高校预算绩效管理体系构建研究

许永令XU Yong-ling

（河南省三门峡职业技术学校，三门峡 472000）

1 基于预算绩效对高校预算管理体系进行构建的意义

目前，国家对高等教育事业的重视程度越来越高，同时也加大了大量的资金投入，人们开始关注高校资金有没有被充分利用、高校的财务预算有没有真正发挥其作用。而近年来国家引入了“绩效管理”的理念，如何将预算绩效管理和预算管理的流程相融合，构建全面而完善的高校预算管理体系，具有非常重要的意义。

首先，构建高校预算绩效管理体系是我国财政体制改革的必然要求。近年来许多高校自主办学，具有法人实体地位，预算管理方式和筹资方式等都发生了改变，与现行的预算管理模式不再适应，都要求建立新的预算管理模式。

其次，通过预算绩效管理，可将资金根据绩效目标合理进行分配，并且有效加以利用，对于高校重视预算管理也起到一定的作用，也可以为高校提供事业发展的思路。

最后，在预算管理中引入绩效理念，是全方位的，全过程的、全覆盖的，本文从各个环节对预算绩效管理进行研究，这对于在高校建立预算绩效管理体系有可操作性，具有现实意义。

2 如何在高校构建全方位的预算绩效管理格局

新的《中华人民共和国预算法》于2015 年1 月1 日起实施，在一般公共预算中引入了的绩效的理念，而公办高校的资金来源主要是财政拨款，而财政拨款则属于一般公共预算范畴，故在一般公共预算中引入了的绩效的理念，就相当于是在高校引入了绩效的理念。而如何在高校构建全方位的预算绩效管理格局就成为了近年来高校研究的热点。

高校预算绩效管理体系的构建，要坚持一定的原则，要坚持目标管理和绩效控制原则。要从预算编制、执行、监控、评价等和反馈各个阶段中都引入绩效理念。从预算编制开始，先设定绩效目标，根据高校的实际情况进行编制，坚持事权和财权相结合，以保障资金分配的科学合理，分别编制基本预算、项目预算和专项经费预算，或者编制校级预算、院系级预算等，在预算执行时，要进行有效的资金监督和控制，以保证资金的使用效率，最后对预算执行情况进行绩效评价，结合预算绩效评价结果，将作为下一年度预算编制的参考和指导。

3 目前高校预算绩效管理存在的问题

2018 年，中央出台了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对全面实施预算绩效管理提出了指导性的意见。按照中央文件精神，教育部于2019 年也出台了相关意见，在意见中明确地指出教育预算绩效管理模式的工作目标和基本思路。

随着国家日益对教育的重视，原有的管理模式已经远远不符合高校的发展现状，必须构建新的内部管理模式，如何能调动高校内部全员的积极性，这就引入了绩效管理。

目前，大多数高校都正处在绩效管理的初级阶段，有些高校根本没有建立绩效管理制度，更别提进行绩效管理，有些学校实行绩效管理，但也只是浅层次的，全面进行绩效管理并未全面铺开，所以要全盘推进、有的放矢，立足学校实际情况循序渐进才行。

部分二级学院和业务部门缺乏绩效管理观念，资金使用的效率不高，预算编制的目标不够明确、论证不够充分、夸大资金需求量；在预算执行阶段，没有确定的绩效目标进行制约，会导致财务支出可有会存在盲目随意的现象，容易产生短时间内突击花钱；在预算考核阶段，容易把预算执行率和预算执行效率混为一谈，投入较多、产出较小，造成资金浪费、效率低下。

部分高校没有建立自己的财务信息平台和预算信息系统，又缺乏预算控制手段。要让预算执行达到一定的效果，就要在预算管理的不同阶段进行预算控制，并建立预算控制机制。但是目前高校普遍存在预算缺乏控制，有的由于没有建立预算信息系统，在执行过程中，信息无法共享和反馈，无法对预算实际执行情况进行全过程、全方面的了解，因而难以准确把握预算执行情况，无法根据实际执行结果安排今后的预算，无法合理安排财力，有可能会造成资金的浪费，大大增加资金的使用风险。

由于当前经济形势发展较快，部分高校使用传统的预算管理模式已无法与当前形势相适应，容易出现预算编制与高校发展目标不相适应、缺少预算控制机制和激励机制等问题。部分高校的财务管理只是针对控制资金收支的流量，并未对资金使用全流程进行有效的跟踪和监控。西方国家普遍采用的一种预算管理模式就是绩效预算，将绩效理念引入预算管理中，可以加强资金管理并提高资金的使用效益。高校想改变传统预算管理，就要进行改革，从传统的预算管理向新的预算绩效管理转变，从重投入、轻效益的情况转变为既重投入又重效益，让有限的资金发挥更大的效益，让预算管理在促进高校教育事业的发展中发挥其最大的作用。

4 加强组织领导，成立预算绩效管理工作相关的组织机构或管理部门

学校领导应当充分认识预算管理工作的重要性，结合学校财务实际情况，切实加强预算绩效管理，提高预算绩效管理工作水平。

预算管理委员会负责制定高校总体经济发展战略目标，可以根据学校实际情况，将学校年度财务收支预算的编制与高校总体经济发展目标结合，合理配置教育和教学资源，充分将预算的协调、控制及绩效评价的作用发挥好。

