社会工作应急治理制度化建设探讨——以新冠肺炎疫情防控的广州实践为例

■蓝宇蕴

制度化是抗衡不确定性风险与实现有效治理的利器。作为专业化和职业化助人的社会工作，在关注参与社会治理的新时代背景下，正越来越成为我国社会治理的重要力量。伴随2019年底开始席卷全国乃至全球的新冠肺炎疫情事件的发生，社会工作参与应急治理的专业优势凸显。由于专业社会工作理念源自西方，本土社会工作理论与实践均在“嵌入性”发展过程中，与此相关，我国社会工作服务的制度化配套机制仍在培育中，社会工作应急治理的制度化建设相对滞后于实践发展，探讨其制度化建设路径，正是本研究的核心关注。由于新冠肺炎疫情事件是世界卫生组织认定的国际公共卫生应急事件，而广州市社会工作参与新冠肺炎疫情治理，恰好成为社会工作参与应急治理的一个典型案例，并给社会工作应急治理制度化研究提供了经验参照。

一、问题的提出：社会工作应急治理面临角色尴尬

2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署的会议上提出：“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。”该重要讲话不仅给社会工作参与应急治理以有力的支持，也极大地促进了各方对社会工作参与应急治理的认同与配合。2021年6月，民政部和国家发改委颁布《“十四五”民政事业发展规划》，当中指出，截止到2025年，民政工作要力争达到“社会组织、社会工作者、志愿者联动机制和参与社会治理途径的进一步畅通和规范”。此外，民政部、人社部还出台了促进社会工作发展的系列政策文件。所有这些均表明，国家正在积极助推社会工作领域的制度化建设。

国家层面的制度化推进，与社会工作发挥的实践功能日益增强直接相关。社会工作凭借自身的专业优势，在社会治理中发挥重要作用。在新冠肺炎疫情暴发之初，广州市社会工作行业党委、广州市社会工作协会就于2020年1月26日发出《关于全行业援助抗击新型肺炎疫灾，实施“广州社工红棉守护行动”的倡议书》，全市社会工作机构和从业者纷纷响应，并集体投入到疫情防控工作中。据不完全统计，截止到2021年2月26日，全市71家社会工作机构利用社工站、专项服务点等开设了239条“广州社工红棉守护热线”，累计投入接线社工6.7万人次，累计服务市民124万次。为市民提供防疫咨询25万次、心理辅导4万次，协助开展困难救助服务，累计为困境孤寡长者、患病长者提供上门送药送菜等紧急求援11431次，服务21899人次；配合镇街村居开展线下防控排查20.7万人次，服务社区留观隔离人员1万人次；整合链接爱心物资3.3万件，折合97万元，参与募捐善款28万元①。这份凝聚庞大劳动量的应急服务成绩单，只是广州社会工作参与疫情治理阶段性成效的缩影。

与社会工作应急治理取得的显著成效相比，其所获得的制度性接纳和认可则较为微弱。第一，社会工作参与新冠肺炎疫情治理带有明显的临时服务特征。新冠肺炎疫情降临，政府部门会给社会工作服务行业和机构下发紧急通知，调动社会工作资源参与应急服务，但这种服务往往是仓促上阵，而没有明确其提供专业服务的身份角色。与此相关，社会工作者在职业待遇上也面临同样的尴尬，如虽身处抗疫前线，但并未享有政府的优惠性工作补贴，甚至未享受优先打疫苗的权利。第二，社会工作参与新冠肺炎疫情治理，其专业化服务缺乏基本行业生态的支持。与前者缘由密切相关，即社会工作应急治理带有临时性特点，政府及相关部门对社会工作服务实践的认识、投入、信任和赋权均有不足，或者说整个社会服务行业的体制机制都在培育发展过程中，能获得的系统性支持自然非常有限。

如果从制度化角度看，社会工作参与应急治理面临身份角色的“模糊性”以及获得系统性支持很有限等问题。但归根结底，这些问题还是制度化水平较低和没有纳入主流体制机制的呈现。我国社会工作参与社会治理的制度化建设，充其量只是大框架和总体层次上的，缺乏应急治理这一细分领域的制度化建设。目前一般意义层面的公共应急治理，还主要是归属在公共管理领域，制度化进程起步相对较早也更有基础，但却并未把社会工作应急治理纳入其中。有学术研究指出，我国社会工作应急治理仍然处于起步探索阶段，如法制化建设基本还在空白状态、其他制度化建设或不完善或是完全缺失，致使其实际功能价值与所获得社会支持及认可之间存在严重不协调或不对等的问题，并表现为专业自觉与体系边缘的双重逻辑问题②。恰恰是在这个意义上，社会工作应急治理制度化建设才成为社会工作实践研究中的一个前沿问题。

