乡村社区韧性治理机制构建的驱动力及进路

张 雄，赵丹维

（广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林 541004）

党的十九届六中全会《决议》强调，必须铭记生于忧患、死于安乐，常怀远虑、居安思危。常居安而易生怠惰之心，而“居安思危”内含韧性和动力的意蕴，是当代风险社会生存之道，亦是社会治理现代化之新向度。乡村社区作为社会治理体系的基层终端，能否在风险社会各种不确定因素的扰动下迅速作出反应，维持一种稳定状态或达到另一种平衡，很大程度上决定着乡村社区韧性治理有效与否。在全球化视角下，风险社会自发地将中国和其他国家纳入影响范畴，但由于当下中国的现代化兼具工业化和现代化的特征，在对风险多元场域的转换中有其独特的适应路径。

一、问题缘起

我国幅员辽阔、人口众多，区域间不平衡发展特点显著，国内外形势复杂多变，为风险因子滋长提供了“沃土”。以2003年“非典”为应急管理体系建设分水岭，应急管理理念开始强调预防为主、标本兼治；其后不同类型的突发公共事件阶段性推动了应急管理理念的转变，我国应急管理领域得到了长足发展。然而，应急管理体系建设在事实上仍面临着结构性问题，张海波、童星（2015）认为，以“一案三制”的方式推进中国应急管理体系建设在短期内卓有成效，但因中国政治社会改革缺乏“顶层设计”以及脱离总体结构“单兵突进”而陷入瓶颈〔1〕，“回归结构”作为应急管理突破瓶颈的唯一途径，需要借助四种结构演进动力：公众参与度、社会力量生长力、自我适应力和基于文化习得、经济外溢的社会学习力，而韧性治理作为现代社区应急管理模式的嬗变，在新技术冲击下的网络时代更加注重治理系统的风险抵抗能力、自适应能力和多元力量协同能力，为应急管理体系建设提供了一个新的理论视角。

加拿大生态学家霍林将“韧性”概念引入学术界后，对“韧性治理”作出了灾害学视角的界定〔2〕；国内学者在灾害治理领域对“韧性”亦有援引，用韧性城市建设的基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性拓展了城市应急管理外延〔3〕；也有学者尝试将乡村社区韧性治理划分为结构韧性、社会韧性、制度韧性、技术韧性四个层面〔4〕。由于结构韧性指的是多元治理主体形成的治理结构应对社区风险的能力，以主体韧性代替更加简单明了，而制度韧性和技术韧性作为中观层面的指标，在乡村社区韧性治理的考察中更具有可操作性，因而可将基于中观层面的社会文化韧性代替更为宏观的社会韧性与经济韧性。据此，从运行机制上看，乡村社区韧性治理主要表现在主体韧性、制度韧性、社会文化韧性及技术韧性四个方面。

二、乡村社区韧性治理的现实挑战

乡村社区在处理突发公共事件中的脆弱性是韧性治理的逻辑起点，其韧性治理中暴露出来的主体韧性、制度韧性、社会文化韧性与技术任性的不足，仍然是乡村社区发展的现实桎梏，更限制着我国经济社会的全面发展。

（一）协同发展的主体韧性尚未形成

乡村社区在突发公共事件的应急管理实践中具有吸纳社会多元力量参与的显著优势，但在面对跨域突发公共事件的情况下，乡村社区往往会陷入应急力量多元而主体协同韧性不足的困境。一是党建引领社区治理的模式在乡村社区应对突发公共事件挑战中虽发挥了关键作用，但实际运行过程中难以遏制行政化态势。国家的权力触角伸向基层治理的过程中，各层级部门利益不断嵌入，基层组织在资源和能力上无法协调好利益纠纷，亦无力提供与职能相匹配的多样化需求。二是乡村社区应急管理主体“各自为政”，难以形成共建共治共享的应急共同体。2003年“非典”之后，“综合协调”被纳入应急管理架构之中，但乡村社区在应对突发公共事件时，不同治理主体力量之间仍然存在难以消解的博弈状态，政府各部门在应对突发公共事件时承担的职能各异，信息割裂与条块分割的特征明显，应急治理多元主体间的协同整合机制亟待完善。

（二）耦合联动的制度韧性仍需完善

2019年底新冠肺炎疫情暴发后，党的十九届四中全会明确指出要“运用制度威力应对风险挑战的冲击”，制度在公共安全治理领域被提高到了前所未有的地位，应急管理制度的完善与优化成为应急管理体系和能力建设的重要突破口。从目前的应急管理实践来看，赋能性制度与乡村社区应急管理实践需求尚不匹配，《国家突发公共事件总体应急预案》适应性弱化，对新时期面临的突发公共事件提供的指导有限，且其对于突发事件处置的规定是基于共性的，而乡村社区的应急实践往往具有明显的基层特质，在预防和处置阶段需要较大的弹性和灵活度，这种不平衡导致其与“居安思危”的重防重救的治理要求仍存在差距。

