关于提高政府专项资金管理水平的思考——以江苏省扬州市为例

●朱东峰

政府专项资金是为了支持经济社会发展、实现特定政策目标或者完成特定工作任务， 经各级政府批准设立、由各级财政性资金安排的在一定时期内具有专门用途的资金。 财政部门和项目主管部门作为执行者，如何充分发挥其职能至关重要。 以江苏省扬州市为例，近年来，通过财政监督检查发现，虽然该市政府专项资金管理取得了一定成效，但仍然存在重视程度不够、管理制度较为欠缺、财务核算不够规范、资金使用效益不高等不足之处。 随着社会经济的快速发展和财力的逐渐壮大，各部门、各单位可分配的专项资金总量也逐渐增多，在这种情况下为了更好地发挥专项资金的作用，需要进一步提高对专项资金管理的重视程度，发掘和剖析现阶段专项资金管理上普遍存在的问题，进而从制度、程序和监管等方面制定优化措施，切实提高扬州市政府专项资金管理水平。

一、加强政府专项资金管理的重要意义

2022 年，根据江苏省财政厅预算管理一体化规范的改革要求，扬州市对目标接近、投入方向类同和管理方式相近的专项资金进行合并，按照每个部门设立1—2 个大专项的原则， 由151 个压缩成57 个，并实行“大专项＋任务清单”的管理模式。 合并后，单个专项资金规模更大，对管理的要求也更高。 因此，进一步加强对专项资金的管理，对提升使用效益、防范使用风险、发挥单位服务职能具有重要意义。

（一）加强管理，可以有效提升专项资金的使用效益

通过完善项目预算编制、 评审立项、资金拨付、绩效评价等方面的制度建设和执行，可以将有限的资金优化配置到各个环节中去，有利于资金流向最需要的环节，确保市委、市政府重点支出， 财政支出坚持向社会发展薄弱环节、民生工作等方面倾斜，改变以往“杨柳水到处洒”的做法，把资金用途或扶持对象相近的专项资金通过整合发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，促进专项资金使用效益的提升。

（二）加强管理，可以有效防范专项资金的使用风险

通过竞争立项、内部控制、授权审批、明确职责和多方监督等多种方式加强管理，可以使因一些主观因素和客观因素影响导致的资金使用风险降低发生概率，减少或避免各个层面存在的截留、挪用专项资金等违反财经纪律的情况发生，确保专项资金的安全运转。

（三）加强管理，可以有效发挥单位的服务职能

通过对项目专项资金的申报、拨付和使用等过程进行全面监管，可以让各单位树立良好的大局观， 提升风险管控能力和资金管理能力，有助于单位更好地发挥服务社会和经济大局的职能，推动扬州市经济高质量发展和人民幸福指数的提升。

二、 扬州市政府专项资金存在的主要问题

目前，扬州市部分单位存在一味追求项目数量及资金规模的现象。但在争取到专项资金以后，由于管理制度不够健全、项目准备不够充分、监管意识较为薄弱、绩效意识还未树立等，财政专项资金未能充分发挥社会效益和经济效益，甚至出现浪费现象。

（一）专项资金管理制度不够健全

从实际监督检查中发现，部分专项未制订资金管理办法或者办法已超过5 年未重新修订。 专项资金制度不健全，使得项目主管部门在资金分配上存在一定的随意性、 主观性，这种分配上的不公平是外部监督部门无法监管的，不但会使专项资金出现使用效益低下的状况，也影响项目主管部门形象，甚至出现腐败现象。

项目评审细则未形成正式文件或不够完善。部分项目含多个子项目且由一个部门的多个处室负责实施，但没有形成统一的专家评审立项细则，也未形成正式文件。 还有少部分项目只有一张考核评分表，没有行文制定评审细则。少部分项目评审细则中没有明确对专家评分结果如何运用，导致实际执行中无法体现择优立项的原则。 不完善的项目资金管理体制，使得专项资金管理人员在开展资金管理工作过程中无章可循，出现问题难以追责，外部监督也缺少检查和处理的依据。

