广西高等教育成本分担实施现状与优化路径探析

王桂轩

一、完善教育成本分担制度体系是高等教育综合改革的必然要求

近年来，随着我国高等教育体系从“精英化”到“大众化”再到“普及化”的跨越式发展，广西高等教育也迎来较快发展。根据广西教育经费统计相关数据，截至2020年末，广西高等院校已经达到82所，较2000年增加了52所；本专科在校生规模达到了118.41万人，较2000年增加了106.63万人。随着高等教育规模的快速增长，办学空间和教育成本与日俱增，高等教育发展与教育投入的矛盾逐渐显现，高校办学压力不断增加。逐步构建由政府、受教育者、社会和高等学校共同分担的机制，完善高等教育成本分担制度体系是高等教育发展和综合改革的必然选择和结果。

(一)事业单位成本核算的新要求

在理论界，高等教育成本分担已成为共识。由于高等教育的准公共产品属性，高等教育既对受教育者个人人力资本的提升有益，也对国家经济和社会发展起到推动作用，政府和相关受益者都与高等教育产品效益相关联，这是高等教育成本分担机制的理论基础。实践中，综观包括美国、日本、德国在内的诸多国家，高等教育成本基本上都遵循由政府、受教育者、社会和高等学校共同分担的机制。2019年12月，财政部印发了《事业单位成本核算基本指引》，要求包括高等院校在内的事业单位自2021年1月1日起进行成本核算。高等教育成本分担机制是在科学合理的成本核算体系基础上，科学、准确地核算高等教育成本，既可准确判断高等教育投入的科学性，又有助于评价高等教育投入效益。因此，按照统一规范要求对事业单位成本进行核算，既是高等教育成本分担机制建立与完善的实际需求，也是对后期探讨高等教育成本分担工作的科学指引。

(二)高等教育综合改革的内在要求

为配合高等教育综合改革步伐，国家根据高等教育需求相继出台了一系列法律法规、规章制度。1989年出台了《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，意味着高等教育不再免费，首先以政策形式肯定了高等教育应该实行成本分担机制。1999年发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，“在非义务教育阶段，要适当增加学费在培养成本中的比例，逐步建立……成本分担机制”。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，要完善非义务教育培养成本分担机制，根据培养成本等调整学费标准；实行受教育者合理分担培养成本等筹措经费机制。2015年修正的《中华人民共和国高等教育法》从法律层面提出：“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十六条的规定，保证国家举办高等教育的经费逐步增长。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。”从国家政策走向可以看出，我国高等教育成本分担方式由1989年以前的免费教育已逐步形成现在的由政府、受教育者、社会和高等学校共同分担的基本格局，完善高等教育成本分担机制也是高等教育发展和综合改革的内在要求。

(三)财政职能转型的迫切需要

国家“十四五”发展规划纲要明确提出，到2035年高等教育毛入学率要达到60%。我国高等教育已进入普及化发展阶段。高等教育的高速发展，离不开财政投入力度的不断加大。根据教育部2019年有关数据显示，我国财政性教育经费总投入为50178.12亿元，首次超过了5万亿元，占GDP的比例连续8年超过4%，政府对于高等教育的财政投入无论是在绝对量上还是在相对量上都在逐年增加。(1)教育部:国家财政性教育经费占GDP比例连续8年超4%[EB/OL].光明网，2020-11-03.但根据《2020年全国教育经费执行情况统计快报》数据分析，全国高等教育经费投入相比其他层次教育经费投入增幅较为缓慢，仅为3.99%，略高于学前教育增长幅度，位于倒数第二；全国普通高等学校生均教育经费支出较其他层次教育经费支出呈现唯一一个负增长，降幅为3.78%。以上数据表明，高等教育规模扩张速度与财政投入比例不相适应，由于国家财政支持力度有限、地方财力水平不均、财政投入方式单一等因素，高等教育规模发展与内涵提升与现有财力保障与支持方式不匹配的现象日益凸显。因此，迫切需要财政职能转型，建立财权与支出责任对等的政府间教育财政关系，重点发挥财政引导作用，是现在乃至未来高等教育财税体制改革的重点，也是完善当前高等教育成本分担机制的重中之重。