可以成立预算管理工作领导小组，预算管理工作领导小组就是围绕学校的教育事业发展目标和整体发展规划，由财务处领导牵头任组长，并成立专门的预算管理机构，由专人对预算进行管理，财务处预算员和学校各二级部门预算编制人员为组员，该小组统一领导全校预算工作。要把全校所有财务收支内容全部进行绩效管理，切实放权给基层部门，并让学校各二级部门和使用资金部门享有一定的财务管理自主权。同时提高服务意识和水平、逐步推进全面预算绩效管理。

5 建立和完善高校预算绩效管理制度

高校要认真加强学习预算绩效管理的各项专业知识，深刻领会预算绩效评价的含义，做好顶层设计。根据学校实际情况建立各项绩效管理制度，预算政策和项目事前绩效评估、预算目标，预算绩效监控，绩效评价，绩效评价结果应用管理等各项绩效相关的制度。

5.1 在高校内部制定重大政策和项目事前绩效评估机制

将预算绩效事前评估的结果作为预算申请的必要条件，未按规定评估或评估未通过的不得申请预算，各二级学院和各部门要按照预算编审有关规定，结合预算评审事项的审核等对新制定的重大政策和预算收支项目开展事前绩效评估，科学论证其是否有必要立项，投入是否具有经济，绩效目标制定的是否合理，具体的实施方案是否可行，筹资来源是否合规，财政支持方式是否科学和预算编制是否合理等，最终将编制绩效评估报告。要加强基建投资的事前预算绩效评估，可将评估结果作为预算申请的必要条件，高校要加快实现预算评审前置化、制度化、机制化，也可以组织独立的第三方机构开展事前绩效评估。

事前绩效评估解决“支持与否”的问题，即这个项目是否纳入明年财政预算支持的范围，有哪些部分纳入明年预算支持的范围。预算评审是处于事前绩效评估之后，解决“支持多少”的问题，即根据每一项预算内容的标准、数量等进行评审，控制预算支持规模。

5.2 要制定出切合高校实际情况的预算绩效目标管理机制

预算绩效目标是高校进行项目库建设、编制财务收支预算和本级部门预算、实施绩效监控、进行绩效评价一系列绩效管理的参考依据和基础，主要是指预算内的资金计划在一定时间内期望能够达到的产出和效率。按照“谁申请资金，谁设置目标”的原则，绩效目标由高校各二级学院和各部门在申报预算支出时设置。高校安排各部门预算的重要依据和前置条件就是绩效目标，未按照预算要求设置绩效目标或绩效目标不具体不明确或者审核未通过的项目支出，不得进入部门预算安排流程。

预算绩效目标的设置应当经过专家们讨论并进行科学的研究论证，必要时应当组织业内专家进行评审。

按照“谁审核预算，谁审核目标”的原则，绩效目标一般由高校预算管理人员进行审核。审核结果为“优”的，直接安排预算项目；审核结果为“良”的，是存在一些小问题，可与相关二级学院或部门进行沟通，沟通之后直接对其绩效目标进行修改完善，再纳入预算安排；审核结果为“中”的，由相关二级学院或部门自行对其绩效目标进行修改完善，按照预算申报程序重新进行申报并重新经预算管理人员进行审核；审核结果为“差”的，不再安排预算。

5.3 制定高校内部预算绩效监控管理办法

绩效监控按照“全面覆盖、突出重点、权责对等、约束有力”的原则，由高校预算管理部门统一组织，各二级学院和各部门（预算部门（单位））作为实施绩效监控主体分级实施。

预算管理部门主要负责高校整体绩效监控的组织和管理。按照“谁支出，谁负责”的原则，由各二级学院和各部门对自己部门支出进行日常绩效监控，对收集到绩效监控信息进行审核、分析、汇总、填报；若发现有偏离绩效目标的情况，分析其存在的原因和所存在的问题，及时进行纠正和改善，使其按照绩效目标进行正常运行。

绩效监控分为政策项目支出绩效监控和部门整体支出绩效监控。绩效监控结果非常重要，将作为今后年度预算安排和制定预算政策的参考依据之一，高校作为部门预算单位，绩效监控工作的开展情况将会被市级预算绩效管理工作作为考核范围。

5.4 制定预算绩效评价管理办法

在高校建立科学、合理的政策项目支出绩效评价管理体系。绩效评价分为单位整体自评、二级学院和各部门评价和预算管理部门评价。高校预算管理部门应当及时对绩效评价结果进行整理、归纳、分析、反馈，并将其整理分析后成果加以充分利用，作为今后年度预算管理的安排的参考依据。对绩效评价结果为优的情况，予以表扬并优先保障；对绩效评价结果为良的情况，督促限期整改所发现问题；对绩效评价结果为中和差的情况，予以通报批评，并压缩或取消当预算资金。

