法治乡村建设的内涵、特征与价值

史凤林，张志远

（山西大学，太原 030006）

作为法治社会不可或缺的重要环节，法治乡村建设不仅具有基础性、决定性作用，而且对全面依法治国战略的实施具有直接支撑作用。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出建设法治乡村的重大任务；2019年6月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进乡村治理的指导意见》对法治乡村建设提出明确要求；2020年3月，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，要求各地区、各部门结合实际认真贯彻落实。党中央、国务院这一系列重要方针政策的出台，既为法治乡村建设提供了目标指引，也为法治乡村建设提供了有力保障。按照党中央、国务院部署，部分省份积极制定实施办法，广泛开展“民主法治示范村”的建设和申报工作。但调研发现，主体自觉性较差是法治乡村建设中存在的突出问题，究其原因主要是乡村组织和群众对法治乡村建设的内涵、特征与价值认识不清。因此，专题研究法治乡村内涵、特征和价值，对于贯彻落实中央法治乡村建设工作部署，提升法治乡村建设的整体效果具有重要的理论和实践意义。

一、法治乡村建设的内涵

关于法治乡村建设的内涵，学术界与实务界都没有明确的论述。《关于加强法治乡村建设的意见》具体规定了法治乡村建设的四个基本原则、九项具体任务、四方面实施措施，因此，笔者认为法治乡村建设包括三个方面的内涵。

（一）法治乡村建设本质上是全面依法治国战略和乡村振兴战略的基础工程

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我国开创了全面依法治国的新局面。党的十九大报告明确提出：全面推进依法治国总目标是建设中国特色法治体系、建设中国特色社会主义法治国家。法治乡村建设正是对这一基本治国方略的呼应。党的十九届四中全会将坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为中心议题。乡村作为国家治理的一个重要基础领域，其法治进程直接影响着全面依法治国的大局。法治乡村建设的质量和水平，不仅对于全面依法治国战略实施具有基础性、决定性作用，同时也对国家治理体系和治理能力现代化具有直接制约作用。因此，法治乡村建设本质上是全面依法治国战略的基础工程。

改革开放40多年来，伴随着我国经济社会的巨大变化，乡村社会也发生了重大变化。农民的整体生活水平提升，农民政治和文化意识逐步增强，乡村经济在种植结构、经营取向、非农产业总量等方面发生重大变化，乡村农业人口流动、农民职业分化等方面也发生结构性变化。但是，农民的思想道德素质、科学文化素质、健康素质普遍不高，农业现代化水平还较低，农村经济社会发展水平与城市相比仍存在较大差距。农村农业农民问题仍然是关系到国计民生的根本性问题。党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，并将其作为全面建成小康社会的重大战略之一。因此，法治乡村建设不仅有助于实现“三农”发展目标，也可以实现乡村振兴的目标。法治乡村建设本质上也是实施乡村振兴战略的基础工程。

法治乡村建设是全面依法治国战略和乡村振兴战略的基础工程，其基础性表现在三个方面：一是相对于宏观的法治国家、法治政府、法治社会建设，法治乡村建设更具有基础性、属于基础领域；二是相对于实现国家治理体系和治理能力现代化建设，法治乡村建设属于治理体系的基层、治理能力的末端，直接制约着国家治理体系和治理能力，具有奠基作用；三是相对于实施乡村振兴战略，法治乡村建设虽非其全部战略内容或最重要的领域，但它却是实施乡村振兴战略的基本保障。

（二）法治乡村建设是在中国共产党领导下逐步完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系活动

党的十九大报告提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2019年6月，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局。2020年3月，《关于加强法治乡村建设的意见》将坚持法治与自治、德治相结合作为法治乡村建设的基本原则。因此，法治乡村建设的基本模式就是形成“三治结合”的乡村治理体系和治理格局。这种乡村治理体系的形成和完善，是以培育治理主体为基础，以规范治理依据为保障，以挖掘治理动力为导向，以创新治理方式为核心内容的系统性活动。