(四)学费制度改革的现实要求

基于现行高等教育成本分担格局，我国已基本形成一套较为完整的由政府部门主导的学费定价体制和机制，即“确定培养成本基础—生均培养成本核算—培养成本分担—高校学费定价”。2015年修订的《中华人民共和国高等教育法》第六十二条明确了“国务院教育行政部门会同国务院其他有关部门根据在校学生年人均教育成本，规定高等学校年经费开支标准和筹措的基本原则”。“以支定收”的原则为建立和完善高等教育发展提供了可靠的资金来源和保障体系，也为高等教育学费制度改革提供了前提。学费定价按照1996年颁布的《高等学校收费管理暂行办法》中“高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%”和2015年发布的《关于2015年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》中“各省(区、市)要对年生均教育培养成本进行全面监审，高校学费标准应严格按照不高于生均培养成本25%核定”的有关规定执行。这表明高等教育各利益获得主体必须进行相应的成本分担。党的十八届三中全会提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，2015年政府会计准则陆续发布，2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，2019年1月1日起正式施行《政府会计制度》，2021年1月1日起正式进行事业单位成本核算，这说明未来以高等教育培养成本为基础的学费定价机制必将在政府会计改革的带动下呈现新发展，为高等教育成本分担体系建立提供科学合理的条件和公正的环境。

综上所述，高等教育受益者必须要支付学费，但学费并不是教育价格，而是教育成本的分担。因此，逐渐成形的教育成本核算为高等教育成本分担提供了可能，而以成本核算为基础的学费定价机制体现的更是成本与收益相匹配原则，核算和度量高等教育成本不仅为分析和考核高等教育成本效益提供依据，还为高等教育学费定价标准的制定和教育成本分担比重提供科学合理的依据。

二、广西高等教育成本分担的现状及存在问题分析

(一)财政是高等教育成本的主要承担者且承压较大

高等教育是我国教育事业发展的重要组成部分，目前，广西高等教育仍然以公办高等院校办学为主。在高等教育办学过程中，财政拨款是广西高等教育办学收入的主要构成部分，2020年广西高等教育财政性教育经费投入220.44亿元，占高等教育经费总量的61.79%，较2016年增加了5.78个百分点。从财政投入规模来看，2020年较2016年增加106.49亿元，增长了93.45%。(2)历年《中国教育经费统计年鉴》。国家财政性教育经费投入占教育经费总投入的比重及投入增长幅度表明，国家财政性经费投入是广西高等教育经费的主要构成部分，财政分担了高等教育成本的主要部分，这充分体现了我国经济的快速增长以及各级政府对高等教育的重视。广西2020年完成财政收入2800.61亿元，较2016年的2454亿元增加了346.61亿元，增幅为14.12%，(3)历年《广西财政年鉴》。远远低于同期广西高等教育财政性教育经费投入增长幅度。这一现象表明，广西在后续的高等教育发展中，财政很难继续保持对高等教育投入的增长幅度。近年来，新冠肺炎疫情对我国经济社会发展产生了较大冲击，作为高等教育成本的主要分担者，广西财政面临一定的压力。

(二)受教育者是高等教育成本分担的重要组成部分但贡献度有所下降

自20世纪90年代中期高等学校并轨收费制度建立以来，受教育者逐渐开始分担高等教育成本。2020年广西高等院校学费收入为97.63亿元，占当年高等教育经费收入356.76亿元的27.37%，受教育者成为广西高等教育成本分担的重要组成部分。2016～2020年，广西高等教育学费收入规模从64.68亿元增加到97.63亿元，增加了32.95亿元，增长50.94%，(4)历年《中国教育经费统计年鉴》。这一增长幅度低于同期广西高等教育经费总收入的增长幅度。从占比分析，学费收入在高等教育经费总收入中的占比由2016年的31.79%下降到了2020年的27.36%。(5)历年《中国教育经费统计年鉴》。上述分析表明，广西高等教育受教育者在成本分担中的作用在减弱。主要原因是广西高等院校的学费收费标准自2013年以来没有进行过较大规模的调整，广西普通本科学费收费标准一直维持执行《广西壮族自治区物价局 广西壮族自治区财政厅 广西壮族自治区教育厅关于调整我区普通高等学校学费收费标准有关问题的通知》规定的学费标准水平。例如，该通知中规定的学费标准：农学类专业3800元/生·学年，文史法哲教育学类专业4200元/生·学年，理工管理经济学类专业4600元/生·学年，医学类专业5400元/生·学年，这些专业的收费标准至今仍维持在较低的水平。相对较低的学费收费标准难以满足高等教育快速发展的需要。学费收费标准始终保持多年前的低水平，这与广西当地经济社会发展和居民收入水平的增长明显不相匹配，学费收入难以合理分担因为物价水平上涨等因素引起的高等教育成本增加。对于广西的许多高等院校新建校区，由于近年来高等教育受教育人数增加，学校办学规模日益扩张，迫使许多高校不断建设新校区以满足现有的办学需要。缓慢增长的学费收入规模难以满足学校新校区建设的资金需求。因此，广西许多高校选择向银行等金融机构或社会资本举债来建设新校区，许多高校也因此背负了较大规模的债务，这对高校的健康有序发展产生了一定的不利影响。

