古籍保护立法的法律与政策依据浅析

彭 义

(镇江市图书馆，江苏镇江 212001)

古籍是自文字诞生以来，集中承载我国精神和物质文明的重要实体。据国家图书馆副馆长张志清公布的数字，我国3000多家古籍收藏机构所收藏的古籍数量高达5000万册[1]，但古籍作为一种脆弱易破损的纸质文物，分散在全国30多个省级行政区，分别隶属文化、文博、教育、史志、档案、民族宗教等各个不同的系统。为了全面落实国务院实施的“中华古籍保护计划”，制定专门的古籍保护法规是非常必要的，相关部门和社会各界也屡有这样的呼声和动作。但由于种种原因，国家层面的古籍保护立法仍在探索和推进过程中，镇江市于2017年颁布实施的《镇江市古籍保护办法》则是目前第一部也是唯一一部关于古籍保护的地方法规。作为该规章起草过程的参与者，笔者谨就我国现有法律法规及相关政策下进行古籍保护立法的合法性，以及现有法律法规为古籍保护立法提供哪些可供借鉴之处，作一些肤浅的探索。

1 古籍保护立法的法律与政策依据

古籍保护是否可以通过制定法律、法规予以明确？国家现有的法律、政策是否允许相关部门制定有关古籍保护的法律法规？特别是对于地方人大、地方政府，有没有可能出台相关的法规、规章或规范性文件？笔者认为，从现有的《文物保护法》《立法法》的条文来看，国家实际上是允许就古籍等具体类型的文物或某些具体部门保管的文物进行特别保护的，“中华古籍保护计划”实施以来，国务院办公厅和文化部等相关部门的文件、规划等更是明确提出要为古籍保护工作立法。

1.1 古籍保护立法的政策依据

近十余年来，国家相关部门多次就古籍保护方面的法律和制度建设作出要求和部署。国务院办公厅《关于进一步加强古籍保护工作的意见》(2007)就提到要“建立科学有效的古籍保护制度”并使其臻于完善，又在部门协调、古籍修复、人才培养和市场监管的内容中多次提到制度建设[2]。《文化部关于进一步加强古籍保护工作的通知》(2011)进一步提出要“加大法规建设与科研力度”，从而使古籍保护工作实现制度化、规范化和科学化[3]。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》(2017)提出要“加强文化法治环境建设”，“对中华优秀传统文化传承发展有关工作作出制度性安排”，并特别强调“各地要根据本地传统文化传承保护的现状”制定或完善地方性法规[4]。文化部《“十三五”时期全国古籍保护工作规划》(2017)更是明确提出，要“加快古籍保护立法”，“积极推进国家古籍保护立法工作”，“争取尽早纳入国家立法计划”，同时“鼓励和支持古籍资源较为丰富的地方探索制定古籍保护法律法规”[5]。

上述一系列文件可以说是不同部门从不同角度、不同程度上涉及了古籍保护(或传统文化传承发展)的建章立制，而从措词来看，这里显然从对古籍保护制度化的强调逐步转变为对古籍保护法制化的呼吁和筹备。2017年的《意见》和《规划》则进一步表示对地方立法机构开展相关的法制建设持认同和鼓励态度。

此外，这些文件本身就古籍保护硬件设施的配备、古籍普查、古籍修复、古籍数字化、古籍的整理出版等提出规划和要求，这实际上是从国家层面对古籍保护工作的重点工作作了设计，对于古籍保护立法可能涉及的内容提供了思路。

1.2 古籍保护立法的法律依据

古籍保护立法是一件涉及到政府和公民权利义务的严肃工作，必须要在现行法律的许可范围内才能实施。我国《宪法》第二十二条规定“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”，并在第六十二条、六十七条、八十九条分别赋予全国人大等各个机构以制定法律、法规的职权[6]。《立法法》第七条、第六十五条、第八十条等也就该问题作了的规定，并明确了他们各自的立法范围[7]。很显然，古籍属于“珍贵文物和其他重要历史文化遗产”，相关部门可以在各自的职权范围内制定法律法规予以保护。

而在地方立法层面，《立法法》第七十二条、第八十二条规定，在不违背现行法律法规的前提下，省级人大及其常委会，省级人民政府可以制定地方性法规或规章，设区的市和自治州，其人大和政府可以就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规和规章。古籍保护工作显然属于“历史文化保护”，是《立法法》允许地方人大和政府制定相关法律法规的范围[8]。

2 古籍保护立法与现有法律法规的关系

在现有法律法规中，由全国人大制定的《文物保护法》《公共图书馆法》《档案法》，和国务院制定的《文物保护法实施条例》《博物馆条例》《地方志工作条例》《宗教事务条例》及相关的地方法规，都在不同程度上涉及古籍，可供古籍保护立法进行参考和借鉴。

文化部《“十三五”时期全国古籍保护工作规划》提出，要古籍立法应当与《文物保护法》等做好“区分和衔接”[9]，可见相关部门已经清楚地认识到，古籍保护同文物保护等相关的法律法规存在着密切的联系，但同时也存在需要辨别和区分的地方，不能完全照搬。