项目申报指南申报主体规定不明确，没有强调信用审查。部分项目资金管理办法和申报指南规定申报专项资金的主体基本条件不一致。 资金管理办法要求申报主体经营一年以上，但申报指南未作时间要求。 申报条件不够细化，仅规定项目申报单位是“市区从事某方面工作的管理部门、研究机构、企业、高校”。 对申报单位是否属于某个行业的界定没有明确的解释和说明。 项目申报指南事前没有充分论证和调研，导致项目覆盖面不够。 如某专项资金申报指南设置73 小类， 各地实际上报了52小类， 后经评审否决了10 小类， 实际安排42小类。

（二）项目评审立项和资金拨付使用不够规范

中共扬州市委在《2017 年“三直接”十大环节操作规范》通知中明确要求，所有竞争性财政项目都要建立“公开申报、审查评估、择优决策、立项公示、直接支付、跟踪监督”的操作规范，保证项目的公开透明和科学规范。 但实际执行中，部分专项评审立项和资金拨付存在着诸多不够规范的问题。

主管部门考核评审聘用的第三方机构或专家不能认真履职尽责。 如第三方机构出现考核评分表随意改动考核分值、明细扣分项与总分不符、铅笔填写、计分不准确、未注明扣分原因和考评检查人、被考核负责人没有签名等问题。 聘用的专家不按规定扣分，部分考核点评分不够准确，同一个项目的子项目各处室制定的评分标准不一致， 有的以专家平均分85 分以上立项，有的以专家平均分60 分以上立项，聘请的专家人数也不等。 专家在评审时未注明得分或扣分以及否决原因。 对专家之间评分差异较大或对项目作否决决定，未组织所有专家对申报项目进行复审论证。 少部分项目主管部门将不符合申报主体条件的下属事业单位进行项目立项或申报单位主要申报条件明显不符合申报要求，个别专家仍给予“符合申报条件，同意立项”的结论，财政部门监督检查发现处理后，主管部门在下个年度仍然延续使用了上述专家进行评审。

资金拨付不及时或部分未拨付现象较为严重。 部分项目县（市、区）延迟拨付几个月甚至一年以上。 个别项目在财政检查组现场多次督促的情况下，仍有基层部门存在资金未拨付的现象。 还有少部分项目存在资金未足额拨付和截留现象。部分项目不按项目申报对象或委托服务对象拨付资金。

部分专项资金未能专款专用。如列支公务用车、公务接待、其他交通费用、会议费、劳务费、培训费、印刷费、购买电脑、各类帮扶慰问费和劳务派遣人员工资以及对下属单位经费补助等不属于专项资金使用范围的支出。

（三）专项资金绩效评价工作不够到位

从对专项资金的检查情况来看，专项资金绩效评价工作没有引起主管部门的足够重视，专项资金的绩效评价指标体系仍然存在不科学、不严谨的现象。 虽然财政部门每年都发文要求各项目主管部门开展专项资金绩效自评价工作，并且有规范的格式和要求，但是仍有部分专项未开展此项工作或评价不全面、不客观。 绩效指标设计不严谨，如年度绩效目标任务产出指标设定不正确、任务数复制的是上年数据、“一般性支出”指标未细化、缺少影响力指标、绩效计划报告书中奖补标准与实际安排时补助标准不一致等。项目绩效自评价报告中对存在的主要问题及原因分析不够全面，对考评资料的不全面、预算安排与项目评审结果资金不匹配、申报资料不够严谨、部分县（市、区）拨款不到位、 不及时等问题未进行反映和分析。部分单位未在门户网站上公开绩效自评价报告。

（四）专项资金内外监督力度不够充分

绝大部分专项资金管理办法或资金拨付文件都明确要求财政部门及主管部门的归口业务处室要对专项资金开展监督检查，但该项工作大部分没有开展或者检查流于形式。由于财政部门专管员和主管部门的财务人员事务较多， 对专项资金的管理仅限于形式上的拨付，未能参与到专项资金使用的全过程监督中去，而主管部门的业务处室只注重项目前期立项评审，对专项资金如何使用却很少关注。 主管部门也缺少既懂财务又懂项目的复合型人才，导致专项资金一拨了之，出现问题相互推卸责任。 检查发现，在财政监督部门进场检查时，部分项目主管部门不了解下级部门专项资金的拨付情况。 在财政部门提出整改要求时，基层部门整改力度较小且配合度较低，缺乏对财经纪律的敬畏之心。 主管部门大部分没有建立专项资金的内控制度，特别是专项资金分配立项程序上， 业务处室有一定的自由裁量权，有的只是形式上公开、公平，实际评审立项的具体材料经不起检查。 部门财务处只关心专项资金的核算，对专项资金使用绩效参与管理的程度不够，与业务处室的配合程度也不够。 专项资金内部监督机制还未健全。 《江苏省内部审计工作规定》和扬州市《关于加强内部审计工作的实施意见》要求加强内部审计，但目前该市主管部门绝大部分没有专职的内审机构，部分单位将内审职责交与财务处，没有实施岗位职责分离，监督效果不佳。