(三)社会力量参与高等教育成本分担积极性增加但作用发挥不够明显

为鼓励社会力量参与兴办教育，国家相继出台了《中华人民共和国民办教育促进法》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》；2018年广西也印发了《广西壮族自治区人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》。同时，为了鼓励广西公办本科高校大力吸引广大校友、企业等社会力量支持和参与高等教育发展，2021年广西财政厅和教育厅联合印发了《自治区直属公办本科学校捐赠收入财政配比资金管理办法》，对于高等院校获得的社会捐赠收入，根据所获捐赠的额度给予一定的财政资金配比奖励。

近年来，广西许多高等院校相继建立和完善了吸引社会力量办学的机构，在学校下设校友办或校友工作室等二级机构专门负责校友工作，成立学校的教育发展基金会等组织吸收社会力量投入办学资金。同时，部分高校把产教融合平台建设、校企合作等作为学校的重点项目倾力打造。在政府政策的激励以及各高校的努力下，社会力量参与高等教育的积极性有所增加，民办高校办学的规模和积极性也相继有所提高，校企合作项目逐渐增加。但是，在高等教育成本分担上，社会力量的贡献度依然比较薄弱，作用不够明显，社会捐赠收入在高等教育办学收入中的占比不够突出。社会捐赠收入和民办学校中举办者投入等在广西高等教育经费中的占比非常小，2016年为0.18%、2020年为0.04%。(6)历年《中国教育经费统计年鉴》。社会力量在高等教育成本分担中所作的贡献较小。企事业单位作为高等教育人才的主要输送单位，参与人才培养的力度、广度、深度远远不够，这也致使高校培养和输出的人才与企事业单位对人才的需求之间往往存在一定的差距。社会力量参与高等教育成本分担的积极性不够存在多方面的原因，包括高等院校对社会力量参与高等教育的重视程度不够、有效的办法举措不多、自主筹集办学资金的主动性和创新性也不足；社会力量特别是企业对高等教育人才的重视不够，主动与高校对接、联合培养适合企业发展需要且专业对口人才的做法不够，不愿意从企业长远发展考虑经费投入参与高等教育的发展；等等。

(四)高校自我“造血功能”提升但成本分担作用仍然不足

相比举办基础教育的中小学，高等院校拥有较大规模的预算经费、国有资产、比较灵活的创收政策，以及较好的社会声誉和品牌效应，也得到了社会的普遍尊重。广西的许多高校通过举办培训、函授、自考等社会办学方式增加了一定的继续教育收入；通过加强对学校国有资产出租或在闲暇时的有偿开放使用获取资产使用和租赁收入；与政府、企事业单位等开展科研项目、产业项目合作获取项目合作收入和科研收入等，高校自我“造血功能”得到了一定的显现和提升。根据广西教育经费统计报表数据得知，2020年，广西高等教育经费中，培训费收入为6.85亿元、租金收入为1.32亿元、后勤保障净收入为1.43亿元，三项收入合计达9.6亿元，占到非财政性办学经费收入136.32亿元的7.04%，占高等教育经费总收入的2.69%。但是，相比广西高校所拥有的资产规模以及各项资源优势，高校在自我增加收入能力方面依然比较薄弱。继续教育收入中，函授、自考收入占比较大，培训净收入规模不大；资产有偿使用和租赁收入规模与高校的资产总规模不相匹配，许多高校的资产存在闲置浪费严重等现象。这说明高校自我“造血功能”不明显，在成本分担机制中作用仍显不足。