法治乡村建设是在中国共产党领导下逐步完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系活动。具体体现在四个方面：第一，基本方式是村民自治、依法治理、以德促治的有机统一和相互融合；第二，基础是自治，充分调动村民自治主体的积极性，不断培育村民自治能力，在法律范围内依据自治章程实行自治；第三，根本保障是法治，着力推进乡村依法治理，教育引导干部群众形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维和意识，将乡村治理纳入法治化轨道；第四，基本导向是德治，坚持以社会主义核心价值观为引领，弘扬中华民族优良传统美德，发挥村规民约维风导俗的作用，培育个人善良品德、形成家庭和善美德、净化社会风气、促进社会和谐，通过扬善抑恶、仁德教化、自我约束的方式最大限度弘扬社会公德。

（三）法治乡村建设是以社会主义核心价值观为引领，社会主义基层民主法治建设和社会主义新农村建设自我改革与自我完善的过程

新中国成立以来，我们党积极探索符合中国国情、规范有序、充满活力的乡村民主法治建设道路。经过70余年的实践探索，我国已经形成了适应中国特色社会主义特点和基本要求的相对成熟的乡村民主法治建设模式。根据1982年宪法相关的规定，村民委员会作为基层群众自治组织，开始了实践探索和创新。村民具体依据《村民委员会自治法》，进行自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，基本实现了自己的事情自己做、自己权益自我维护、自己责任自己履行、充分发挥集体智慧办好大家事情这一基层民主制度的优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚守初心使命，高度重视“三农”问题，提出了一系列推动乡村民主法治建设的新思想、新理念、新战略，促进了乡村民主法治建设的理论和实践创新，形成了一套完善的治理结构：村党支部作为基层党组织，在执行党的路线、方针、政策方面发挥政治引领和保障作用；村委会作为自治组织，主要负责村的公共事业和公共事务，维护村民的公共权益；村民依法享有民主决策、民主参与权利，自觉履行村民义务；村民小组重点加强村务监督、制定村规民约。我国乡村治理，基本形成了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的多元共治和民主法治的基层治理格局；迈入了创新乡村治理、保障农村民生、促进农业发展、提高农民收益的多元共治和民主法治不断完善的道路。

法治乡村建设是社会主义基层民主法治建设和社会主义新农村建设自我改革与自我完善的过程。从历史发展视角看，法治乡村建设经历了党领导人民进行社会主义革命、建设和改革的历史演变的过程，实现从探索积累经验到逐步成熟完善，再到建设发展模式基本定型的过程。从基本内容看，法治乡村建设经历了乡村经济社会从传统型治理到现代型治理的主题转变。从新中国成立到党的十八大之前，我国农村法治建设主要围绕如何解决农业大国、农村落后、农民贫困问题，探索通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督乡村自治，促进和提升基层民主的制度化、法律化；党的十八大以来，我国农村法治建设主要围绕实施全面依法治国战略和乡村振兴战略中的实现农业强、农村美、农民富的问题，探索向新产业、新业态、新模式发展，信息化、智慧化、网格化管理，“三治”有效融合的现代新型乡村治理体系转变。从基本形式看，法治乡村建设经历了从村民自治为主、到依法自治、再到“三治”有效融合的发展历程。改革开放初期根据1982年宪法，从1986年起我国广大农村地区试行村民自治。这一时期乡村治理主要以村民自治为主；1999年依法治国作为治国理政基本方略写入宪法后，乡村治理模式形成了以自治与法治相结合为主的建设模式；党的十八大以来乡村治理形成了以“三治”有机结合、有效融合为主的建设模式。

二、法治乡村建设的特征

（一）法治乡村建设以乡村基层自治共同体及成员为主体

法治乡村建设以乡村基层自治共同体及成员为主体。这既是法治乡村建设区别于法治国家、法治政府与法治社会建设的主要特征之一，也是法治乡村建设区别于其他团体和自治组织的标志。法治国家建设主体主要是执政党，其核心是依法执政；法治政府建设主体主要是各级政府及其工作人员，其核心是依法行政；法治社会建设主体是自然人、法人、非法人组织等，其核心是普遍平等守法。而法治乡村建设主体却是自治共同体及其成员。

