医疗卫生事业单位人事制度改革法律问题探讨

2022-02-07宋永志

产业与科技论坛 2022年7期

□宋永志

我国医疗卫生事业和单位的发展与人民群众的身体健康和日常生活紧密联系，因此在我国各个发展阶段始终重视医疗卫生事业的与时俱进，确保为人民群众健康水平提升奠定良好的医疗卫生事业基础。但是不能忽视的是在时代发展进程中，医疗卫生事业单位在人事制度层面仍然存在较多矛盾，需要着重解决并实现改革，助力新时代背景下医疗卫生事业单位的全面化发展。

一、医疗卫生事业单位人事领域工作基本情况

医疗卫生事业单位与我国大多数事业单位在人事工作方面类似，用人方面大多数为计划与市场双重并行的情况。在用人形式方面，我国很多医疗卫生事业单位既存在编制内用人情况，也会选用编制外的人员进行工作，例如在编制内用人方面主要为传统事业单位人才招录形式，或由上级部门选派人选进行任命、依法签订聘用合同，此外编制外用人大多为劳务派遣等形式。当前我国医疗卫生事业单位在用工数量上，主要表现为编外在职人员比事业单位编制内人员数量超出约两成以上。虽然在相关研究报告中，并没有专门针对医疗卫生事业单位中编外人员进行全面的统计，但是在现实生活中，很多公立医院以及医疗卫生事业单位，现有编外工作人员数量尤为可观，这也导致了医疗卫生事业单位人事制度需要进行全面的改革与发展。

二、医疗卫生事业单位人事制度改革法律问题

(一)编制内人员相关人事制度问题。在我国医疗卫生事业单位发展进程中，实施编制内人员聘用制度已历时多年，早在2009年我国事业单位领域签订聘用制合同人员的比例已经达到了80%，但是不容忽视的是，编制内人员在人事制度等方面依旧存在角度问题，分别体现于现有工作人员聘用合同并没有真正成为工作人员人事关系的判定依据，部分医疗卫生事业单位虽然会与工作人员签订事业单位聘用合同，但是他们仅仅将其作为“例行公事”而已，并没有将聘用合同以及事业单位人事管理工作进行紧密联系，在岗位设置、人员解聘、续聘等方面存在“走形式”的问题。此外很多医疗卫生事业单位在实施聘用制时往往会受到单位或相关个人的排斥，有人认为自己已经通过考试或人才招录系统进入医疗卫生事业单位工作，签订聘用合同仅仅是形式而已，这也使得人事制度监督管理无法充分实现。在医疗卫生事业单位人事制度改革方面主要表现为以下几个方面的原因。

1.传统事业单位人事制度影响限制。从1978年改革开放以来，我国医疗卫生事业单位人才紧缺问题依旧存在，特别是当前人们的日常生活对于医疗卫生体系需求不断增加，这也导致了我国医疗卫生事业单位中同时兼具了编制内人员聘用制度以及编外人员招聘用人的问题，能够有效弥补体制内人力资源不足以及现有事业单位编制不足的现状。但是很多医疗卫生事业单位编制人员管理过程中仍然存在“平均主义”的问题，人员流动机制始终有所欠缺，甚至有些人一味的存在“吃大锅饭”的落后心理，这也是以往计划经济时代传统式单位人事制度所留下的痼疾沉珂。此种相对僵硬的管理形式并没有充分适应当前社会环境中按劳分配的原则，更有甚者会异化出“身份为上“的错误思想，医疗卫生事业单位部分领导甚至会恶意行使公共权力，存在滥用职权或以权谋私的错误行为，在单位中享有人事编制的人员往往能占据更多的话语权。但是直至2002年我国颁布了《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》(国办发[2002]35号)，此项意见一经发出就在事业单位内部掀起了巨大的改革浪潮，再加上劳动合同法的颁布与实施，医疗卫生事业单位编制人员走向了合同制，从法律的角度执行工作义务，履行工作权利，这也是在新时代背景下医疗卫生事业单位人事制度改革的必要原因。

2.对于聘用制人事制度改革的认知问题。在事业单位，特别是医疗卫生事业单位现行人事制度中，其主要法律依据依旧为《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》以及相关部门文件等，在针对医疗卫生事业单位的人事制度等专项法律方面仍然存在空白，这也导致了事业单位在聘用关系等方面进行改革，始终并不具备更加完备的法律体系和法律依据，使得当前聘用制人事制度改革在认知方面存在较多发展隐患，甚至会导致聘用制人事制度改革流于形式，越来越多的人和单位采取消极观望的状态。但是不容忽视的是，在聘用制人事制度改革过程中已经能够明确基本倾向，也就是现有的劳动法以及劳动合同法无法成为事业单位聘用制人事制度管理与改革的重要法律依据。因此，在新时代背景下，针对医疗卫生事业单位人事制度改革的法律问题进行探索，首先需要确保此类人事制度改革法律进一步健全和完善。

