省级以上林业专项资金使用管理思考

○南平市林业局 庄瑜英

南平市地处闽北山区，为福建省重点林区，素有“八山一水一分田”之称。全市林地面积3253.9万亩，森林覆盖率达78.89%，居全省第二；森林蓄积量 18 803.6万立方米，居全省首位[1]。近年来，南平市以生态市建设为总体要求，以保护好生态环境、建设现代林业先行示范区为目标，林业部门担负着重要的责任，需投入大量的人力、财力保护好生态环境。但闽北是经济欠发达地区，因南平市各地地方财力有限，2016年育林基金停征之前，市、县级对林业生态建设的投入主要来源于育林基金;育林基金停征后，为保障林业部门正常运转，保护好生态环境，积极向省级以上争取林业专项资金。“十三五”期间，全市共争取省级以上财政林业专项资金32.0亿元。

一、资金使用管理情况

“十三五”期间，南平市根据省级以上财政林业专项资金使用管理办法[2-3]以及本市实际情况，制定出台《关于落实省级以上财政林业专项资金管理办法的通知》，开展林业专项资金使用管理工作。

1.明确使用范围

林业专项资金使用主要用于森林资源培育、森林资源保护、林业经济发展。森林资源培育专项资金，主要指造林补助(包括乡村绿化补助、森林城镇村庄建设补助)、森林抚育补助和林木良种培育补助。森林资源保护专项资金，主要指森林生态效益补偿补助、天然林停伐管护补助、自然保护区林权所有者补偿补助、重点生态区位商品林赎买等改革试点补助、森林公园管理和建设补助、生物多样性保护补助、林业防灾减灾补助、林业执法体系建设补助、林业站服务能力建设补助、森林资源调查补助、国有林场改革专项补助、森林步道建设及管理补助、野生动物危害补偿补助以及国有林场服务能力建设补助。林业经济发展专项资金，主要指林下经济利用补助、花卉产业发展补助、林业产业发展补助、林业科技补助、林业贷款贴息补助、新型林业经营主体标准化建设补助和帮扶补助等。

2.规定管理模式

林业专项资金使用实行“大专项+任务清单”管理模式。“大专项”即森林资源培育、森林资源保护、林业经济发展三大类；“任务清单”是根据大专项应当保障的政策内容而设立的，包括约束性任务和指导性任务。约束性任务，是对林业专项资金中具体用途任务计划的量化要求，是考核的重点，务必确保省下达任务完成；除约束性任务外，其他均为指导性任务，指导性任务由各地根据林业专项资金预期性任务计划和当地实际，在中央和省级林业专项资金支出范围内统筹安排。

3.推进整合使用

根据《福建省财政厅 福建省林业局关于推进涉农资金整合加强省级以上财政林业专项资金管理的通知》精神，各地在确保完成省局下达的约束性任务的前提下，可根据当地林业发展需要，区分轻重缓急，在同一大专项内整合使用，规范整合流程。要求各地林业部门根据涉农资金统筹整合的需求，会同当地财政部门制定涉农资金统筹整合使用管理办法，明确资金整合内容、使用方向。对纳入整合的项目，由各地林业部门相关业务科室提出资金使用申请，相应调整绩效目标与任务清单，经分管领导审核，提交局党组会集体研究。经局党组研究决定，报请当地财政部门审批。经当地财政部门批复后报省市财政部门、林业部门备案。

4.抓好制度落实

林业专项资金使用在省级以上出台相关管理办法的基础上，市、县及时制定具体实施办法。南平市制定印发《南平市财政局 南平市林业局关于落实省级以上财政林业专项资金管理办法的通知》，在全省设区市率先建立存量资金整合办法，并抓好贯彻落实工作。为做好林业专项资金使用管理，推进涉农资金整合、盘活存量资金，提高财政资金使用效益，通过召开片区座谈会、全市计财科长会议以及实地调研，指导各县(市、区)结合当地工作实际制定出台《省级以上财政林业专项资金管理办法》具体实施办法，并提出结余资金整合使用方案，用足用好林业专项资金。文件印发后，当年整合涉林专项资金1163.73万元，充分发挥资金使用效益。

5.强化绩效管理

林业专项资金使用紧紧围绕“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，指导县(市、区)及市本级相关业务科室做好项目资金绩效考评工作。对照省定年初绩效目标，做好季度监控及年度评价；跟踪预算执行完成情况，实现项目资金目标落地、过程监控及时纠偏以及年终评价结果应用。近年来，我市林业专项资金使用绩效管理省级考评获优，资金争取名列前茅。

二、资金投入主要成效

“十三五”期间，全市林业系统围绕建设现代林业先行示范区目标，林业生态建设和改革发展取得实效。森林培育成效显著，完成植树造林总面积117.78万亩，全市10个县(市、区)均获评“省级森林城市(县城)”，南平市获得“国家森林城市”称号；资源保护效果凸显，森林覆盖率从期初76.46%提高到期末78.89%，位居全省第二。森林蓄积量从期初1.62亿立方米提高到期末1.88亿立方米，位居全省第一。林地保有量相对平稳，期末3253.9万亩(期初3250.7万亩)。林业有害生物成灾率、森林火灾受害率低；林业经济稳步发展，林业产业总产值从期初655.8亿元提高到期末950.82亿元，其中:第一产业产值124.53亿元，第二产业产值655.27亿元，第三产业产值171.02亿元，圆满完成“十三五”期间主要任务和目标，为“十四五”期间林业改革发展奠定了良好基础[1]。