（二）法治乡村建设以“三治结合”或“三治融合”为基本治理模式

法治乡村建设或治理模式的特征是自治、法治与德治“三治结合”或“三治融合”。在乡村治理体系中，村民自治既是中国特色民主政治在乡村治理领域的实现方式，也是法治乡村建设的基本治理方式。概括地讲，自治就是自治主体自我管理、自我服务、自我教育、自我提高，并通过自我实践维护自我权益和社会公益的活动。法治既是法治乡村建设的根本保障，也是乡村治理体系的基本依循。法治就是自治组织和自治主体在坚持和维护法律至上权威基础上，依法处理乡村事务、解决乡村纠纷的治理方式。德治就是自治组织和自治主体以社会主义核心价值观为引领，弘扬中华民族优良传统美德，充分发挥道德楷模的示范作用，在乡村治理中通过扬善抑恶、仁德教化、自我约束的方式最大限度弘扬社会公德，促进个体、家庭、社会和谐的方式。实现“三治融合”，才能集聚力量、凝聚人心，营造共建共治共享局面，最大限度激发基层发展活力，契合中国乡村建设治理的客观实际，构建现代乡村治理体系，为乡村振兴提供制度基础和重要保障。

（三）法治乡村建设以乡村民主法治建设为基本内容

法治乡村建设的内容特征是以乡村民主法治建设为基本。就建设内容而言，法治乡村建设包括社会主义道德、法律、民主等诸多内容。但法治乡村建设的基本内容既不是宏观的道德建设，也不是中观的法治建设，而是基层民主法治建设。具体而言，就是围绕基层自治涉及的民主法治权益所展开，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容。从国家法治乡村建设指标体系也可以看出，五个一级指标体系的核心和分值权重均在“基层民主规范有序”和“法治建设扎实推进”两个重要指标。

三、法治乡村建设的价值解析

法治乡村建设的价值，既是指作为法治乡村建设主体对法治乡村建设目标、建设内容、建设模式、建设效果的肯定评价或积极意义的认同，也是建设目标、建设内容、建设模式、建设效果对法治乡村建设主体需求的满足状况描述。价值问题的核心是主体与客体的价值需求与价值满足的契合程度。价值主体的单方需求或价值客体价值属性都不会发生价值问题。法治乡村建设主体包括建设方案设计主体、建设实施主体、考核评价主体多方面，其核心主体是建设实施主体；法治乡村建设客体包括建设目标、建设任务、建设内容、建设模式、建设效果多方面。法治乡村建设价值同时也具有多元多层次的价值体系，包括理论价值、实践价值与社会价值，目的价值与工具价值，内在价值与外在价值等多方面。下面主要集中对其理论、实践、社会价值进行论述。

（一）法治乡村建设的理论价值

法治乡村建设的理论价值主要是指法治乡村建设目标、建设过程、建设效果等对于法治乡村建设主体所形成的促进认识提高、促进方法完善、促进理论提升的价值。具体包括三个方面：

1.促进认识提高。这一价值指法治乡村建设目标、建设过程、建设效果等对于建设主体所形成的促进认识提高、认识清晰、认识转变等主观感知或客观效应。一是法治乡村建设目标的启迪价值，即法治乡村建设目标有助于建设主体理性认识建设理念和建设途径、全面把握建设的基本功能作用。国家建设方案的顶层设计明确提出了法治乡村建设的近期目标是到2022年基本实现“两个完善、三个明显提高”，即涉农法律制度、乡村公共法律服务体系更加完善，基层执法质量和干部群众尊法学法守法用法的自觉性和乡村治理法治化水平明显提高；远期目标是到2035年基本实现“两高、两个现代化、一个基本建成”，即乡村法治可信赖、权利有保障、义务必履行、道德得遵守，乡风文明达到新高度，乡村社会和谐稳定开创新局面，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化，法治乡村基本建成。这对法治乡村建设主体认识清晰、提高、转变具有重要启迪价值。二是法治乡村建设过程的揭示价值，即法治乡村建设的系统化、动态化、试验化的建设过程，有助于科学揭示法治乡村建设的本质及其规律。法治乡村建设是一个从单一到多元，再到系统化的过程，也是主体之间、主体与客体在建设实践中不断互动的过程，同时也是建设主体围绕建设目标和建设任务不断认识、实践、检验的过程。三是法治乡村建设过程的发现价值。即法治乡村建设的客观过程有助于正确把握法治乡村建设事实状态，发现法治乡村建设中存在的突出问题及其原因。法治乡村建设既是建设主体与建设客体不断互动的客观事实，也是建设主体不断认识建设客体及其自我活动的过程，也是建设问题不断展现并获得解决的过程。