3.事业单位改革的聘用管理目的影响。当前我国在事业单位体系中着力推行人事制度的改革，此举也真正打破了以往事业单位发展进程中工作人员“铁饭碗”的固有思维，通过更加灵活的聘用制管理形式，确保事业单位工作人员从身份管理模式实现向岗位管理模式进行切身实地的转变，推动工作人员人事主体越发平等。但是受到医疗卫生事业单位特点的影响，很多编制外的用人情况和问题也导致了在聘用制人事制度改革方面存在阻碍，这也是因为当前医疗卫生体系中编制内的工作人员，其工作报酬和相关经费会由国家财政进行划拨，但是对于医疗卫生事业中，占据较多部分的编制外人员，其主要劳动和报酬经费则往往需要由单位进行自行解决，这难免会出现编制内外工作人员报酬以及社会保障等方面存在较大的差异。因此在事业单位人事制度改革中要着力实现同工同酬，减少医疗卫生事业单位人员管理中的矛盾和差距。

(二)编制外人员相关人事管理风险。当前很多医疗卫生事业单位受到工作压力的影响，需要从社会中招录更多的工作人员或劳务派遣人员进行工作，虽然此类人员属于编制外工作人员，但是相关医疗卫生事业单位在人事管理过程中并没有充分了解人事关系与劳动法范围调整之间的密切联系，导致部分单位存在不规范用工的问题，也给医疗卫生事业单位人事制度改革带来了众多法律风险与隐患。

例如很多医疗卫生事业单位招聘编外人员时，并不会直接与其签订书面的劳动合同，导致人事管理方面存在较大问题；也有一些单位会与编外用人签订短期劳动合同，但是此类短期劳动合同会连续订立，这也导致了编外人员用工关系长期化发展，给人事管理等方面带来了很大的影响。此外，医疗卫生事业单位在用工成本等方面仍然存在较多问题，这也是由于此类单位内部编制内与合同制劳务派遣人员薪酬发放标准和发放单位并不一致，甚至有时存在同工不同酬的问题，这一类问题已经违反了劳动法，如果发生人事管理薪酬等方面的纠纷，则会让医疗卫生事业单位面临较大的财务风险，需要重新补偿工作人员劳动报酬。

另一方面，针对广大编制外人员医疗卫生事业单位需要对其进行社保缴纳和住房公积金的缴纳，这也会给医疗卫生事业单位带来更大的压力，如果拒绝交纳社保及住房公积金，则同样也是此类医疗卫生事业单位并没有真正履行法律规定的义务，将会迎来更多的经济处罚。虽然有时可以实施劳务派遣，但是劳务派遣所带来的连带责任风险也会让医疗卫生事业单位承受较大的打击。如果有任何一个环节出现违反法律的情况，会导致医疗卫生事业单位出现违法用工，例如未签订劳动合同、未及时缴纳社保及住房公积金、或随意解除劳动关系等，此类违反法律行为的补偿金需要双倍支付，难免会增加医疗卫生事业单位的违法成本。

三、医疗卫生事业单位人事制度改革法律问题的对策

医疗卫生事业单位在人事制度改革中，依旧存在较多法律问题，这也主要是因为此类事业单位用人制度的双轨并存所造成的，因此针对此类人事制度改革法律问题需要进行有针对性的解决。

(一)不断完善和澄清人事制度改革法律依据。在医疗卫生事业单位人事制度改革中，不能单纯地将医疗卫生领域部门规章制度以及地方化的规定作为人事制度改革的重要法律依据，此类较低层次的法律文件及体系的内容过于庞杂且容易发生冲突。因此需要从我国发展进程中的法制体系角度对其进行完善与革新。人事关系及人事制度管理现如今已经被纳入劳动法的重要范围，在实际医疗卫生事业单位人事制度改革方面，其主要参考依据仍旧为各个地方和部门所发布的规章制度，因此在国家级和专业化人事制度改革法律以及相关法规正式出台以前，需要始终按照劳动法以及劳动合同法的内容，作为医疗卫生事业单位人事制度改革的重要法律依据。

(二)提高人事制度聘用制执行效果。医疗卫生事业单位在推进人事制度改革时，需要以事业单位的主要特点为核心，更加科学合理地制定人事制度与及用人制度的岗位管理办法，明确不同岗位工作职责，也可以制定岗位工作说明书等等，以岗位为核心，实现对编制内人员以及其他编外工作人员进行统一的管理。例如在人事招录聘用、解聘以及绩效考核等诸多方面，避免出现医疗卫生事业单位编制内以及编外员工在薪酬待遇等方面存在差异的问题，消除人事制度执行方面的误区。另外可以根据当前地方以及相关部门的政策规定以及文件要求，对现行编制内员工聘用制度进行不断的完善和梳理，避免现行制度与劳动法等法律法规存在冲突的问题。

在人事制度聘用制执行方面，要始终坚持劳动法等相关法律法规的引导，并以此为基本规范，确保工作人员的聘用制度能够符合劳动合同法以及劳动法中的相关要求，可以根据不同层次的法律法规，对职工的权利进行全面的规范，始终坚持法律法规依据，强化职工管理，在确保医疗卫生事业单位广大职工利益的同时，确保全体职工的利益保持一致。针对聘用制以外的劳务派遣工作人员，要始终坚持临时性原则和替代性原则，避免与派遣人员形成相对事实劳动关系。但不容忽视的是，医疗卫生事业单位在人员管理上要始终坚持为全体职工缴纳社会保险和住房公积金等必要社保制度。