二、社会工作应急治理制度化建设的依据

社会工作制度化是指“政府、社会工作群体、社会服务机构参与社会工作制度的设计、构型、体系化并使其发挥作用的行动和过程”③。同时，社会工作制度化是社会工作专业化、自主化和服务常态化的基本保障。长期以来，我国主流社会体制机制主要受传统行政逻辑的支配，并没有专业社会工作的介入。相对于我国社会结构而言，社会工作这种具有明显“外在性”特点的新型社会力量，其服务型治理和应急服务实践的制度化建构，恰恰就是助推我国社会结构创新、社会生态重构的重要因素。广州市荔湾区于2021年5月21日发现年度内的首个本地新冠肺炎病例，全市疫情防控工作再度加强，并成为观察社会工作应急治理制度化建设的现实场景。

（一）社会工作应急治理制度化建设是专业发展的要求

首先，应急治理制度化建设是社会工作本质体现的基本需要。社会工作参与服务型治理，是利用科学知识和方法达到专业化助人自助的目的。具体而言，社会工作在履行专业服务时，要求按照科学程序提供服务。例如，提前对服务需求进行调查预估，在精准梳理服务需求基础上设计工作方案，在督导指导下提供包括个案、小组、社区活动、链接服务资源在内的各种服务，在总结、评估和反思中不断提升服务质量。社会工作参与应急治理，则是要把社会工作专业服务流程有针对性地移植到应急事件的处置中。专业社会工作源自西方社会情境，但也是社会发展到特定阶段的产物。就后者而言，社会工作是解决现代问题和实现社会公平正义的一种制度创新。作为专业助人的服务工作，社会工作承担应急治理功能，无疑与其本性驱动相关。在应急治理中，伴随应急事件的突发，解困救难需求必然激增。新冠肺炎疫情暴发后，社区居民中的低保低收、特困、独居孤寡长者、贫困重度残疾人等群体往往会因疫情陷入雪上加霜的生活境地。与此同时，提供电话排查、防疫咨询、协助核酸检测、构筑居民生活安全网的需求也急剧增多。这些骤然膨胀的服务需求，与社会工作的出发点恰好形成了一种内在契合性关系，并成为社会工作参与应急治理的主要驱动力。但这种驱动力能否真正转化为社会工作服务的行动力，则在很大程度上依赖于社会工作参与应急治理的制度化建设情况，因为行动潜力要有恰当的制度安排，才有可能转化为现实的集体行动。

其次，应急治理制度化建设是社会工作功能实现的基本需要。社会工作参与社会治理的功能表现形式很多，如可通过赋权增能、情绪疏导、精神支持、链接资源等方式为遭遇突发事件而损失的社区、单位、家庭或个人提供服务，还可通过构建社会关系网络、修复社会关系以增强群体或个人能力，等等。但是，所有社会工作服务功能的良好发挥，都需具备一定的前提条件，如服务介入前的社会服务制度化建设、社区社会资本累积的情况等。如果社区的社会资本厚实，社会工作应急服务的效果就好，反之亦然。为此，常态时期社会工作制度化建设至关重要，甚至成为应急治理效果呈现的重要前提条件。广州社会工作参与疫情防控业绩彰显，就与其制度化建设的基础较扎实有关。广州秉持制度建设先行理念，于2010年推行政府购买社会工作服务的试点，2012年在市区全面铺开，2019年在全市172个镇街共设立201个社工站，实现镇街社会工作服务的全覆盖，不仅标志着全市社会工作服务网络基本建成，也意味着社会工作应急治理有实实在在可以依托的服务平台。广州社会工作参与社会治理，包括参与新冠肺炎疫情治理，主要就是借助这些社工站发挥作用的，且基本都是立足广州市社会工作协会和社会工作服务机构的联动来发挥作用的。前者主要在地方行业范围内发出倡导和提供业务指导及监督，后者则在响应倡导基础上提供各种直接服务。二者之所以能够密切联动而共同推进应急服务，前期的制度化建设是铺垫。

再次，应急治理制度化建设是社会工作制度结构优化的基本需要。正如前述所论，社会工作参与服务治理离不开系统完整制度化结构的支持。可以说，社会工作服务领域的制度化建设，有赖于全方位和立体化制度结构的配合，其应急治理制度化建设同样不可或缺，因为这是社会工作参与社会治理制度化建设的重要部分。从我国公共应急治理的实际运作看，社会主体参与应急行动的主要路径，首先是上级行政机关发出号召、指示或者各种通知、文件、意见、建议等，并通过行政网络自上而下地推进。这种应急治理方式带有明显的“运动型治理”特征④，其背后逻辑则体现出制度化建设不足的深层次问题，同时也带有治理结构和模式单一化的问题。而事实上，社会工作应急服务治理，如果没有完善的制度化结构，特别是如果没有来自专业治理角度的多样化制度支持，包括社会工作服务治理中诸如应急服务的岗位、结构、资质、业绩和考核激励等制度化规定，应急服务会由于缺乏相对明确和精准的可预期性和可持续性的保障机制，而难以取得良好的服务效果。为此，建立健全具有针对性的、结构完整的应急治理制度化体系，是社会工作制度结构优化和最终走出运动型治理“怪圈”的需要。