内部二级预算部门（单位）应对绩效评价过程中发现所存在的问题及时查找原因进行说明，提出整改措施并及时进行整改，并报学校预算管理部门备案。同时，根据整改结果改进之前的绩效管理工作，制定绩效评价管理办法，对预算管理工作进行科学合理评价，努力作好绩效评价管理。

5.5 制定预算绩效评价结果应用管理办法

绩效评价结果应用是全过程预算绩效管理的落脚点，应当遵循实事求是、公平公正、权责统一、绩效奖惩与问责相结合的原则。高校预算管理部门和二级学院和各部门要加强内部协调与配合，将可以绩效评价结果与下年度预算资金分配相挂钩，将绩效评价结果和预算管理、以后年度编制预算和安排校内资金相结合。

高校预算管理部门要在高校资金分配方案中明确绩效评价结果应用原则。对于绩效评价结果为优的，应予通报表扬，并在分配下一年预算资金时予以优先考虑，必要时适当增加资金规模；对绩效评价结果为良的，监督各二级学院和各部门对所发现问题进行整改；对于绩效评价结果为中和差的，在相关问题未整改到位前，应在分配下一年预算资金时取消项目承担单位同类项目资金申报权，采取因素法分配的专项转移支付资金分配时应适当压缩应分配资金规模。

6 完善高校预算绩效管理的建议

6.1 进一步加强预算绩效管理理念，努力提高各类资金的使用效益

要进一步加强预算管理理念，首要的是要让领导重视，领导加强了预算绩效管理的理念，一切的工作都好往前推动，如果领导不重视，不把它放在议事日程上，这项工作就很难往前推动。其次，要加强预算绩效管理政策的宣传，做好全员绩效理财的培训，做好资金的监督跟踪，形成全员讲绩效的氛围。最后，由于近两年受疫情影响，各级财政收入增长倍受影响，李克强总理曾经提出：要将绩效管理覆盖的所有的财政资金贯穿预算编制、执行全过程,做到花钱必问，效无效必问责。高校也得树立“过紧日子”的思想，要把每分钱都用在刀刃上，将有效的资金都能最大限度地发挥使用。

6.2 推进业财深度融合，加强预算执行内部控制，完善预算绩效管理

努力实现高校业务部门与财务部门的深度融合，可以使预算管理人员和相关财务人员深入到教学、科研等业务一线，参与教学管理、教务管理、教学考评等活动，在年度预算编制时，让预算管理人员与业务人员联合编制预算，从预算的编制、执行、事后监督等一系列活动预算管理人员全过程参与，更加切合实际地做好预算绩效管理工作。

在预算执行时，一定要做好内部控制，这是做好预算绩效管理的重要阶段。首要的是让预算执行人员严格按照财务支出审批权限和工作流程执行，不得随意变更预算，严把审核关，不合规、不合法的凭证坚决予以退回，定期监督预算执行情况，以保证资金使用的合规性，预算执行全过程要保证公开和透明，全方位体现预算绩效管理的要求。

6.3 做好绩效评价管理

如何进行绩效评价，是决定绩效评价结果的重要因素，也是决定绩效评价结果运用的基础，所以要运用多种手段进行绩效评价，结合高校实际情况，采用适当的评价方法，可以在选择校内专家，也可以采用校外专家和校内专家相结合，可以采用重点项目评价、也可以将一般项目和重点项目相结合进行评价，采取多种方式和方法达到绩效评价效果。

6.4 将预算绩效评价结果充分利用

预算绩效评价的结果非常重要，应当及时将预算绩效评价的结果传达到高校各二级学院或者部门，制定的预算绩效激励政策，结合预算绩效评价结果，可与下年度预算安排相挂钩，对一些沉淀资金予以收回，资金效率低的项目不再安排或者逐步减少预算。

6.5 努力实现预算绩效管理信息化建设

目前，部分高校没有实现预算管理信息化，都还停留在手工预算阶段，更不用提预算绩效管理的信息化了。首要的是领导要重视预算绩效管理信息化建设，才能做好信息化建设。购买预算管理系统、绩效管理系统，可将预算管理系统与预算绩效系统无缝对接，将财务核算系统与预算绩效管理系统深度融合，将各种财务信息有效整合在一起，实现从预算编制、预算执行、预算指标下达、预算绩效目标申报、绩效考核、绩效评价以及绩效结果运用全过程、全方位、全覆盖的一整套预算管理和预算绩效管理信息化系统。做到信息对称、互通有无，从而提高预算绩效管理水平。

6.6 建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系

根据2018 年中共中央、国务院发布《全面实施预算绩效管理的意见》要求，力争用3-5 年时间建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，但是涉及到高校，要想建立起全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，尚需很长一段时间。各级财政部门也是刚刚成立预算管理绩效科室或预算绩效管理处室，他们的预算绩效管理工作也要一段时间才能完善，而公办的高校的预算绩效管理工作则只能在各级财政部门的逐步要求下进行完善，现在还处在初级阶段，很多东西都需要摸索，只能根据国家、省市下发的有关预算绩效管理文件进行细化，结合高校内部的实际，切实体现地绩效的理念，形成从绩效目标设定、绩效监控管理、绩效评价、绩效评价结果应用一系列科学完整的预算绩效管理体系。