(五)高校成本管控增强但成本核算支撑体系尚未完全建立

近年来，财政部门通过加强对“三公”经费支出和一般性支出的严格管控和压减，大力推行预算绩效管理等一系列举措，对广西高等院校办学中的铺张浪费现象进行了一定遏制，高校“三公”经费支出和一般公用预算经费支出规模有所下降。随着《管理会计应用指引》《事业单位成本核算基本指引》《事业单位成本核算具体指引——高等学校(征求意见稿)》等制度文件的推出，高校成本管控有了一定的制度依据，也必将推动高校成本核算管理向前迈进。然而，长期以来高校采用以收付实现制为基础的财务会计核算体系，无论是高校的财务人员还是管理层都习惯了“以收定支”的经费管理模式，经费多则多开支、经费少则少开支，没有经费就不开展相关工作。在此模式下，高校的成本管控意识相对落后，许多高校并未把教育培养成本作为一项重要的指标进行考核和监督。从高校成本核算支撑体系来看，目前，广西绝大多数高校都没有建立起真正的成本核算信息系统，也未开展真正的成本核算。对于培养一名大学生的成本是多少、不同专业大学生在培养成本上的差异有多大、高校现有的支出规模和正常的运行成本差距多大、是否存在不合理成本以及规模有多大、办学成本与收入的匹配关系如何等一系列问题，许多高校都没有真正厘清，在现有的情况下真正厘清难度也较大。由于缺乏对高等教育成本数据的准确了解和掌握，财政也较难实施真正的差异化生均拨款制度，学费收费标准的调整也缺乏必要的参考依据。高校成本核算体系落后的主要原因，一方面是国家所颁布的关于高校成本核算与管理的制度体系不够完善，高校的财务管理一直倾向于重财务核算而轻成本核算；另一方面是现有的以财政拨款为主导的高等教育投入方式，长期以来形成的“以收定支”的经费管理模式，许多高校都缺乏进行成本核算的积极性和动力。

三、优化广西高等教育成本分担路径的对策建议

(一)完善政府间教育财政关系、优化高等教育差异化生均拨款制度

建立财权与支出责任对等的政府间教育财政关系是完善政府间教育成本分担机制的重要内容，有利于确保高等教育财政投入的稳定和持续。要按照科学规范、权责清晰、财力协调、区域均衡的原则，建立中央和地方财政事权和支出责任相匹配的财税体制；厘清各级财政关系，强化广西各级人民政府分级负责机制；明确教育基本公共服务领域自治区政府与市、县政府共同财政事权范围；明确政府间教育经费支出责任，细化各级政府共同分担高等教育支出责任与比例要求；形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，确保高等教育财政投入的稳定性和可持续性。

深入探索优化实施高等教育差异化生均拨款制度。在财力有限且增长缓慢的大背景下，既要充分考虑广西所有高等院校的共性因素，也需考虑部分高等院校的特定因素。共性因素需要考虑不同专业人才的培养成本、办学层次、院校的类型、专业就业率、地区的经济发展和物价水平等，特定因素需要考虑院校的发展阶段、学校新校区建设、收入结构和规模情况等。通过选取不同类型的院校，从人才培养方案出发，分析不同专业的人才培养时间、所需的软硬件环境、人才培养所在区域的经济发展水平等因素，综合评价各类专业人才培养成本；基于培养成本进一步计算拨款差异系数，形成更加完善且具备一定倾斜性的生均拨款制度，通过优化财政拨款的结构和投入重点，充分发挥财政在高等教育成本分担中的导向作用。

(二)进一步完善高等学校学费管理制度体系

受教育者分担部分高等教育成本已经成为不争的事实，然而，广西高等教育学费收费标准较长时间维持低水平，与地方经济社会发展水平和受教育者家庭收入增长幅度等不相适应，因此，必须进一步完善高等院校学费管理制度体系。一是适时调整受教育者分担高等教育成本的比例。1996年《高等学校收费管理暂行办法》首次将我国高等教育成本分担比例具体量化，即高校学费标准占生均教育培养成本最高比例不得超过25%。学费标准应与教育成本保持一定比例关系，但该比例距今已执行了二十多年，“25%”的政策红线长期未能调整。随着社会经济发展迅速，高校招生规模扩大，当地物价水平逐年提高，人员成本负担压力日益加重等因素均导致高校教育投入涨幅迅速，受教育者所分担的25%的教育培养成本已无法弥补高校教育投入成本。建议有关部门充分调研当前社会经济发展情况下的高等教育成本构成状况，适时调整高等教育成本分担比例。二是建立高校有差别的学费定价机制。不同地区、不同层次的学校以及不同专业学生的培养成本存在较大的差异，因此，在出台高校学费收费标准时应该按不同地区、不同层次的学校、不同专业进行差别定价。例如，针对培养成本投入多且预期收益较高的新兴或实操性专业，其学费定价应高于普通专业，逐渐形成高校有差别的成本分担机制。三是建立学费标准的动态调整机制。广西普通本科的学费收费标准较长时间维持在2013年物价部门核定的收费标准水平，与全国其他高校的收费标准相比，广西高校教育收费标准明显偏低，与广西经济发展水平和居民收入增长情况明显不相符，因此，应当建立起适应当地经济发展、与学生培养成本相对应的高等教育学费标准动态调整机制。