三、存在问题

“十三五”期间，我市不断加强林业专项资金使用管理，围绕“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念不断探索完善资金管理机制，严格按照有关规定执行，资金使用总体较好，资金投入成效明显。但也存在以下问题。

1.个别项目补助标准偏低，实施难度大

如天然林停伐管护补助和生态公益林补偿基金项目,目前每年补助标准23元/亩，标准仍偏低，远低于我市林地平均租金(约每年40元/亩)，实质上仅是对生态公益林、天然林管护进行补助，林权所有者和经营者的合法利益并未得到补偿。林改后，林木、林地价格不断攀升，经营商品林地每亩年平均收益可达150～200元，林农经营商品林与管护生态公益林补偿收益差距较大。特别是天然林停伐管护补助林农签订合同意愿不强，资金支付困难。

2.项目实施缺乏工作经费，推动难度大

育林基金停征后，南平市林业工作经费缺口大。2016年以前南平市林业事业发展经费来源于育林基金征缴收入，“十三五”期间林业事业发展，大量的项目资金靠争取省级以上财政林业专项资金投入，争取资金32亿元。随着项目资金投入越来越多，林业部门肩负的项目资金使用跟踪指导工作量也随之加大，工作经费缺口也就越来越大。南平市是欠发达地区，地方财力有限，人员经费、公用经费安排比较吃紧，用于项目业务指导经费无法保障，推动项目实施难度大。

3.项目资金整合使用，具有局限性

“十三五”期间项目资金实施“大专项+任务清单”管理模式。“大专项”即森林资源培育、森林资源保护、林业经济发展三大类；“任务清单”是根据大专项应当保障的政策内容而设立的，包括约束性任务和指导性任务。按大专项整合资金使用，具有局限性。

4.项目资金要求当年支付，执行难度大

省级以上财政林业专项资金补助项目点多面广，涉及惠农惠企资金支付手续繁琐，如造林绿化补助资金需验收合格后支付、天然林停伐管护补助需林权所有者签订停伐管护补助协议方可支付，当年项目资金执行率高于91%，难度大。

四、对策与建议

针对省级以上财政林业专项资金使用管理存在的问题，结合新出台的省级以上财政林业相关专项资金管理办法的有关精神，建议采取以下措施加以解决。

1．提高生态公益林和天然林补偿标准，促进林区和谐发展

目前，福建省生态公益林和天然林补偿标准实行分类分档补助，生态公益林中乔木林、其他林和天然商品乔木林停伐管护补助提高到每年23元/亩，经济林和竹林仍按每年22元/亩。南平市是重点集体林区，农民收入主要依靠林业，实施保护必须与落实生态补偿同步考虑，否则将影响林区和谐稳定。在分类分档补助的基础上，实行分地域补助，提高重点林区生态公益林和天然林补偿标准。按照政府投入为主，受益者合理承担的原则，多渠道筹集补偿资金。以公共财政投入为主，除生态公益林补偿资金纳入中央、省级财政年度预算安排外，积极争取政策支持，增设“生态税”作为“地方税收”的税种，由省级征收，统筹用于安排生态补偿。同时建立“受益者合理负担”的补偿机制，加大下游地区对上游地区的生态补偿力度。

2．加大重点林区转移支付力度，推动林业高质量发展

育林基金停征后，南平市林业工作经费缺口越来越大，用于项目的业务指导经费无法保障。同时，林长制实施后，队伍建设、日常的跟踪指导及年度考核评比需要相当多的费用。为支持武夷新区建设，加快南平市全方位绿色高质量发展，保护好生态环境，在育林基金征收标准降为零后，要落实财政部《关于取消、停征和整合部分政府基金项目等有关问题的通知》文件中明确“通过增加中央财政均衡性转移支付、中央财政林业补助资金、地方财政加大预算保障力度等，确保地方森林资源培育、保护和管理工作正常开展”有关精神，加大中央财政育林基金停征政策专项转移支付力度，适当提高对中央苏区县和重点林区的转移支付比例，在下达转移支付资金时明确项目和金额。同时加大省级财政育林基金停征政策专项转移支付力度，在国家补偿的基础上对市(县、区)的净减收部分按照市(县、区)育林基金的实际征收收入和有关文件精神来确定省对市(县、区)财政转移支付系数，由省级财政给予政策配套性转移支付，并明确用途，确保基层林业部门能够正常运转，保证项目的顺利实施，推动林业工作高质量发展。

3．统筹整合林业专项资金，提高资金使用效益

除对植树造林、森林抚育、森林生态效益补偿、天然商品林停伐管护、自然保护区林权所有者补偿补助以及重点区位商品林赎买试点明确补助标准外，其他林业专项补助资金在完成中央及省级下达任务，即在完成省林长制工作考核的基础上，各地可根据林业工作实际需要按照整合流程报批，统筹安排使用林业专项资金，相应调整绩效目标与任务清单，发挥财政资金效益。

4．创新支付模式，缩短在途资金

省级以上财政林业专项资金采用因素法为主、项目法为辅分配。资金补助方式为当年实施项目或先建后补项目或以奖代补。林业项目补助资金涉及面广，支付手续繁琐，当年实施项目当年支付困难，支出率低。为缩短在途资金，提高资金执行率，建议因素法分配的项目采用先建后补方式补助，每年年初上报上一年度的验收成果，经审核确认后下达补助资金；项目法分配的项目采用以奖代补方式补助，如花卉、林下经济等项目采用以奖代补，既能发挥示范引领作用，又能减少在途资金，提高资金执行率。