中美气候竞合关系趋势及前景＊

王瑞彬

( 中国国际问题研究院）

中国和美国在联合国格拉斯哥气候变化大会期间发布《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》（以下简称《格拉斯哥联合宣言》），有效促使与会各方树立合作信心，打破谈判僵局，凝聚基本共识，最终达成协议，不仅再次确认《巴黎协定》所提出国际社会努力实现1.5℃温升控制目标的严肃性、有效性，更是有史以来首次明确将在全球范围“逐步减少”煤炭使用[1]，推动全球气候治理向前迈进。

中美首次在联合国气候大会期间发表联合文件，标志着中美气候合作取得重要进展。习近平主席同美国总统拜登进行视频会晤，再次强调指出气候变化完全可以成为中美新的合作亮点。拜登表示，愿在两国利益一致的领域加强合作，共同应对气候变化等全球性挑战。两国最高领导人为双方进一步挖掘气候合作潜力注入强大动力，但从较长一段时期看，深化拓展中美气候合作仍然面临不确定性。

1 中美气候领域竞争性上升

中美气候竞合状况不仅受中美政治关系氛围影响，也受到气候变化问题相关产业、技术等领域结构性因素变化趋势的影响。中美在气候领域的竞争性日趋突出。

1.1 拜登政府视中国为全球气候治理主导地位的主要对手

长期以来，全球气候治理都是美国维护和展现其国际秩序主导地位的重要领域。拜登就任总统以后，从国内和国际两个层面着手，希望尽快提振美国在全球气候治理领域的影响力。在国内，其核心政策是以“全政府”之力，策划并推动气候驱动发展战略，将相关政策行动纳入财政刺激计划、预算法案、国家安全战略指导方针等重要规划，并力推总值达1.2万亿美元的《基础设施投资和就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）完成立法程序，以支持其全球气候行动。在国际上，拜登政府动作频频，在宣布美国回归《巴黎协定》后，即召集“地球日”全球气候峰会、实施气候问题穿梭外交、高调出席罗马二十国集团峰会和格拉斯哥气候大会等。

2020年9月，中国先于美国首次提出“力争2030年前实现二氧化碳排放达峰，2060年前实现碳中和”的气候政策中远期目标，使持消极立场的美国陷于被动。拜登政府在中美战略博弈加剧、双边关系下行的背景下认识和处理中美气候合作问题。美国总统气候问题特使克里此前曾谈及清洁能源发展现状称，“用过于依赖中国技术的世界秩序取代过于依赖中东石油的世界秩序是愚蠢的”[2]，因此其对华气候外交表现出“接触+竞争”的显著特征。拜登就任后一方面通过总统气候特使等渠道，推动双方在较短时间内恢复高级别气候对话、磋商，建立和畅通工作层级的互动机制。另一方面借助多边主义、伙伴关系、价值观外交等手段，试图组建某种形式的国际气候联盟以“一致对华”，阻抑中国积极气候行动的国际影响力。

1.2 拜登政府持续施压以期让中国承担更多不合理减排责任

一是提出中国所承诺的“双碳”目标不足，排放总量上升过快，减排力度不够，可再生能源发展步伐较慢。美国反复强调中国已是全球最大温室气体排放国，人均排放量也超过许多发达经济体。为实现协定的温升限制目标，中国有必要将“碳达峰”“碳中和”时间表提前。但根据《巴黎协定》及刚刚达成的格拉斯哥气候协议，中国到2030年前仍无须承担绝对减少排放量的责任。依照于格拉斯哥气候大会前中国提交联合国气候变化框架公约秘书处的新版国家自主贡献方案，2060年前中国仍可继续增加排放。二是指中国在全球范围进行所谓转移排放。特别是指中国通过“一带一路”倡议等合作平台，在沿线数十个国家和地区建设高污染、高排放工程项目，减少了自身境内排放量，却导致当地排放量增长和生态环境破坏。同时，相关项目还将导致东道国面临“债务陷阱”。三是诋毁中国享受与经济发展水平不相符的国际气候或环境机构的资助扶持。美国称中国经济总量已经位居全球第二，但仍然长期接受“全球环境基金（The Global Environment Facility）”等国际机构资金等扶持。四是谴责中国给国际高碳基建或工业项目提供融资支持。美国称近些年全球新增煤电产能中的约70%由与中国关系密切的亚洲基础设施投资银行等机构提供融资。此外，美国指责中国长期大量补贴可再生能源行业，违反世贸组织等机构的相关原则。