目前，同级财政部门专职监督机构特别是基层财政部门力量比较薄弱，该市财政监督专职机构只有 4 人， 每年选择4—5 项专项资金进行监督检查， 每个项目至少需要25—35 个工作日， 而该市政府专项资金多达150 多项，即使加上审计部门的监督力量，也无法做到三年全覆盖。 此外，同级财政和审计监督或多或少受到本地因素干扰，整改处罚力度还有待加强。 许多问题由于监督检查的滞后性，根本无法做到真正意义上的整改到位。 外部监督的不到位也一定程度上造成该市政府专项资金管理上存在不少薄弱环节。

三、 提高扬州市政府专项资金管理水平的几点建议

面对扬州市专项资金管理过程中普遍存在重预算轻监督、重分配轻绩效的问题，建议从以下几个方面来提高该市政府专项资金的管理水平。

（一）建立健全专项资金管理制度

2021 年3 月，扬州市政府发布了《扬州市市级财政专项资金管理办法》， 明确专项资金经批准设立后，市财政部门应当会同市级业务主管部门制定专项资金管理制度。 管理制度应当包括专项资金的设立依据、资金用途、使用范围、管理职责、执行期限、分配办法、支出管理、审批程序、绩效管理、监督检查和责任追究等主要内容。这是该市首次发文明确专项资金必须制定管理制度。各类政府专项资金应该以此文件框架内容制定专项资金具体管理制度，延续性项目未建立管理制度的，原则上不应再安排预算，倒逼财政部门各业务处室和主管部门对专项资金管理建章立制。

该市政府专项从2022 年开始实行的是“大专项+任务清单”的形式。 一个大专项可能涵盖部门不同的管理事项，甚至涉及跨主管部门、业务处室管理，该市社会经济发展和财政改革每年也都有新要求，但由于专项资金管理办法属于规范性文件，制定程序繁琐，不可能每年都更新，因此各部门应根据专项资金管理办法每年更新实施细则或项目申报指南并及早发布。 在制定细则和申报指南前，应对符合申报条件的单位进行摸底排查调研，避免出现一些类型的项目，全市没有一个单位符合申报条件，导致财政政策无法精准实施。 细则或申报指南应明确申报单位的主体资格，不能出现模棱两可的规定，同时必须按照《扬州市市级财政专项资金管理办法》的要求，加强对企业的信用审查，明确对偷税漏税或其他违规违纪的非诚信单位一律不得申报。应规定对申报单位财务管理水平进行评估认定，避免专项资金拨付单位后不按规定核算或使用，也给后期监督检查带来不便。专项资金的公开透明主要在项目的立项环节，必须要求发文制定评审立项实施细则，不能以非文件形式下发，避免主管部门因外在因素随意修改评审规则，防范违规违纪现象的发生，体现评审的严肃性。 应建立专项资金内控制度，加强专项资金各个环节特别是关键岗位的控制和实现不相容岗位相互分离， 明确财务部门与业务部门的协调机制。总之，专项资金管理制度应该做到让申报单位明明白白，让管理部门有章可循，让监督部门检查处理有据可依，做到公开、公平、公正，树立各方面的财经纪律和规矩意识，提高专项资金的管理效益。

（二）做好专项资金项目库和预算评审管理

根据 《中华人民共和国预算法实施条例》第四十一条规定，各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度。 各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审。 项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。

