报账制核算模式下如何提高财务管理水平

□文/卢彦廷

（长江水利委员会水文局长江上游水文水资源勘测局 重庆）

［提要］水文基层事业单位实施报账制核算对规范会计核算、提高资金使用效率等方面发挥着有效作用，但实践中也存在许多问题。本文以水文基层事业单位为例，分析报账制工作现状，指出报账制财务管理存在的主要问题，简要剖析原因，并提出完善建议。

一、报账制会计核算的涵义及特点

基层事业单位会计报账制是指隶属于基层会计单位但本身不具备独立法人资格的基层单位或者部门，不开展独立会计核算工作，仅向上级主管会计核算单位领拨经费、报销财务开支的一种会计核算模式。水文基层事业单位报账制是为适应水文事业发展和行业特点而产生的一种管理模式，是财务集中核算的一种表现形式。这种财务管理模式对规范会计核算、控制财务收支、强化财务监督、提高资金使用效率和实现资金效用最大化等方面发挥着有效作用。水文事业单位是知识密集型组织，专业性强，服务辐射范围大，点多、面广、线长，四级预算单位以下的基层报账单位基本取消了会计核算职能和财务部门科室人员编制，会计报账制管理很大程度上解决了财务管理空间距离大带来的资金使用效率不高的问题，也规范了不同地域经济活动主体的业务活动和会计行为，为促进水文事业单位经济健康、安全、有效运行起到了十分重要的作用。

二、水文基层事业单位报账制工作现状及财务管理存在的问题

（一）流水记账为主，会计核算及财务管理模式落后。现行水文基层事业单位大部分资金流量不大、经济业务活动较为简单，因此大多数报账制单位仍采用流水记账为主的会计核算方式，有的甚至是手工记账或工作记录。一些经济业务复杂、资金流量大和距离上级会计核算主管单位空间距离远的基层报账单位，采取了一些优化措施满足业务需求。但整体上看，基层会计报账单位的会计核算和管理方式仍然落后，无法满足日益增长的经济业务需求和更为严格的财政体系监管要求。传统手工记账需要人工整理原始凭证、填写记账凭证、账簿、编制报表等，工作量大且繁琐。本身具有处理环节多、内容分散、出错概率高、数据核对复杂、查账对账困难、处理周期长、信息传递反馈和财务报告时效性差、操作流程繁琐不够便捷等固有缺陷。水文基层事业单位多为兼职会计员和出纳员，平时忙于具体水文业务工作，对会计专业知识不熟悉，不能完全按照规范的会计语言和处理方法来记账核算，加之原始凭证每月按规定报送主管核算单位，基层单位无原始凭证可查，因此导致手工记账的会计资料可读性差、出错率高且不易对账查账等问题出现。有的基层报账单位往来款和专项资金清理不及时，经费使用不科学、不合理，资金管理和使用脱节，财务管理监督缺位等问题也随之显现。

（二）会计基础工作不够规范，会计信息和财务管理质量不高。基层报账单位不管是在行政隶属上还是地理位置上都处于基层区域，经济业务活动相对简单，财务处理事项较少，经济活动往往得不到有效监督，会计基础工作普遍不够规范，会计信息质量不高。主要表现在以下几个方面：

1、原始凭证要素不全，填写不完整甚至错误。如，开票单位填写不具备独立法人资格的勘测分局或者水文站，开票收款人混乱不统一；报销发票用途不明；发票表面上符合填写的要求，但实际上人为因素和随意性很大；白条入账情况仍然普遍存在；领条收条等收款人签章不规范；等等。

2、原始凭证真实性待考。如发票内容与实际经济业务内容不符，以办公用品、材料费等名目报销隐匿不符合规定或与业务活动无关的物品；规定使用公务卡消费的未刷公务卡，无法有效监管经济活动，也给财务审核人员带来一定的困难。

3、基层报账单位管账会计和出纳员岗位职责不清，报账流程不规范。由于水文行业的特殊性，基层兼职财务人员经常野外出差，有的单位存在出纳既管钱又管账的现象，或者会计与出纳一人管现金收支一人管银行收支。报销流程上，票据经领导签字后未经过会计审核签字，直接交由出纳支付现金或转账，或者即使先经会计签字也是流于形式，未实现真正意义上的审核。