（二）社会工作应急治理制度化建设是有效治理的需要

制度化建设和效率化治理密切相关。社会工作参与服务型的治理，要有完善制度化规范的支撑，这主要是由社会工作的效率逻辑所决定。换言之，建构具有整合性的、社会工作服务功能健全的治理体系，合理制度化体系建设是基础，也是社会工作服务效率得以呈现的基本依靠，同样是社会工作应急治理效率化的依据所在。社会工作参与应急治理，基于专业服务的要求，在应急方案的制订、服务人员的培训、应急任务执行以及应急资源的保障等方面，都需要在具有相对稳固性特点的制度化或程序化规定的支持下，服务实践才可能有章可循，专业服务效果才可能有保障，应急治理也才谈得上效率。广州2021年新冠疫情暴发后的短短23天内，全市社工站就同时开通了239条“红棉守护热线”，服务市民超过5.8万人次，通过搭建线下支持网服务市民超过370万人次，并联动2.1万名志愿者参与到疫情排查、核酸检测和疫苗接种等工作中，服务市民200多万人次。另外，社会工作者还坚守在两个高风险区和11个中风险区提供各种应急服务。在如此短的时间内，社会工作者要处理如此众多的应急事务，如果不是借助制度化建设而梳理出具有相对稳定性的操作方式，并让应急服务快速进入操作性的行动中，社会工作应急治理效率化就将无从谈起。

我国社会治理是在党的领导和政府主导下，直接依靠社会组织等多元力量而推进的。社会治理的效率化与社会工作服务的组织化、制度化是紧密联系在一起的，应急治理也遵循同样的机制。例如，第一，由于任何应急治理几乎都是多组织、多部门的协调配合，特别是在应急事件发展快、负面影响大、群众恐慌情绪快速积累条件下，更依赖多方联动，进而更依赖高质量的、可统合多方关系的制度设计。新冠肺炎疫情防控中，如果仅仅依赖医学机构的力量是远远不够的，而必须联动其他不同主体共同参与，为此，建构制度化的纽带，形成应急治理共同体，就成为应急治理制度化建设的基本要求。第二，社会工作参与应急治理，如果能建立“社工+志愿者+慈善”的制度化机制，则可更广泛链接和动员社会资源，并让社会工作机构的有限资源转换出无限的服务能量。荔湾区在暴发疫情后的20天内，社会工作机构就募集善款97.92万元和价值184.1万元的物资，并与慈善组织合作让1018名困难群众实现了“微心愿”。在完成这些资源链接和应急服务上，初步建立的“社工+志愿者+慈善”的制度化机制就发挥了良好的作用。第三，社区是社会工作参与社会治理、参与应急服务的主战场，新冠肺炎疫情防控就是以社区居家隔离为主的，而这种应急实践往往很依赖社区关系、社区共同体的建立和维系，同样很依赖社区共同体制度化纽带的建设，否则，应急服务共同体就难以形成。

（三）社会工作应急治理制度化建设是治理现代化的要求

建立健全社会工作应急治理体系，形成充满人文关怀的社会工作应急治理体制机制，是社会现代化和应急服务现代化的要求。该要求如果付诸实践，则离不开社会工作应急服务的制度化建设。社会工作制度化建设内容非常广泛，包括社会工作应急服务不同环节或领域的制度化，如应急治理组织管理的制度化、经费保障的制度化、服务操作的制度化、人才培训的制度化等，且这种制度化由于实际运用情境复杂而更有难度。广州荔湾区的海南村是城中村，曾在7天内发现29位新冠病毒感染者，给疫情防控带来很大压力。在这个人口密度高、外来流动人口规模大的城中村，疫情防控最有效的途径就是快速切断传播链。由于这个城中村目前主要由农村集体组织演变而来的转制公司在负责治理，而由于转制公司在常态时期的制度化建设基础良好，因而在疫情来临时可快速采取封村封路等实际行动，并由此转化出应急服务的积极效果。再如，长期以来，我国普遍存在社区体制机制的过度行政化、工作人员非专业化、社会工作队伍不稳定和专职岗位不充足等问题，而在所有这些问题并存的条件下，如果恰逢应急事件来临，应急治理更容易受到单一行政力量的摆布，加大制度化建设的力度，恰恰就是让社会工作应急治理走上合理化轨道的必要条件。