（三）情感联结的社会文化韧性需要重塑

政府信任源于公民“政府是善的和必要的”价值判断，以政府为代表的应急管理资源分配系统如果无法在突发公共事件发生后进行有效遏制，及时缓解公众恐慌、焦虑等情绪，就容易造成公众“情绪转嫁”，将负面结果归咎于政府，从而造成政府公信力的下降；社会信任作为熟人社会最普遍的情感联结，在现代乡村社会的原子化趋势中日渐式微，具体表现为在日常生活中社区居民的个体意识逐渐增强，集体意识与公共精神不断衰微，参与社区治理的意愿越来越低，等等。

（四）整体智治的技术韧性亟待强化

整体智治是技术赋能与整体性治理深度耦合的结果，但目前乡村社区的应急智治仍面临整体性不足而“碎片化”突出的现实困境：一方面表现为“数据录入难”，乡村社区在处理突发公共事件的过程中被要求填写大量重复无用的报表，严重挤占了事务性工作和录入信息的时间；另一方面存在“数据共享难”的情况，建立在信息互联互通基础之上的数字中转平台，由于未对分散的应急信息进行及时的筛选和清洗，导致其在中转平台滞留过久而成为“数据垃圾”。

三、乡村社区韧性治理机制构建的驱动力

CAS理论（Complex Adaptive Systems，复杂适应系统）认为，在复杂系统中，多主体通过循环适应的运行模式，在非线性的交互中不断调整结构和参数，以适应环境变化，达到系统协调与平衡。乡村社区治理主体的多样性、交互的非线性和环境的适应性，决定了乡村社区应急管理的复杂适应系统属性，为了适应经济社会发展的需要，乡村社区应急管理系统对“韧性”的要求在转型中的作用越来越显著。换句话说，韧性治理机制构建的驱动力很大程度上可以视作应急管理向应急治理转型的必要支撑。因此，探究转型的可能性，首先需要厘清乡村社区韧性治理机制构建的驱动力为何。

乡村社区韧性治理机制的构建在理论层面即为主体韧性机制、制度韧性机制、技术韧性机制和社会文化韧性机制的构建，根据CAS理论则可以将驱动力分为内驱力（主体和社会文化）和外驱力（制度和技术），在内外驱动力的相互作用与协同推动下，复杂适应系统的衍化得以实现。

（一）自治力：主体韧性机制构建的驱动力

在突发公共事件频发的现代社会，党建引领下的社区自治既是乡村社区应急管理持续健康发展的保障性举措，也是形成全面从严治党新局面的客观需要。社区自治力以“务”“事”的形式为主体韧性机制构建提供驱动力。如广东省佛山市罗行社区由社区党委每月由乡贤会、居民委员会等组织牵头共同研讨自治章程、居民公约的制定和完善，并设立居务监督委员会对社区的“五务”（党务、政务、财务、居务和警务）实行民主监督；重庆市金银湾社区位于渝中区和九龙坡区的交界，是农转非农人员集中的散居地，以居民自治为抓手，通过“三访”（“网格化”走访、“群工系统”接访、“社区工作日”接访）把握社区居民诉求，进行“三事”（“公家事”“大家事”“自家事”）分类管理，按照轻重缓急对应“三色”（红色、橙色、黄色）督促办理。

（二）救灾力：制度韧性机制构建的驱动力

“以防为主，防抗救相结合”是目前我国应急管理工作的基本原则，从广义上来说，“救灾”包含了防灾、减灾和救灾的过程，因此可将“救灾力”视为“防灾、减灾和救灾的综合力”。乡村社区的制度韧性初具雏形，基层应急管理实践中凸显的救灾力在应急预案和法律规范从无到有的过程中逐渐成为制度韧性机制赖以构建的驱动力。

（三）沟通力：社会文化韧性机制构建的驱动力

风险往往与危机相伴相生，当风险与危机趋势不可逆转时，风险沟通作为处置突发公共事件的重要环节，成为了遏制“风险的社会放大”的必要手段，而突发公共事件发生时的风险沟通被称之为“应急沟通”。宁夏秦渠社区按照“9+X”模式配备对治理事项进行动态调整，利用“1+3+N”网格管理模式建立民情直通站，改变以往单一的沟通习惯，创新议案机制，提高了社区居民沟通与协商能力，日常治理中对沟通力的程序化塑造，为满足非程序性情境下的治理需求创造了文化韧性。

（四）链接力：技术韧性机制构建的驱动力

数字治理的接点平台为应急信息的链接力创造了成长空间，只有保证乡村应急管理系统的信息流完成自下而上和自上而下的纵向链接和平行的横向链接，应急管理的各项结构要素才能够完成网格式的功能发挥。纵向链接力是指基层政府通过信息链自下而上逐级汇报应急信息的效能或中央政府接收地方信息后通过信息链自上而下层层传达应急决策信息的效能，这涉及乡村社区面对突发公共事件的处理效率；横向链接力是指应急管理参与主体，诸如基层政府、社区企业、公益组织和社区居民之间的信息交流效能，往往会在应急管理的事中处置和事后恢复环节发挥作用。