4、原始凭证分类混乱，科目使用不规范。受专业知识限制，基层兼职财务人员对原始凭证业务活动的经济分类不清楚，对项目支出范围不够了解，常出现使用会计科目、项目及经济支出分类错误的现象。

（三）基层事业单位部门预算编制不够细化，预算执行偏差大。事业单位虽然已推行全面预算编制零基预算法，但实际执行中操作起来有一定难度。基层兼职财务人员对财政项目等缺乏系统全面的认识，无法提供准确的经济业务活动成本费用。针对基层事业单位，财务预算编制主要由上级主管核算单位统计以往年度财务支出情况对未来支出预算进行合理估计，并以各基层报账单位的站点、人员编制数及业务任务工作量为主进行分配，这种预算编制模式不够科学合理，缺乏对基层报账单位完善的成本预算、财务核算体系和预算绩效管理评价机制。部门预算精细化管理无法延伸至基层报账单位，预算编制不够科学、合理、准确，从而导致预算执行偏差大、效果不理想。

（四）基层财务工作得不到足够重视，财务人才匮乏、流动性大，财务人员素质参差不齐。目前，大多数基层事业单位的财务管理及财务人员的工作未得到足够的重视，认为基层财务工作主要就是收集、整理、算账记账、上报财务资料即可，只要把上级单位拨付的钱保管好，不存在挪用私吞，能够完成日常财务工作即可。究其原因，可从以下几个方面分析：首先，主管会计核算单位未建立健全基层报账单位财务监督管理机制，未重视充分发挥基层财务人员的作用，导致基层事业单位财务管理水平普遍较低。其次，水文事业单位属知识密集型行业，专业性强，单位的人才结构大多数是专业型人才，财务管理和会计工作不可能像企业一样放在首位。四级独立核算水文预算单位一般在办公室下设置财务科，财务管理和财务人才引进培养等方面相对弱化，无形中降低了财务专业人员的配备，这样基层报账单位的财务人员配备更得不到保障。水文基层报账单位财务人员不是科班出身，大多为水文专业人员兼职，掌握的财务相关专业知识较为欠缺，财务人员专业素质参差不齐，这直接影响会计报账制效用最大化，影响基层事业单位的会计核算与财务管理。再次，水文基层报账单位财务人员职业规划和职称评定方面，陷入一个尴尬的“夹心”地带。水文等技术专业出身的队员，因兼任基层财务工作相应减少了业务专业工作，评定材料有所减少，财务工作又无法在专业职称评定中加分，因此基层财务人员在职称评定方面相对“吃亏”，大多要靠更多地参与业务工作或者后期转为业务岗才能顺利评定职称。这一现状很大程度上打击了基层财务人员工作积极性，这也是很多人不愿意承担基层财务岗工作的原因之一。对此，水文事业单位近年来采取了一些改进措施，如试点招聘财务科班出身的人才到基层任管账会计一岗，一定程度上缓解了基层财务人才匮乏、人员素质参差不齐的矛盾。但该项措施仅在少数基层单位试点，未大范围推广，且基层财务人员今后通过财务专业体系评定职称方面也是一个难点。因此，水文基层事业单位财务人才匮乏，人员流动性大，岗位安排存在随意性，财务人员素质参差不齐的问题仍然严重，矛盾未得到根本解决。

（五）基层报账单位会计责任主体角色削弱，财务管理意识淡薄。根据《会计法》，法人代表是单位会计行为的责任主体，对单位会计行为承担法律责任，对会计资料的真实性、合理性和完整性负直接责任。而基层报账制单位不是独立法人，并不进行独立的会计核算，仅向上级单位领拨经费、使用项目经费、报销财务开支，“事权”与“财权”分离，报账制核算在一定程度上弱化基层事业单位的主体责任意识。上级主管会计核算单位负责对报销的原始凭证的合法性、有效性及完整性进行审核，无法对基层实施单位的具体经济活动的真实性进行有效监督。基层报账单位负责具体业务实施，不是经济责任主体，也不具体进行财务管理，往往注重具体业务管理而忽视财务管理，会计责任主体的弱化和财务管理意识淡薄将影响单位资金安全有效运行。