社会工作应急治理制度化建设的重要性，还与我国社会工作实践发展的特殊情况有关。我国社会工作的发展高度依赖政府力量的推动，甚至有研究者把这种路径下发展起来的社会工作称为“依附型社会工作”，相伴而来的问题是，社会工作专业自主性弱、职业和行业合法性地位难以得到稳固、社会认同度难以提升，等等⑤。社会工作进入我国并经过本土体制机制改造以后，其原本固有的专业元素发生不同程度的改变，专业性产生阶段性的消减或偏离，此时，制度化建设产生的纠偏功能就更凸显；另外，随着我国市场经济的深入发展、新时代条件下的利益关系更趋复杂多元，应急事件很可能越来越趋于多发，并驱动社会工作以更专业化、更制度化方式参与应急治理，包括推动专业权力由行政主导转向专业主导、社会工作功能机制由依附型转向自主型、服务运作机制由项目制转向混合制等⑥。而所有这些转型要求的实现，本质上都与社会工作服务治理的制度化建构密切相关。

三、社会工作应急治理制度化建设路径探索

有研究指出，社会工作基本特征在其制度化利他主义，社会制度提供资源和规则为社会工作分别确定支持向度和制约向度，使社会工作者的个体经济理性行为转化为具有终极关怀伦理意义的集体理性行为⑦。事实上，在此所言制度化利他主义中的“制度化”，主要指具有抽象性和整体性意蕴的制度化，这种制度化需要且必须在社会工作服务实践中明晰化，抽象的制度化价值才能得到实现。但社会工作制度化水平的提升是综合性的工作，不仅需要提高政府对社会工作的认识，还要提高社会工作自身的服务能力，不仅需要社会工作服务在处理复杂事务中进行合理的制度化选择，还要从诸如政府购买社会服务的实践中提炼制度化建设的方向。

（一）社会工作应急治理制度化进程及广州现状

21世纪初，我国社会工作服务的制度化进程开始启动。2004年，劳动和社会保障部颁布社会工作的职业资格标准，正式把社会工作认定为一门新职业。2006年，人事部和民政部联合发布《社会工作者职业水平评价暂行规定》，将社会工作纳入专业技术范畴，并明确其职业资格法定标准以及助理社会工作师、社会工作师的职业水平考试办法。这些制度规定给社会工作服务以合法性地位。随后，社会工作应急治理也开始引发关注并进入制度化建设阶段。2016年，民政部推出《重大自然灾害与突发事件社会工作服务支援计划》，标志着社会工作应急治理正式纳入国家应急服务制度化系统中。同年，《民政部救灾应急工作规程》出台，并要求在国家I级、Ⅱ级、Ⅲ级救灾响应中，社会工作者需要进驻灾区开展救灾服务和灾后重建工作，极大地推动了社会工作应急治理的制度化进程。

国家在社会工作服务治理制度建设上的推进，凸显国家对包括应急服务在内的社会工作顶层制度设计的重视。与顶层制度建设的国家推动相关，各地则主要依托民政部门推进社会工作应急服务的发展，包括通过制度化方式，推动制定应急救援方案、建立行动小组等以促进应急服务供给。值得一提的是，在社会工作应急服务制度化的建设上，广东省走在全国的前列。2016年5月，广东省成立了属于内地首支参与公共危机治理的社会工作服务队，在全省招募队员和后备队员共100人，全部队员均是具有应急服务经验的社会工作者。在这一地方性应急治理制度实施后，各地的社会工作应急服务队相继建立，不仅表明社会工作服务越来越深度地介入到了应急治理实践中，而且还形成了“组队应急—能力建设—团队开拓—长期服务”的应急治理广州模式。

社会工作参与社会治理实践活动，是推动社会工作服务的制度化、专业化和特色化发展的基本动力。广州市作为广东省会，在社会工作的制度化建设上也走在国内前列。广州市以民政部门为主要领导机构，以广州市社会工作协会和社会工作服务机构为主要执行机构，探讨社会服务的具体落地方式及规律性，并在此过程中建立健全社会工作服务的制度化体系。2012年，广州开始在全市的市区镇街开展政府购买社会工作服务的实践探索，并出台相应的制度化举措，如出台《广州市社工服务站（家庭综合服务中心）管理办法》《广州市社会工作服务条例》等。当然，需要强调的是，广州社会工作服务实践的制度化探索，目前主要还是局限在常态服务条件下的制度建设，而社会工作参与应急治理的制度化建设依然匮乏，主要散见于其他制度文本中。

