用。因此，公共图书馆可和托幼机构合作，通过免费提供场地、向员工和读者收取低价托幼费用、保障社会机构适当盈利等形式引入社会力量参与托幼服务。

7 总结

中共中央、国务院印发的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》指出：“预计‘十四五’期间我国人口将进入中度老龄化阶段，2035年前后进入重度老龄化阶段，将对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面产生深远影响。实施三孩生育政策及配套支持措施，有利于释放生育潜能，减缓人口老龄化进程，促进代际和谐，增强社会整体活力。”在此背景下，降低居民养育成本、提高总和生育率必然是国家各项政策的重点。公共图书馆如何利用相关政策开展托幼服务，积极发挥自身公共文化阵地的职能，是近期亟需思考的课题。