1.3 中美在可再生能源发展领域矛盾趋于尖锐

稳妥推进清洁能源部署是中美各自实现其气候目标的关键。清洁能源也已成为中美产业竞争的重要领域。双方均为低碳能源技术大国，但从资源掌控、知识产权、技术应用、产品制造、市场拓展等方面看，中国已占据一定优势。例如，全球2/3以上的钴产量来自非洲的刚果民主共和国，该国14家规模最大的钴矿企业中有8家为中资，这些企业的钴产量几乎占刚果民主共和国全国产量的一半。此外，中国占全球钴化学精炼产能的80%[3]。中国在风电、光伏发电设备制造方面形成全球为数不多的完整产业链，技术水平与产能均居世界前列。全球最大的10家风力涡轮机制造商中有7家是中国企业。光伏组件全球排名前10位的企业中，中国也占据7家。中国光伏产业为全球市场供应了超过70%的组件。尽管美国电动汽车市场近年来增长迅速，但仍落后于中国，在全球约1020万辆电动汽车总存量中仅占17%，中国则占44%[4]。美国政府从国家发展和安全战略角度评估双方在该领域的竞争态势，明确务必采取措施防范中国所谓正在塑造可再生能源的新世界秩序的行动[5]。拜登政府在讨论美国经济振兴计划、加强美国供应链弹性问题时，将涉及可再生能源的“关键材料、技术或基础设施”“关键矿产”列为竞夺重点。美国国务卿布林肯宣称，“如果我们不能引领可再生能源革命，很难想象美国在与中国的长期战略竞争中能够获胜。现在，我们落后了。……如果我们不赶上，美国将错失以反映我们利益和价值观的方式塑造世界气候未来的机会，我们将使美国人民失去无数就业岗位[6]。

2 美国对华气候合围策略难见成效

拜登政府上台至格拉斯哥气候大会举行，美国为恢复其全球气候治理领域的所谓领导地位，采取“多管齐下，两手并重”的外交策略，向欧洲国家等游说其合围中国的主张。所谓“多管齐下”是将气候议题作为优先事项纳入与不同盟国之间既有协作机制的核心议程。一是加强双边协作和协调。目前，英国、加拿大、澳大利亚等较为积极地回应美国。在格拉斯哥气候大会上，这些国家均与美国保持一致立场，抨击中国气候政策。而对欧盟，美国着力推动建立跨大西洋气候议题协调机制。因印度兼具发展中国家大国、排放大国、“基础四国”①“基础四国”（BASIC），指巴西（Brazil）、南非（South Africa）、印度（India）、中国（China）四国。成员等多重身份，美借印太战略，拉拢其牵制中国。二是区域或多边合作安排，主要包括西方七国首脑会议、美日澳印四方安全对话（Quad）、二十国集团峰会、经济合作与发展组织会议等。三是以联合国为基础的各类多边安排，主要包括联合国大会及相关专题会议、联合国安理会、联合国气候变化框架公约下诸机制及会议等。所谓“两手并重”是指除上述既有机制，拜登政府也在尝试“另辟轨道”。由于在联合国框架下组建对华国际气候联盟的难度较大，美国试图构建以其为核心的新机制，例如倡议召开全球气候峰会等，以寻求更便于其掌控运作的施策平台。但是，这一围堵策略的实施及效果深受如下因素制约。

2.1 美国在全球气候治理领域道义力量趋弱

美国长期是国际气候合作机制的重要推动力量之一。但是，哥本哈根气候大会以来，美国在履行减排承诺、资金援助发展中国家等事关大国气候责任与义务的重要事项上表现消极。特别是特朗普政府极端蔑视气候议题、背弃履约承诺、断然退出《巴黎协定》，对美国国际信誉和国家形象造成沉重打击。拜登执政以来采取一系列补救举措，甚至借格拉斯哥气候大会之机作出道歉，向国际社会展示“在应对气候变化方面，特朗普时代已经结束”的姿态。虽然在一定程度上阻止了美国在气候、能源、环境政策等领域全面倒退的势头，但尚难以迅速聚拢人气、形成号召力，与欧盟等盟友、伙伴在气候议题上重建信任仍需时日。