（二）社会工作应急治理制度化建设思路探讨

我国目前条件下的社会工作应急治理，由于缺乏健全制度化建设的支持，如果从结构功能意义上说，就是尚未建立起具有完整结构功能关系的应急治理系统。我国社会工作参与新冠肺炎疫情治理，主要就是从现实问题出发，即社会工作机构和社会工作者基于迫切实践需要而采取具有针对性的举措或行动路径，以提供必要的服务。客观而言，社会工作参与应急治理的这种行动方式，是社会工作应急治理机制发育不全和本土多重社会情境相结合条件下的一种自觉行动。此行动方式的理论与实践逻辑均有相当程度的模糊性，但可以肯定的是，它也跟社会工作应急治理制度化缺陷密切相关，并会反过来强化应急治理的匮乏效应。进一步推进社会工作应急治理制度化建设，是走出这种不良循环并给应急治理以更多确定性预期的基础。

1.社会工作应急治理需纳入法制化轨道

法制化是制度建设的最高形态，当然也是社会工作制度化建设的最高形式。以立法方式呈现社会工作制度化建设状态，既是社会福利进化的体现，也是社会工作高质量发展的必然要求⑧。正如前述所言，我国现阶段的社会工作服务领域，其整体上的制度化水平较低，法制化建设更处在几近空白的状态，并已经成为制约包括应急治理在内的整个社会工作服务行业发展的重要因素。如果包括应急治理在内的社会工作制度化建设，可以提升到法制化的高度，并明确社会工作服务治理的法律地位，以及相关联的权利义务关系，社会工作服务实践和应急治理行为就不仅有法制层面的预期，同时还可以获得法制化的保障，而且也只有建立健全社会工作参与社会治理，以及参与应急治理的法制化体系，社会服务行业的发展才能有法可循。

社会工作服务的法制化建设，是让社会工作专业、职业和行业具备硬约束环境的基本途径。为此，第一，在明确社会工作发展国家战略和总目标的前提下，厘清和创造社会工作法制化建设的基本条件，并在此基础上推动国家出台诸如社会工作法、社会工作者法、社会工作服务条例或社会工作应急服务条例等法律法规。第二，地方政府在符合国家上位法的前提下，根据地方实际推进地方性社会工作服务的法制化进程，以地方立法形式助推社会工作参与社会治理、参与应急治理实践的法制化建设。第三，持续推进社会工作不同领域的法制化建设。社会工作服务治理、应急服务治理涉及众多具体领域，如社会工作应急治理与应急志愿服务具有密切关系，推动社会工作服务中的应急志愿服务法制化建设，包括把应急志愿服务保险保障纳入法制化体系，就成为社会工作应急志愿服务发展的促进因素。社会工作应急服务其他领域的法制化建设可依此类推。

建构社会工作应急治理的法制化体系，无论在国家或在地方政府层面上，都需要把社会工作参与应急服务治理所关联的主要事项，诸如相关联的组织建设、岗位设置、行业规制、项目购买、机构运作、人才培育、经费保障等列入法律制度框架中，并形成具有操作意义的社会工作应急服务法制化条款。其中，尤其要关注以社会工作岗位设置为中心、以专业化人才为依靠、以财政支持为依托的应急社会服务法制建设。在此有两个问题值得关注：第一，我国社会工作参与应急治理的背景正变得越来越复杂，社会工作服务理念、形式以及社会认知均面临日益复杂化的挑战。有鉴于此，社会工作应急服务法制化进程需要谨慎推进，需要在充分论证条件下逐步推进。第二，由于我国社会工作参与应急治理还面临政府依附性约束的问题，关注并尽可能避免行政主导对社会工作专业自主性可能带来的不利影响，也是社会工作法制化建设中不可忽略的问题。

2.社会工作应急治理需纳入公共服务制度化体系中

我国通常意义上的公共应急治理，主要是在公共管理领域推动，其制度体系比较成熟，但这些基于公共管理视角的制度化建设，存在视野相对单一、缺乏综合性和整合性的碎片化问题。社会工作应急治理虽然也属公共治理范畴，但其服务实践和获得社会关注较晚，在既有公共治理的主流制度结构中，并没有把社会工作应急治理纳入其中。客观而言，社会工作应急治理涉及问题具有跨学科领域的特点，恰好为不同专业相互合作借鉴并实现融合发展创造了基础。在广州本轮疫情防控中，全市200多个社工站均开通了红棉守护热线，给市民提供全方位、全天候的服务，并体现出社会工作应急服务的综合性特点。又如，和悦社会工作服务中心通过组建心理专家团队，开通心理服务热线，为高风险区居家隔离的居民舒缓心理压力。基于社会工作应急治理的综合性介入方式，在制度化建设中，与其他公共应急治理领域进行协调对接，是社会工作应急治理制度化建设必须关注的问题，这样才能促进应急治理共同体的形成。