三、对报账模式下基层事业单位提高财务管理水平的建议

（一）实施会计电算化，开展远程报账，使会计核算系统化、规范化。事业单位要积极推进基层报账单位核算信息化建设，完善优化基层财务模块功能和报账流程，账务处理程序逐渐脱繁从简，走向数据处理一体化。开展网络化管理，对现金、银行存款等现金流实时动态监控，创新管理模式。借助财务软件实现会计核算电子化，规范基层报账单位事业支出的科目体系及项目支出，设置统一标准的会计核算项目、功能科目、会计科目及经济分类，并结合单位实际需要设置明细科目，对非财政拨款的其他资金支出根据具体增收项目设置明细项目单独核算支出，以便后期财务分析，提供准确、及时和完整的财务数据，提高会计信息质量。同时，完善基层报账单位会计核算平台的财务分析功能，提高报账制管理效率和基层事业单位财务管理水平。

（二）加强基层报账单位财务管理，提高会计信息质量和财务管理质量。在新政府会计制度背景下，事业单位应努力建立更科学的财务管理体系，增强财务管理的意识。完善和明确基层事业单位财务报销流程、资金拨付和现金资产余额控制、专项资金申报及使用要求等各方面具体内部控制管理制度。完善基层事业单位监管制度，加强基层财务人员的培训指导，监督各项制度执行落实情况，提高会计信息质量。规范管账会计及出纳员的日常基础财务活动，确保会计信息真实、完善和有效。定期到基层报账单位进行财务检查，做好事前预防、事中管控和事后监督调整。定期对基层事业单位主要领导和财务人员进行教育培训，明确基层财务人员岗位职责，提高其业务技能和法制观念，提升财务管理意识和内控意识。

（三）强化预算管理，逐步实行基层报账单位预算精细化管理。部门预算编制应对基层报账单位的材料和财务数据进行全面收集，保证各项支出能够得到良好控制，全面掌控要预算的财务内容，并适度调查取证。根据上年支出决算、本年支出进度及市场经济变化，适当考虑下年资产购置、设备船舶车辆大修支出等大额支出计划。同时，应完善预算支出的分析统计，做好预算执行和绩效评价工作。按月、季和年度分析统计各基层报账单位的各类经费支出明细，动态管控，针对执行偏差及时作出调整，合理配置资源，避免资金不足和不必要的浪费产生。科学合理地进行预算编制和绩效评价分析，逐步实现基层报账单位预算编制精细化管理。

（四）提高基层财务工作地位，加强基层财务人员队伍建设。对基层财务工作重视不够，基层报账单位财务人员地位不高、话语权不够是基层报账单位财务人才管理的普遍现象。一方面基层报账单位及上级预算单位应更加重视基层财务工作，注重引进财务专业人才到基层报账单位。同时，注重现有财务人员的教育培养，强化其责任意识、风险意识和财务管理意识，明确基层财务人员的岗位职责、工作权限，加强财务知识技能的教育培训，提高其财务专业素质。另一方面应做好人力资源管理，完善人才培养机制。调整对基层财务人员的考核制度，职称评定方面加大对基层财务工作的赋分比重，适当降低评定的门槛，解决基层财务人员职称评定难的问题。职能隶属和定期考核方面，适度加大对基层财务人员的赋分比重，为基层报账单位财务人员提供地位上的保障，提高基层财务人员的话语权。

（五）明确基层报账单位财务管理职责，强化主体意识。会计报账制使基层事业单位财务核算主体地位下降，一定程度上弱化了报账单位的主体责任意识和财务管理意识，导致基层报账事业单位领导注重业务工作而相对忽视财务管理。应端正基层报账单位的思想，提高认识，明确其在整个财务管理链条中的地位和作用。调动基层事业单位进行内部监督和财务管理的主观能动性，强化责任主体意识，严格控制收支，提高资金管理透明度，提高会计信息质量，更好地履行财务信息提供者的管理职能。