2.1 古籍保护立法与文物保护法律法规

从各个方面来讲，国家《文物保护法》和《文物保护法实施条例》及相关的法律法规都是同古籍保护关系最密切、机制最接近的法律法规。

2.1.1 古籍与文物

从保护对象上看，《文物保护法》第二条将“历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等”列为受国家保护的文物，第三条规定将历史上各时代重要的“文献、手稿、图书资料”等可移动文物分为珍贵文物和一般文物。这里虽然没有明确规定古籍必定属于文物，但仍然以列举的方式将具有特定价值的“手稿和图书资料”视为“受国家保护”的文物[10]。考虑到古籍的数量、载体、信息承载方式和保护利用等方面的特点，将古籍作为文物的一个特别类型加以保护，显然也是合理的。

2.1.2 文化主管部门在古籍保护中的地位

文化主管部门是否可能成为古籍保护工作的主管部门？《文物保护法》第七条规定“一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务”，第八条规定县级以上各级政府的相关部门“在各自的职责范围内”负责文物保护工作。因此显而易见，与古籍保护相关的文化、史志、档案、教育、民族宗教等部门无疑也包含在内[11]。而自2007年“中华古籍保护计划”实施以来，国务院办公厅下发的《关于进一步加强古籍保护工作的意见》，以及各省、市人民政府办公厅(室)下发的文件，也都将文化主管部门确定为古籍保护工作的领导机构古籍保护工作部际、厅际、局际联席会议的牵头单位，而各级珍贵古籍名录和古籍重点保护单位的评定通常也由文化部门组织实施，这是否可以理解为国家已经从政策层面将文化主管部门定位为古籍保护工作的主导部门？如果确实如此，那应该是从合法性、可操作性方面得到了统一。

因此，尽管在国家和省级层面的文化行政主管部门同文物行政主管部门并非同一机构(分别为文旅部门和文物部门)，但在《文物保护法》所规定的机制中，由文化行政主管部门负责古籍保护工作，有可能被理解为文化部门在职责范围内负责“有关的文物保护工作”。而在实践中，市、县两级的文化主管部门和文物主管部门则通常是一家，即文化和旅游局挂文物局的牌子，主持本区域文物保护工作，同《文物保护法》第八条“县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门”的表述在事实上正相契合[12]。

2.1.3 文物保护同古籍保护在业务上的关联

《文物保护法》《文物保护法实施条例》中存在同古籍保护密切相关的条款，从政府的管理机制、机构的保管职责，到相关机构的配合、个人的义务等等，不少内容都可以引入到古籍保护的法规条文中。《文物保护法》和《条例》的第四章关于馆藏文物的部分，诸如文物的获取、保管、登记、修复、拍摄、交换、借用、展览、研究、备案等，同古籍的管理和利用实践存在高度相近之处。

但与此同时，我们也应当考虑到古籍的特殊性，对《文物保护法》和《条例》中的某些条文进行优化、细化和适当变通。比如《条例》第三十二、三十四条要求对馆藏三级以上的文物进行修复前都要报请省级文物主管部门批准[13]。但就古籍而言，可能很多刊刻或写、抄于乾隆时期及以后的大量古籍都会被列为三等文物甚至更高，如果对这样的古籍进行修复都必须向省级单位进行审批，可能会过于繁琐。

此外如《文物保护法》第七十九条涉及依法没收的文物在结案后应当“由文物行政部门指定的国有文物收藏单位收藏”[14]，这个“国有文物收藏单位”实际上是包括图书馆、博物馆等机构在内的，但是为了加强对古籍的保护，在古籍保护立法实践中完全可以将“国有文物收藏单位”限定为本行政区域内古籍保护条件较好的机构，如国家或省级古籍重点保护单位，或本级政府所设的公共图书馆等。

可见，即便是同古籍关系最密切的《文物保护法》《文物保护法实施条例》，我们在开展保护立法时也需要综合考虑文物保护的一般规律和古籍保护的特殊性，进行全面细致的考察。此外像国务院公布的《博物馆条例》等，其情况也与之类似。

2.2 古籍保护立法同《公共图书馆法》的关系

2017年全国人大通过并颁布的《公共图书馆法》，正式以法律的形式确定了国家图书馆的法律地位和业务职能，并对于古籍的原生性和再生性保护提出了较高要求，这为古籍保护法律法规中的相关业务标准和公共图书馆的法律地位提供了借鉴。

2.2.1 公共图书馆在古籍保护中的地位

公共图书馆在古籍保护工作中所处的地位，这是之前的文物法规未曾涉及的。但从“中华古籍保护计划”实施以来，公共图书馆的地位得到了强化，《国务院办公厅关于进一步加强古籍保护工作的意见》明确提出，国家图书馆“在文化行政部门领导下”负责全国古籍普查登记，并“负责汇总古籍普查成果，建立中华古籍综合信息数据库，形成全国统一的中华古籍目录”[15]，各省级图书馆也承担本地区的相应工作，而各省、市下达的文件通常也将相应的任务赋予当地的省、市级公共图书馆，国家、省和一些地市还将古籍保护中心设在本级的公共图书馆。