此外，社会工作应急治理制度化体系的建构，还要关注整体性内外关系的建立和协调。为此而需要关注的主要问题是：第一，在推动社会工作应急治理法制化建设基础上，通过编制国家和地方政府关于社会工作参与社会治理的专项发展规划，并把社会工作应急治理纳入其中。第二，推动社会工作应急服务制度化建设，可以尝试推动社会工作应急治理职业制度化建设，以此形成社会工作参与应急治理的职业保障体系，并让其在国家职业体系中占有特定的职业位置，借此推动包括薪酬制度、职业培训制度、职业评价制度以及奖励制度在内的配套制度系统的形成。第三，推动社会工作应急治理制度化建设，尤其需要关注社会工作应急服务岗位的制度化建设。如可在社会组织、社区或企事业单位中设置社会工作应急服务岗位，并以此为中心建构诸如岗位数量、结构、资质、职责、业绩以及考核在内的完整制度化体系。另外，可根据岗位服务对象和内容性质不同而有区别地把其纳入政府购买服务项目的制度体系中。

3.社会工作应急治理需纳入社会组织制度化框架中

社会工作参与社会治理，主要是通过社会组织这个载体来实现的，而社会工作应急治理的情况也类似。社会工作应急治理的制度化建设，基本是指以社会工作服务机构为主的应急服务制度化建设。或者说，社会工作应急治理机制的培育和发展，除依靠政府在宏观层面的制度化推动之外，无论是在中观层面还是微观层面，都很依赖以社会工作服务机构为主体的社会组织制度化建设，特别是社区社会组织的制度化建设的推动。国家和地方政府出台的促进社会组织发展的法律制度及政策文件，几乎都要通过行业机构而发生直接作用。基于此，社会工作应急治理制度化建设，就必须把社会组织的制度化建设，特别是社会工作机构的制度化建设连带在一起。与此相关，社会工作应急治理的制度化建设，就是与社会组织的制度化建设，特别是社会工作机构的制度化建设直接相关的。在此值得一提的是，由于社区是社会工作服务的最重要场所之一，在应急服务制度化建设中，社区单元必须重点纳入这个制度化系统中。

为把社会工作应急治理制度化建设和社会组织制度化建设有效衔接起来，至少需要把握两个关键点：第一，从社会工作机构提供社会服务的实际出发，尤其从应急治理实际出发，并针对症结问题提出具有创新意义的制度及政策倡导。如在广州本轮疫情防控中，心明爱社会工作服务中心就以总干事为组长，把本机构分布在全市5个区域的社会工作力量联动起来，形成“五区同行”的疫情治理小组，统筹指导机构项目点的疫情防控工作。其中，这种社会组织参与的创新性应急治理模式，就有潜力提炼为应急治理的创新性制度安排。第二，从国家和地方政府既有社会组织制度及政策出发，收集、梳理和筛选社会工作参与社会治理的制度规范，并在调研基础上提出创新性的制度建议。如关于社会工作机构综合监管的制度化建设上，就涉及诸如财务会计、票据税务、资产管理等制度完善的问题，非营利活动监管的制度化建设问题，社会组织应急服务中涉及筹集分配爱心资源的制度建设问题，等等。社会工作应急治理制度化建设关联问题很多，建立健全以社会服务机构为主的制度化体系，是社会工作应急治理制度化建设的重点所在。

在此需要强调的是，加强党建引领下的组织制度建设并把其置于核心位置，相对我国新时代背景下的应急治理而言，有着不可忽略的重要性。广州2021年疫情暴发之初，正是广州市社会工作行业党委连同广州市社会工作协会，共同成为本区域社会服务行业疫情防控的直接倡议者和领导者，并在第一时间发布《关于广州社工积极有序参与疫情防控工作的倡议书》和《关于进一步强化社工站疫情防控措施的通知》，紧接着，全市社会工作机构以自己机构的党支部为核心，以自身机构党员为骨干，组建起全市100多支疫情防控突击队，并体现出社会工作机构党组织和党员的模范引导作用。进一步建立健全社会工作领域的党领导制度，在社会组织制度化中推进党组织的制度化建设，这样，社会工作应急治理的制度化建设就可获得党建制度化建设的加持。