一是做好专项资金项目库管理。江苏省扬州市财政局从2015 年就开始加强项目库建设，但是随着预算管理改革的需要，每年都在不断完善，导致各预算单位每年填报项目库都时间较紧，且问题很多，项目滚动管理机制始终无法实现。 2021 年，江苏省财政厅推行全省财政预算管理一体化系统，新系统运行还不够稳定，功能也不够完善，各地个性化需求暂时还不能满足。 建议新项目库系统全年开放填报，在每年8 月份之前，项目主管部门可以根据本年度项目的实施情况以及其他因素来不断完善下一年拟立项的延续项目数据，实行真正意义上的项目库滚动管理。财政部门按照先有项目后排预算的原则安排项目预算，提高安排下一年项目的精准性，突出重点，提高资金使用绩效，将有限的财政资金投放到最需要的项目中去。如：单位在编制资金使用计划时，一般都是财务部门按每个季度平均或者集中在某个季度填列，如果是延续性项目就可以根据当年项目资金实际使用进度进行下一年度项目资金使用计划填列，提高资金使用进度准确性，便于财政部门统筹调度安排资金。 项目库全年滚动开放管理，可以让项目主管部门有充足的时间来填报和完善项目库数据，而不是集中在预算编制的那几天。通过加强项目库滚动建设也可以控制市级代编项目的规模，避免项目主管部门在具体项目未落实的情况下一味地追求项目资金盘子， 最终导致项目执行慢、效益低的问题。项目库填报系统设计既要考虑从预算单位、主管部门、财政归口服务处室和资产、绩效、政府采购综合业务处室、预算处等各个环节控制，也要建立各个环节工作效率计算机预警机制。 另外还要完善项目库填报要素，如项目立项依据、项目资金管理办法、上年延续项目完成和资金拨付使用情况、上年各项绩效指标完成情况、下年项目绩效计划、功能科目及经济科目、项目属性（民生、经济发展、社会事业发展等）、是否属竞争性项目等。 如果项目库机制完善、 单位认真填报， 日积月累，这将形成一个非常重要的财政大数据，对各级政府、 财政部门分析决策都是重要的参考资料。

二是做好预算评审管理。 该局从2021 年开始，探索建立了项目支出预算评审制度并选择了19 个项目进行评审。 专家组成员主要由江苏省财政厅项目预算负责同志、人大预算工委及有关工委专家、人大代表、扬大教授、审计局专家以及该局预算处、绩效处、财监处负责同志和项目主管部门财务人员等组成。虽然该局预算处的评审方案已制定了较为详细的评分细则，评审资料也经过第三方会计师事务所审核，但由于专家评分具有一定的主观性以及时间限制，评审结果仍难以做到客观、公正。建议建立预算评审专家库，把专项资金分几个大类吸收这方面的行业专家、财务专家、绩效专家和监督专家等，使其术业有专攻，并发放专家聘用证书，让专家有荣誉感和责任感。 尽可能提前给专家项目的资料和近三年财政监督、审计监督报告并要求专家认真审阅。每次评审项目时， 除了邀请项目主管部门财务人员外，还必须邀请项目的负责人共同参加项目答辩，特别是要求对项目上年执行中存在的问题和不足进行详细汇报，同时不能一次安排太多项目评审， 让各方都有充足的时间进行讨论，保证评审质量。对评审结果除了在预算安排时进行结果运用，对评审结果较差的项目应予以一定范围内通报批评。

（三）加强竞争性项目审查评估择优立项环节控制

对竞争性项目要控制好几个环节。一是申报单位是否符合项目申报指南主体资格要求，特别是信用方面的审查以及财务管理方面是否健全。二是对单位提交材料的完整性和真实性可以聘请第三方机构进行现场预审查，而不能仅凭申报单位一个真实性的承诺书，甚至部分材料都不要求提供原件就提请专家评审。三是主管部门建立专家库， 不仅包括行业专家，也应聘请财务方面的专家，杜绝立项评审时财务方面审查的缺位现象。 专家库实行优胜劣汰， 专家评审时要签署廉洁评审的承诺书，对严重不负责任的专家追究责任，适度提高专家评审的报酬。四是单位制定的评审细则要进行充分论证，做到可量化、可操作，明确每个得分点和扣分点。 五是专家集中评审过程要留痕，得分要有依据和辅助证明材料，扣分要注明原因，有重大分歧时要集体讨论。 所有评审资料要立卷归档，接受未来监督检查。 六是财政部门要主动参与到主管部门组织的集中评审中来，了解项目真实情况，对申报单位财务方面进行审核和指导，而不是在项目立项后只起一个资金拨付的作用。