2.促进方法完善。这一价值指法治乡村建设的实践及其过程对建设主体建设经验、建设模式的形成和完善所具有的主观启发和客观催化效应。主要有两层含义。一是法治乡村建设的方法提炼价值，即法治乡村建设系统化、实证化研究过程，有助于总结提炼中国特色社会主义的法治乡村治理经验和模式。二是法治乡村建设的特色凝练价值，即因地制宜的建设原则和方法，有助于凝练法治乡村建设的特色。法治乡村建设既是设计主体理性思考、思维创新的过程，也是建设实施主体大胆实践、积极改革、主动创新的过程；既是设计主体理性形成建设目标、设置建设任务的过程，也是建设实施主体实现目标、完成建设任务、形成建设特色的过程；既是设计主体理性架构建设路径和方法的过程，也建设实施主体不断实践、总结、检验形成建设特色的过程。

3.促进理论提升。这一价值指法治乡村建设的效果，借助建设主体的主观能动性作用对中国特色法治理论体系完善、法治文化品位提升、基层乡村治理模式提炼所具有的客观效应。具体表现在两方面：一是法治乡村建设效果对中国特色法治理论和法治文化的提升价值。从理论看，法治乡村建设既是建设过程与建设效果的统一，也是建设理念、建设方法、建设目标与建设实践的统一。从实践看，浙江桐乡从2013年在全国率先开展的基层社会治理实践，“桐乡模式”业已成为全国基层乡村治理的重要品牌，被写入党的十九大报告，体现了新时代“枫桥经验”的精髓，代表了未来基层治理的发展方向。桐乡法治乡村建设经验所具有的独特价值就是对中国特色法治理论体系完善和法治文化品位的提升价值。二是法治乡村建设效果对中国特色社会主义基层治理模式的提升价值。从理论看，法治乡村建设既是建设过程与建设效果的统一，也是建设理念、建设方法、建设目标与建设实践的统一。从实践看，浙江桐乡“三治融合”的建设模式是中国特色社会主义法治社会建设的共建共治共享的新格局的重要探索，是基层治理体系和治理能力现代化的标志性成果。桐乡法治乡村建设模式的独特价值也是对中国特色社会主义基层治理模式的提升价值。

（二）法治乡村建设的实践价值

法治乡村建设的实践价值主要是指法治乡村建设目标、建设内容、建设原则、建设效果等对于法治乡村建设主体所形成的推进实践扩展和深入、效率提高、品位提升的价值。具体包括三个方面。

1.实践推进价值。这一价值是指法治乡村建设目标和任务对乡村民主法治建设的重要推进价值。具体表现在两个方面：一方面是法治乡村建设目标对乡村民主法治建设的重要推进价值。法治乡村建设的近期目标和远期目标的核心是乡村民主法治建设。建设主体依据建设目标开展建设实践，既体现了乡村治理实践的民主法治的建设需求，以人民为中心的发展思想的时代意义；也展现了民主法治建设的科学内涵、理性意蕴、合理内核。因此，围绕法治乡村建设目标而展开的就是实践活动对乡村民主法治建设具有重要推进价值。另一方面是法治乡村建设任务对乡村民主法治建设的重要推进价值。法治乡村建设内容包括涉农领域立法完善、涉农行政执法规范、乡村司法保障加强、乡村法治宣传教育强化、乡村公共法律服务完善、乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制健全、乡村依法治理推进等。

2.实践引领价值。这一价值主要是指法治乡村建设原则对中国特色社会主义乡村治理模式形成和完善的引领价值。建设主体依据建设原则所开展的法治乡村建设实践，既契合了乡村治理实践对党的领导、以人民为中心、“三治融合”、从实际出发基本原则的现实需求；又展现了党的领导、以人民为中心、三治结合、从实际出发基本原则科学意蕴、民主内涵、先进内核。