(三)建立高等教育发展激励机制，激发社会力量主动分担高等教育成本

随着我国高等教育事业的飞速发展，企事业单位、社会团体等力量已经成为高等教育发展的受益者。因此，应构建相应的激励机制吸引广大社会力量积极主动地参与高等教育事业发展，适当分担高等教育发展成本。一是要构建社会力量参与高等教育发展的“双赢”机制。高等院校可以利用多年积淀的人才、教学、科研平台等资源优势，与广大社会力量在职员培训、订单式人才培养、科研项目合作、技术攻关等领域进行深入的校企、校地合作等。高等院校应当为社会力量参与高等教育事业发展提供可靠途径和基础平台，在专业技术人才服务、社会声誉营造等方面给予社会力量回报。二是政府部门应结合高等教育发展实际，完善相关政策措施，创新对社会资源引入的制度基础，为社会力量参与高等教育事业发展提供便利条件和一定的优惠政策。三是要加强对学校成立的教育发展基金会等机构的监督管理，让社会力量投入的办学资源得到有效合理的管理和利用，适时地向社会公开有关资源的使用情况和财务报告，让社会力量充分信任高校的管理能力和水平，建立起良好的合作、信任机制，为高校与社会力量的持续、健康合作打下基础。

(四)加强高校财务和资源管理，增强高校自我“造血功能”

高校在固定资产、社会品牌效应、智力人才等方面具有得天独厚的优势，高校应当充分利用资源优势实现自我“造血”。一是要加强对资产的有效管理和运营，提高资产的使用效率和效益。通过出租出借、合作经营开发等方式，推进学校铺面、食堂、校内停车场等资产的市场化运作。构建资产管理智能化平台，积极探索学校资产的调剂和共享共用机制，盘活所有的教育教学资产，在保证正常教学和师生业余使用的基础上，将体育场馆、图书馆、学术报告厅、教室在闲置状态下有偿向社会开放。二是要充分发挥好高校主动服务社会的职能，在服务中为高等教育事业发展增加收入。充分发挥好高校的学科专业优势和人才队伍优势等，为社会提供高端、高品质的社会培训、继续教育、订单式人才培养等服务，增加高校的社会收入。三是要在科研项目、技术攻关、咨政服务等领域开展广泛的社会合作，充分利用高校的人才、智力、平台等优势，为社会提供可靠的、高水平的智力服务，既能很好地实现高校服务社会的职能，又能为高校创造一定的科研智力服务收入。

(五)构建高等教育成本核算支撑体系，增强成本管控水平和能力

成本管控是构建良好的高等教育成本分担机制的重要举措，有效的成本控制可以降低高等教育发展的成本压力，解决部分高校发展的资金困难问题。有效的成本管控必须建立起科学合理的高等教育成本核算体系，准确、科学地核算高等教育成本，为教育成本分担提供合理可靠的依据。一是要在《高等学校教育培养成本监审办法(试行)》《事业单位成本核算基本指引》和即将出台的高等学校成本核算具体指引等制度规范下构建起人才培养成本核算的制度体系，明确高等教育成本核算的对象、范围、内容、适用的方法等。二是要完善高等教育成本核算的技术环境。完善高校成本核算框架体系，通过建设相应的信息系统实现财务核算与成本核算数据间的联系与共享。三是要明确高等教育责任和义务间的关系，建立成本与收益相匹配的高等教育成本补偿机制。教育的成本补偿特性决定了教育过程中所发生的资源消耗应得到相应的回报。按照“谁受益、谁负担”的公平原则，教育成本应由国家、受教育者、社会、高等院校等按照合理比例进行分担，建立由财政拨款、学生收费、捐资助学、校办产业分担等多元化教育成本补偿机制。基于准确核算的各类专业、各学历层次学生的培养成本，在财政投入补偿上实施分专业、分层次的差异化生均拨款制度，对受教育者依据不同专业、不同学历层次制定差异化的学费收费标准。通过获取准确的成本核算数据和建立起差异化的拨款和收费制度，真正构建起成本与收益相匹配的高等教育事业成本分担机制和投入机制，为高等教育事业的健康、可持续发展提供制度和数据保障。