2.2 美国联邦气候立法仍未获得实质性突破

拜登就任以来，集合空前规模的政治资源，大力推动国会在联邦气候与清洁能源立法方面实现突破。在本届国会，民主党在众议院占据微弱优势，在参议院仅占据半壁江山，且并不能实现本党籍议员立场一致。拜登以灵活的方式将应对气候变化和清洁能源发展目标等融入基础设施建设和社会支出法案，利用新冠肺炎疫情危机和经济振兴诉求闯关国会。经过各方多轮折冲，《基础设施投资和就业法案》通过，适应和减缓气候变化、促进产业低碳转型、支持清洁能源发展等各类项目被纳入其中，可被视为一段时期以来美国气候政策的重大进展[7]。但需要注意的是，该方案中气候与新能源相关支出总额仅约为860亿美元，尚未达到奥巴马时期约900亿美元的水平，且分为多年投入，即便是考虑到其对周边产业的拉动效应，相对于美国庞大的经济体量，这一金额也无法满足需求，对美国开展气候外交的支持力度有限。

2.3 美国主要盟友不愿放弃各自气候政策的独立性

美国突出意识形态和价值观分野，试图在气候议题上孤立、牵制中国的作法在其盟友中并未赢得广泛支持。从“地球日”气候峰会、康沃尔七国集团峰会、罗马二十国集团峰会，直至格拉斯哥气候大会的实际效果看，美国关于结成气候联盟、联手制华的主张并未获得盟友积极回应。欧盟及其重要成员德国、法国等基于中国减排实绩、可再生能源发展等客观情况，并不完全认同美国关于“中国是全球气候治理机制及国际秩序阻碍性或破坏性力量”的观点。而且，欧盟自身抱有极大气候雄心，并在发达经济体中率先通过较为完备的《气候法》、推出碳边境调节机制、深化碳排放权交易市场改革，在气候政治、经济等领域的理念、目标、行动等方面都远远领先于美国。日本、韩国等与中国在经贸关系、产业链协作、地缘安全等方面联系紧密，并不愿无条件跟随美国。所以，各国并不希望在气候议题上与美国紧密捆绑。事实上，上述欧盟国家等大多数国家视中国为推进全球和区域气候行动的合作者。

3 美国与他国在特定议题上联手采取行动抑制中国的倾向仍然较明显

3.1 推动修订《巴黎协定》有关条款，改变关于减排行动的核证、遵约等安排

拜登政府不满足于仅是重回《巴黎协定》，而是抱有更深意图。中美双方虽然就协定第六条和第十三条的具体规则达成初步一致。但美国仍可通过联合国气候大会等渠道提出议案或倡议，要求再议强化成员国减排承诺与行动的透明度问题，讨论建立并执行减排核证、惩罚机制等。甚至在事实上要求改变“国家自主贡献”计划所依据的“自下而上”的运作原则，以强化所谓“法律约束力”的名义，重新设计和讨论某种量化减排方案，以掌控国际气候合作主导权，并影响中国经济清洁低碳转型进程。

3.2 强化对中国可再生能源行业或企业的201、301、337调查等

美国或依据其国内《贸易法》（Trade Act of 1974）等法规，针对与美国存在较强竞争性的中国太阳能、风能、燃料电池、新能源汽车、生物科技等行业与企业，以中国政府提供补贴、威胁美国国家安全等为由，展开公平贸易调查、投资审查或知识产权诉讼。或以中国企业违反世贸组织、美国贸易法的规则与规定等为依据加以制裁，增强美国相关产业领域的国际竞争力。美国部分制造企业不断游说推动可再生能源行业的贸易救济措施，客观上加高了绿色贸易壁垒。美国在2018年对中国太阳能出口产品加征重税，导致双面太阳能组件产品在关税“豁免”与“取消豁免”之间徘徊。美国加速对华科技“脱钩”，利用《出口管制条例》（Export Administration Regulations）等将相关企业纳入美国商务部工业与安全局实体名单等做法也有上升趋势。