四、乡村社区韧性治理机制构建进路

根据CAS理论，乡村社区韧性治理机制构建强调驱动力在应急管理复杂系统中的转变，以自治力到共治力、救灾力到聚能力、沟通力到信任力、链接力到整合力的转变过程阐释应急管理复杂系统的自适应行为，促进多元协同的主体韧性机制、内聚外联的制度韧性机制、互信共助的社会文化韧性机制和赋能整合的技术韧性机制的形成，共同构建乡村社区韧性治理机制稳定框架。

（一）从自治力到共治力：构建多元协同的主体韧性机制

要完成乡村社区主体韧性机制的建构，实现治理主体力量从“自治力”到“共治力”的转变，需要实现基层应急组织的去行政化和构建多主体联动的应急共同体。首先，党建引领社区治理必须强自治化而弱行政化。伴随着权力下沉，需要相应优化基层组织的权力配置，并完成与权力适配的资源下沉，这就要求加大党建的投入。其次，通过构建应急共同体强化乡村社区的“共治力”。社区本身就是由具有某种共同性的人群所构成的集合体，他们在地域、身份和文化层面上较容易达成一致，因此可以利用这种天然的集合体特质，强化社区居民在应对突发公共事件中的紧密度，推动乡村社区在地域、身份和文化三个维度趋向于共同体，并实现其价值整合、利益保障和教育教化的功能，实现党建引领乡村社区应急管理的“内涵式”提升。

（二）从救灾力到聚能力：构建内聚外联的制度韧性机制

实现应急管理向应急治理的转变，必须要建构内聚外联的制度韧性机制。应急管理制度的“聚能力”是在应急管理新理念下，凝聚结构性制度、运行性制度和赋能性制度之力，将制度优势转化为乡村社区应急治理的体系优势，为韧性治理机制建构造制度之势。第一，树立新的乡村社区应急治理观念。面对乡村日益复杂的社会环境、社区居民日益强烈的安全需要，应改变传统应急管理中单一的救灾思想，要求能够实现结构功能的动态调整与优化。第二，优化乡村社区应急管理的结构性制度。明确国家减灾委员会、应急管理部门等机构的职能定位，增强横向部门、纵向层级间的职能协同，发挥制度的结构化优势。第三，健全乡村社区应急管理的运行性制度。适度引入专家匿名咨询制度和第三方评估机构解决预防环节的重点难点问题，发挥运行性制度动态适应应急管理实践的特性。第四，加强乡村社区应急管理的赋能性制度。赋能性制度以灵活的政策形式和稳定的法治形式发挥着重要的作用，加强应急管理赋能性制度要求对政策法规进行进一步修订完善，解决制度的跨域协同和操作性问题。

（三）从沟通力到信任力：构建互信共助的社会文化韧性机制

“信任力”能够重塑乡村社区应急管理系统中的关系结构，而其塑造需要正视突发公共事件之下的信任危机，重新审视政治信任与社会信任对乡村社区应急治理的重要性，寻求“处方”以破解信任之患，建构互信共助的社会文化韧性机制。政府作为应急管理资源配置的主导者，对配置不公问题负有直接责任，“处方”之一是强化应急管理中的政府信任。政府在非常态化管理下不仅要优化应急资源配置结构，还需要充分发挥其“风险界定”角色功能，通过完善法律和制度来提高公众应对风险的信心，从而提升政府信任度。“处方”之二则是重塑应急管理中的社会信任。借助基层党组织的领导力和组织力领办合作社，利用邻里互动互助活动将原子化的社区居民个体集中起来，倡导互信共助的邻里情谊，重塑集体意识和公共意识，不仅能破乡村社区居民之间的信任藩篱，也能提高乡村社区抵御风险的能力。

（四）从链接力到整合力：构建赋能整合的技术韧性机制

要让“技术负能”重新转向“技术赋能”，必须着眼于“技术赋能公私合作关系”，立足于数字中转平台，形成纵向链接力与横向链接力之间的合力。技术赋能公私合作关系，要求对基层“增赋”和“减负”。为了破除应急“黑箱”，可以利用私部门的技术优势、资源优势和效率优势，采用服务外包的形式缓解基层的应急负担，利用“云合作”的形式打通横向治理主体间的壁垒，强化横向链接力。技术赋能治理平台，要求充分发挥数字中转平台的作用。利用数字中转平台的“块数据”技术及时“清洗”中央决策系统和基层治理系统中的信息和数据，减少非必要数据的干扰，提高自上而下国家应急决策和自下而上基层应急信息报送的质量和效率，强化应急信息的纵向链接力，同时利用数字中转平台的“非政府性”实现对应急信息传递的监督与规制，提升应急信息的可视化与规范化。