《公共图书馆法》首次以法律的形式赋予国家图书馆以重要地位。其第二十二条规定“国家设立国家图书馆”，并进一步明确其主要职能之一是“组织全国古籍保护”[16]。这对国务院办公厅、文化部等所发文件中对国家图书馆的职能作了进一步强化。因此有关古籍保护的法律法规或地方性法规，也完全可以参照此条，赋予国家图书馆和省、地级公共图书馆以组织当地古籍保护工作的职能。

2.2.2 《公共图书馆法》对古籍保护业务的要求

《公共图书馆法》多项条款就古籍保护作了规定，其第二十八条不仅强调了古籍保护应具备必要的硬件设施，同时又对保护的范围又作了适度延伸，包含“古籍和其他珍贵、易损文献信息”，便于对民国时期文献等重要的文献资料进行保护。第四十一条实际上是对古籍保护的范围进行了划定，除了一般性的原生性保护之外，又特别明确了再生性保护的方式，涉及到古籍资源的开发、利用、宣传等各种工作。其中“巡回展览”“善本再造”等对不少公共图书馆来说要求比较高，但前面又设置了“根据自身条件”这一前提，可以说充分考虑到了基层图书馆的实际情况，不失为具有前瞻性、倡导性的条款[17]。

2.3 古籍保护立法同史志、档案、宗教事务法规的关联

古籍保护工作不仅局限于公共图书馆和博物馆。从古籍的收藏情况来看，各地的宗教、史志、档案部门和学校图书馆的古籍藏量也非常可观。全国人大制定的《档案法》，国务院制定的《地方志工作条例》《宗教事务条例》等从各自的性质、职能出发，对于方志、档案的开发利用等方面作了一些规定，其中有些条款也或多或少会涉及到古籍保护。

比如《档案法》第十二条规定档案馆与博物馆、图书馆、纪念馆等单位应当在档案的利用方面互相协作[18]。《档案法实施办法》第十九条规定中华人民共和国成立以前的档案应当向社会开放，第十四条规定档案馆可以与博物馆、图书馆、纪念馆等单位交换“既是文物、图书资料又是档案的”重复件、复制件或目录，并可以联合举办展览、共同编辑出版有关史料或者进行史料研究等[19]。档案方面的法律法规特别强调利用档案馆所藏的古籍和民国时期文献为研究、宣传工作提供服务，并且明确主张在资源建设、整理出版、社会服务等方面同博物馆、图书馆加强交流合作。

《地方志工作条例》第五条明确了史志部门在古旧方志(涵盖古代和民国时期的志书)的收集、利用和开发等方面的义务[20]。而近年来各地“方志馆”的建设与开放，也在实践上增强了史志部门向社会提供服务的职能。

《宗教事务条例》第二十六条规定宗教活动场所要建立健全文物保护等管理制度，第三十四条规定地方政府应当协调宗教活动场所与“文物、旅游等方面的利益关系”，五十条则规定要对宗教组织的文物加以保护[21]。在此基础上，上海、江苏、江西、贵州等19个省市又出台了地方性的宗教事务条例，有的对文物保护方面又作了进一步明确和细化。

此外，教育部于2015年颁布了《普通高等学校图书馆规程》，其中第二十三条规定要“保持重要文献、特色资源的完整性与连续性”，二十六条规定“加强文献保护与修复，保证文献资源的长期使用”等等[22]，虽然没有明确提及古籍，但实际执行中必然会涉及古籍保护工作，因此该规程对高校图书馆的古籍保护有一定规范作用。

以上这些不同系统的法律法规，从各自不同的业务要求对档案、文物、旧方志等的保护、开发和利用作出规定，尽管在称谓、概念的使用上与“古籍”不直接相关，但它们显然同古籍保护存在业务交叉。它们的存在，为国家制定一部对于各系统古籍保护单位具有普遍约束力的法律法规创造了一定条件，也值得相关部门在古籍立法的实践中加以参考借鉴。

3 小结

综上所述，在现有的法律法规与政策框架下，对古籍保护工作进行立法，或者出台、制定地方性的法规、规章，是《文物保护法》《立法法》等现有法律所允许的，也是国家现有政策所鼓励、提倡的。而现有的《文物保护法》《公共图书馆法》以及史志、档案、宗教等领域的法律法规和规范性文件，一方面从业务上为古籍保护立法提供了助力，另一方面也存在一些需要根据古籍保护工作和古籍自身的特点加以区分对待、交叉衔接之处。而且，目前国家层面的《古籍保护条例》虽经相关部门和人物的多方努力而始终未能尘埃落定，地方性立法则只有《镇江市古籍保护办法》得以出台[23]，相关的立法实践、立法成果并不丰富。因此古籍保护的立法工作既迫在眉睫，又任重道远，需要立法机关、收藏机构和社会各界的共同努力才有可能真正得以实现。