4.社会工作应急治理需纳入志愿服务制度化体系中

应急治理与常规治理不同，前者对志愿服务往往有很高的依赖度。应急治理与突发事件相关，而突发事件通常具有突发性、风险性与不可预测性。危机事件一旦不期而至，应急服务需求可能以排山倒海之势汹涌而来，此时如果仅仅依靠常态供给就可能远远无法满足需求，志愿服务成为弥补服务缺位的关键资源，故社会工作应急治理与志愿服务之间存在天然的密切联系。广州2021年疫情中，西村街社工站面对封街封村封路的管理要求，立即让38名志愿者把30箱“爱心蔬菜”送到上百户困难居民和两个养老院，同时还发动30多名志愿者分早、中、晚三班配合街道开展核酸检测工作。志愿服务的大量使用是应急服务的基本特征。长期以来，我国志愿服务的权利义务关系不明确不对等，即使参与志愿服务付出很多时间精力，但获得服务保障的机制却很少，影响志愿服务的可持续发展。究其根源，志愿服务的制度化建设滞后，特别是在社会工作应急治理和志愿服务之间缺乏制度化的贯通机制。

如何实现社会工作应急治理和志愿服务的制度化贯通？第一，以社会工作应急治理制度化建设带动应急志愿服务的制度化建设，同时以志愿服务制度化建设带动社会工作应急治理的制度化建设，最终促成两者的良性互动。东漖街在执行疫情防控的封闭管理期间，辖内芳和花园居住着较多只有半自理能力的独居孤寡长者，在实施封闭管理之前，他们的就餐问题主要是通过在“长者饭堂”订餐，并由志愿者送到家门来解决的，但在实行封闭管理以后，“长者饭堂”停止了订餐服务。为满足这些独居孤寡长者的用餐需求，社工站利用平时培养的志愿者组建起临时“邻里互助队”，以“里应外合”的方式将“放心餐”送到困境长者家里，半个月内为382位老人提供了这种送餐服务。当区民政局启动了封闭期特殊困难群体的免费餐饮服务后，这些志愿者又转向协助开展人员条件核查、送餐回访、结对帮扶服务。社会工作应急治理和志愿服务之间的密切联系，为社会工作应急服务制度化建设和应急志愿服务制度化建设之间的无缝对接奠定了良好基础。第二，建立健全社会工作应急治理和应急志愿服务的制度化共同体。虽然使用志愿服务资源是社会工作参与社会治理的常态行为，但就制度建设而言，我国志愿服务制度呈严重碎片化的状态，不管是各级文明办、团委、妇联还是工会，往往都出台有志愿服务的制度及政策，政出多门和缺乏基本整合是其当下共性特点。加强以社会工作为中心的志愿服务制度建设，把不同领域的志愿服务制度有机整合起来，则有助于实现这些制度之间的贯通性。我国社会处于转型期，志愿服务或应急志愿服务都是在传统体制与现代体制的夹缝中生长的。而推进志愿服务发展的主体众多，包括党团组织、工会组织、企事业单位等，如果可以把各单位志愿服务资源以制度化方式链接起来，并形成志愿服务联盟，那么社会工作应急志愿服务就通过制度纽带而整合在一起了。

5.社会工作应急治理应纳入公共财政制度化体系中

任何制度化机制的有效运作，都离不开经济基础，且一般经济基础越厚实，相应体制机制运作就越顺畅。基于此，建立和完善社会工作应急治理制度体系，离不开制度化经济机制的支撑。由于社会工作应急服务属公共服务范畴，其经济来源主要由公共渠道获得。在我国公共经济资源有限，特别是民间公共资源机制仍没有发掘出来的特定条件下，无疑更依赖政府的财政投入。2021年6月颁布的《“十四五”民政事业发展规划》中，在强调加强社会工作服务的同时，就特别强调要全面推进政府购买服务机制建设，如提出普遍建立政府购买社区服务清单，表明政府在推动财政资金更多地进入社会工作服务领域。由于社会工作应急治理的紧迫性和基础性意义很强，把社会工作应急治理的经济成本以制度化方式纳入政府财政预算中，才能筑牢社会工作应急治理的经济基础。

社会工作参与社会治理的财政制度建设已在探索中。我国社会工作的专业化、职业化和行业化发展，主要是政府自上而下推动起来的。在近年的培育发展阶段，整体比较偏重政府购买服务形式，而让服务资金得以落实。广州市社会工作协会2018年的统计数据显示，2008—2018年，广州政府投入购买社会工作服务资金累计达到25亿元，无论是投入规模或总量均居全国前列。其财政支持的制度化机制，也在同一过程中得到发展。在大规模铺开政府购买社会服务前的2010年，广州制订出台了《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》和《广州市扶持发展社会工作类社会组织实施办法（试行）》，2012年又颁布了《广州市民办社会工作服务机构公共财政基本支持实施办法（试行）》，2018年则在上述试行办法基础上出台了《广州市政府资金支持社会工作发展实施办法》。广州社会工作参与社会治理的财政制度化建设，正在服务实践中趋向完善。