3.3 将气候议题纳入未来中美双边经贸关系调整进程

美国或将减排承诺、履行效果及环保标准等事项作为发展中美经贸关系的某种约束性条件。2020年初，中美达成第一阶段经贸协议，主要包括知识产权、技术转让、食品和农产品、金融服务、汇率与透明度、争端解决等议题，基本未涉及碳排放内容[8]。新冠肺炎疫情暴发至今，中美贸易额出现快速增长。2021年前11个月货物贸易额达4.41万亿元，同比增长21.1%[9]。但中国商品在美国进口额中的占比降至2008年以来最低水平。中美经贸关系的结构性变化方向，特别是美方的政策动向值得关注。随着双方对第一阶段经贸协议执行情况的评估工作完成，对双边经贸关系进行更深层次调整的压力上升。美国原则上对欧盟推动的碳边境调节机制持积极态度，奥巴马时期，国会参众两院曾提出若干相关议案，拜登总统也曾在大选期间提出美国方案，明确考虑拟就碳密集型贸易商品征收边境调节税、施行碳配额制度等，使出口国承担污染成本[10]。

4 中美气候合作面临方向性转折

拜登就任后，以控制疫情蔓延、实现经济振兴为其要务。近一年来美国是否进入其所宣称的“持久而强劲的”复苏进程仍有待确认，但这一年美国确实出现了货币超发、通货膨胀、物流混乱、供应链断裂等纠缠难解的问题。同时，疫情之下，中美经贸关系相互依赖性一时间不弱反强，拜登政府不得不从中国经济稳定增长势头借力，更为审慎处理两国在经济、技术等领域的矛盾，在中美气候合作议题上展现了一定理性和弹性。客观上为两国在气候、能源领域探寻和拓展合作空间带来机遇。《格拉斯哥联合宣言》确认并延续了此前《中美应对气候危机联合声明》倡导的合作精神，就未来十年双方合作的目标愿景、具体领域、协调机制、落实措施等作出基础性规划[11]。但是，推动并深化双方气候合作前景复杂，机遇与挑战并存，并面临方向性转折。

4.1 中美气候合作在未来拜登政府议程中紧迫性或降低

拜登就任后，在气候议题上采取一系列积极姿态和行动，包括重启中美气候合作，初步扭转了美国在多边外交领域和国际气候合作进程的被动局面。集中体现在基建法案、社会开支法案中的国内气候驱动发展战略的布局也有所推进。在实施上述政策行动过程中，拜登及民主党已消耗大量政治、外交资源，继续大力推动并不现实，且难以带来更大政治回报，甚至可能产生负面效应。受制于美国国内政治运作规律，拜登及民主党的注意力不得不转向中期选举，并为下一次总统大选预作筹谋。相对而言，促进中美气候合作的意愿或出现摇摆、弱化。

4.2 中美气候领域分歧或加剧

美国政党轮替制度和民主、共和两党在气候议题上的对立与分歧，从根本上决定了美国气候政策的摇摆性和不连续性。根据当前美国政治生态分析，民主党在中期选举中并不乐观，连续执政的前景也不明朗。这客观上将限制中国与拜登政府的气候合作走向深入。《格拉斯哥联合宣言》当然体现和固定了双方共识，但数量有限、措辞审慎的条款和内容也说明，双方在更广泛的气候和能源议题合作上实现突破存在困难、障碍，矛盾和分歧仍然严重。相关议题主要涉及各自产业国际竞争力和全球气候治理规则话语权，例如碳边境调节机制等。其特点是虽将深刻影响双边气候合作，但这些议题的复杂性和全局性又使得单靠气候谈判无法完成各方利益关系调整。同时，在中美关系整体尚未企稳的情况下，这些矛盾和分歧可能激化成为对华施压的工具。

4.3 为维护中美气候合作势头增添持续动力

当前影响中美气候合作深入发展的最大障碍之一是政治互信水平。近一年来，中美在气候领域频繁互动接触，并先后达成包括《格拉斯哥联合宣言》在内的若干重要共识文件。客观而言，政治互信水平有所回升，但是总体仍极其脆弱，容易受到双方经贸、科技、地缘等领域竞争态势的冲击。各方尤需审慎运筹《格拉斯哥联合宣言》创造的难得契机，排除负面干扰，厚植合作基础。一方面，培育增强中美在气候领域的切实利益联结。双方在传统化石能源领域的合作需求较为突出。2021年底，新奥能源、中国石化、中国中化和佛燃能源等中国企业与美方达成天然气贸易协议。另一方面，创新双方合作机制。在稳步拓展双方气候工作小组的议题领域的同时，鼓励和支持双方政界、学界、商界在气候与能源政策研究、清洁技术研发与应用、碳金融和资金机制等方面开展深入交流，采取更多联合行动等。