3.实践提升价值。促进实践提升价值是指法治乡村建设的过程、方法和效果，借助建设主体的主观能动性作用对中国特色法治实践创新、法治效益提高所具有的客观效应。具体表现在两个方面：一是法治乡村建设的促进实践创新价值。从理论看，中国特色的乡村治理实践既是先进治理理念、科学治理方法、理想治理效果的有机统一，也是科学的指导思想、优秀传统文化、理性的实践经验的完美结合。从实践看，以桐乡为代表的法治乡村建设的地方性实践探索，通过实践创新上升为国家认同的典型经验模式，不仅代表了新时代我国乡村基层治理的新思维，具有示范价值和推广意义，而且具有促进实践创新价值。二是法治乡村建设的促进实践效益提高价值。从理论看，中国特色的乡村治理实践既是先进治理理念、科学治理方法、理想治理效果的结合成果，也是乡村治理主体经济政治和社会文化资源投入与收益的比较成果。从实践看，以浙江的桐乡、奉化、天台、温岭、武义、宁海、新昌、浦江等为代表的法治乡村建设模式，以人民的美好生活需求为建设目标追求，以党建引领为建设基础，以三治融合为建设中心，以群众的广泛参与为建设关键，以治理机制的创新为建设保障。不仅最大限度降低了建设的成本，而且最大限度地提升了建设效益。

（三）法治乡村建设的社会价值

法治乡村建设的社会价值主要是指法治乡村建设目标、内容、原则、效果等，对于建设主体所形成的推进国家经济、政治、社会、法治、文化发展战略的推进、奠基、保障和推动价值。具体包括四个方面：

1.政治战略价值。即法治乡村建设对国家治理体系和治理能力现代化的推进价值。国家法治乡村建设的顶层设计方案明确提出：到2035年乡村治理体系和治理能力基本实现现代化的建设目标。方案同时指出：健全乡村治理体系，确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序，有利于打造共建共治共享的现代社会治理格局，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八大以来，党和国家特别重视国家治理的现代化，习近平总书记反复强调，没有国家治理的现代化，就不可能真正实现社会主义现代化。社会治理的基础在基层，薄弱环节在乡村。法治乡村建设既契合了国家治理现代化的需求，从国家治理最薄弱环节的乡村治理入手，通过法治乡村建设能够促进和提升国家治理水平。

2.社会战略价值。即法治乡村建设对全面依法治国战略实施的奠基价值。法治乡村建设要走出一条符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路，为全面依法治国奠定坚实基础。党的十九大报告提出推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。法治乡村建设正是契合了全面依法治国战略和有效实现社会治理的需求，从国家治理最基础的环节乡村治理入手，通过法治乡村建设为全面依法治国实施奠定坚实的基础。

3.经济战略价值。即法治乡村建设对乡村经济全面振兴和实现农业农村现代化的保障价值。社会有效治理与经济的高质量发展具有密切关系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动“三农”工作理论创新、实践创新、制度创新，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，切实把农业农村优先发展落到实处。农业强不强、农村美不美、农民富不富，既关乎亿万农民的获得感、幸福感、安全感，也关乎全面建设社会主义现代化国家的全局。法治乡村建设正是契合了乡村振兴和实现农业农村现代化的需求，从国家治理现代化建设最基础的环节乡村法治建设入手，通过法治乡村建设为乡村经济全面振兴和实现农业农村现代化提供优质的法治环境。

4.文化战略价值。即法治乡村建设对优秀民族文化和社会主义先进文化与法治文化创新发展的推动价值。国家法治乡村建设的顶层设计方案明确提出，推动法治文化与民俗文化、乡土文化融合发展，组织编写、创作具有乡土文化特色、群众喜闻乐见的法治文化作品，广泛开展群众性法治文化活动。乡村文化包括长期形成的优良传统文化，有教化乡邻、淳化民风之功能，对中国社会政治治理和有序运转发挥了独特作用；乡村文化也是中华传统文化的基础和根脉，是培育文明乡风、良好家风、淳朴民风的基层学校和课堂，引领社会向上向善，凝聚正能量，对国家稳定繁荣和人类文明贡献了东方智慧〔1〕。因此，在法治乡村建设中，应充分发掘乡村文化的现代性价值，促进乡村文化与社会主义先进文化的融合，提振乡村文化的经济价值，凝聚乡村文化振兴的社会合力，增强乡村文化自信，树立新时代乡村文化观，推进乡村文化的现代转型和创新发展。