然而，该领域目前的财政制度建设，主要还是局限在对常态社会工作服务的支持，而没有给社会工作应急服务以专门支持。就社会工作参与应急治理的财政制度化建设而言，基本还是笼统地包含在常态服务治理框架中，即使在社会工作服务治理非常活跃的广州、深圳等珠三角地区城市，社会工作应急治理制度化财政机制的专门建构，基本还处在空缺状态。如果要填补这个缺口，最有效途径就是把社会工作应急治理的主要经济来源，列入政府财政制度体系中，并制定和出台《广州市政府资金支持社会工作应急治理实施办法》等制度化文件，即在公共应急治理的财政制度建设中，把社会工作应急服务的财政保障，纳入政府制度化财政机制的专门支持系统中，社会工作应急服务才具有可持续发展能力的经济支撑。

6.社会工作应急治理应纳入公共决策制度化体系中

在推进社会工作应急治理制度化建设中，还需关注建立健全以精准决策和研究成果转化为中心的、多元协作的制度化机制的支撑。为此，需针对那些能发挥应急咨询和决策功能的部门或机构，诉诸制度化形式，建构具有多元主体共同参与、协同运行的体制机制。其中，有必要把政府、高校、研究机构等力量聚合起来，尤其注意吸纳智库资源、吸纳不同主体启动的应急治理专项研究成果，参与到提供精准化应急信息和更具科学内涵的决策机制中，尽可能争取以确定性体制机制去应对不具确定性预期的危机事件及被破坏的常态生活。事实上，在应急状态下，人们普遍对社会秩序寄予更高的期望，并产生有助制度创新的一些社会条件，如制度变革的平时阻力可能暂时地隐退、制度创新动力则会相对凸显。此时的制度改革就兼有主动与被动、强制与诱致的双重特性，并有利不同机构之间形成联动的制度化机制。而且，该机制在危机频发的现代，由于有些临时性的制度建构，会在应急过后的社会常态秩序中产生持久影响力，并有可能成为未来社会秩序的一部分，因而，在社会工作应急治理制度化建设中，信息和决策领域联动机制的制度化建设推动了社会工作应急治理跟上社会变迁的步伐。

概言之，社会工作应急治理制度化建设，是中国社会工作服务体制机制建设的重要组成部分。鉴于我国社会工作服务实践仍在探索中，社会工作应急治理制度化建设仍处在拓荒阶段，在其制度化建设中需要关注的问题至少还有：第一，与社会工作服务发展的特定阶段相关，过去多年均比较偏重社会工作专业队伍建设，但由于制度化建设滞后，社会工作服务面临投入与岗位不足、从业者物质精神待遇低下、专业人员流失率高等问题，作为更细化领域的社会工作应急治理制度化建设就更为滞后，作为社会工作领域的前沿性问题，需要在今后的较长时期内逐步完善。第二，在应急治理制度化建设中，需不断寻找制度化建构的切入点，并以此推动应急治理制度化体系的建立。第三，由于社会工作应急治理仍然具有强大行政依附，影响专业自主性的培育，而实现向专业主导的转型，也是社会工作应急治理制度建设的主要方向。第四，在社会工作应急治理制度化建设中，建构多元驱动与联动的应急治理机制，同样是制度化建设的基本方向。

注释：

①数据来自广州市社会工作协会研究中心编写的《广州市疫情快递》。需要说明的是，本研究关于广州社会工作参与疫情防控的数据和资料，均来自《广州市疫情快递》。

②徐选国：《专业自觉与体系之外：社会工作介入新冠肺炎疫情初期防控的双重逻辑及其反思》[J]，《华东理工大学学报（社会科学版）》2020年第2期。

③王思斌：《我国社会工作制度建设分析》[J]，《广东工业大学学报（社会科学版）》2013年第5期。

④周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》[J]，《开放时代》2012年第9期。

⑤参见韩江风：《社会工作参与社会治理的路径及优化策略》[J]，《中国国情国力》2020年第2期；韩江风：《嵌入性理论视域下中国特色社会工作的转型与制度化建构》[J]，《重庆三峡学院学报》2019年第3期。

⑥关信平：《论当前我国专业社会工作的制度建设》[J]，《国家行政学院学报》2017年第5期。

⑦参见郭景萍：《社会工作文化与社会工作者流失行动研究——一种文化解释学的视角》[J]，《广东工业大学学报（社会科学版）》2014年第2期；李弘、卜长莉：《本土化社会工作中“制度化利他”的分析》[J]，《长春理工大学学报（社会科学版）》2019年第5期。

⑧张青：《论社会工作立法的必要性及其推进理路》[J]，《社会主义研究》2011年第3期。