（四）加强资金拨付和使用环节的管理

对市级项目主管部门特别是基层财政部门、项目主管部门拨款不及时或滞留、截留以及项目申报单位使用不规范的行为，要加强管理和监督。 面对市级部门监管力量薄弱的现象，财政部门和主管部门发文时，可以通过以下几点加强监管。一是文件明确县级部门必须实行国库集中直接支付，不能转拨到乡镇后由乡镇拨付给项目申报单位， 造成拨款环节较多、程序较长。 二是文件明确县级部门拨款具体期限，不能使用“及时”“尽快”等无法确定具体时间的词眼或不提拨款要求。三是文件明确拨款最后期限到期后一周内，将申报单位银行到账回单复印件电子版提交给市级财政部门和项目主管部门。四是文件明确项目申报单位要按季度将项目实施情况和资金使用情况以及相关证明材料报送市、县两级部门，直至项目实施完毕。 部分项目后期无法查看现场的，应要求项目实施单位拍摄项目实施情况的现场影像资料，留待以后备查。

市级部门要对拨款不及时或截留资金的县（区）级部门发文通报批评，对问题严重的，要暂停该地区一年的项目申报。 对不按文件报送材料或不按规定用途使用资金的单位要督促整改，并在财政部门各处室之间通报，限制或减少该单位未来在其他领域的申报权限。

（五）加强绩效目标书和绩效评价管理

按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，项目主管部门要负责绩效目标书编制。目前在项目主管部门内部存在两种现象，一是全部由财务部门编制， 二是全部由业务处室编制，两部门之间缺少沟通协调。 懂财务的不懂项目，懂项目的不懂财务。建议在主管部门内部明确建立绩效目标书编制小组，确保绩效目标书的完整性和指标设计的合理性。财政绩效管理部门要加强绩效目标设计的指导，在江苏省预算绩效指标体系框架的基础上，建立健全适合该市的政府专项资金“指标库”体系，突出核心指标，完善个性指标，让项目主管部门可以参照。财政部门归口服务处室也要参与到绩效目标的制定和设计上。

财政部门选择部分项目开展重点绩效评价， 应主动派员参与到全过程绩效评价中去，不能完全依赖第三方机构， 不断提高管理水平。 只有参与了，才有发言权，否则只有理论没有实践，也不利于“指标库”体系的建设。对各主管部门开展的绩效自评价， 要求主管部门按规定时间报送财政部门， 同时应在单位门户网站主动公开。 对报送的绩效自评价报告，要开展评比活动。对质量差或不重视该项工作的单位要通报批评， 并核减下一年的项目预算。

（六）加强上下联动内外监督

专项资金涉及面广，部分专项可能还涉及市、县、乡三级以及项目申报单位。如果仅仅依靠市级主管部门或者财政部门专职监督机构以及审计部门组织监督检查，监督力量薄弱可能会导致检查覆盖面不够，查不深、查不透。建议由主管部门牵头并参与，制订方案，组织各县（市、区）实行交叉或推磨式监督检查，上下联动，做到检查全覆盖，掌握全部情况，同时也有利于各县（市、区）相互之间学习经验，共同提高管理水平。

各主管部门应加强专项资金内控制度建设，认真开展内部审计监督。 对专项资金关键岗位、关键环节实施全过程监督，杜绝自由裁量权，督促相关处室及工作人员严格按专项资金管理办法及实施细则或申报指南管理分配专项资金， 开展专项资金绩效自评价工作，找出风险点，完善制度并督促执行，防止违规违纪现象发生。 对不负责任的相关人员，单位要实行内部问责追责。

加强外部监督。 目前，财政部门和审计部门监督力量不足， 每年开展专项资金监督检查的覆盖面还不够。 建议加强财政专职监督机构和审计部门的力量， 不断提升监督人员的工作能力和信息化监督水平。年度专项资金监督计划要按省、市重点工作要求，事前充分论证，把有限的监督力量用到最需要监督的地方。作为专职监督机构应该把列入监督计划的每项专项资金查深查透查准， 要举一反三，总结分析，向主管部门以及财政部门提出对策性建议，不能简单地追求每年监督检查的项目数量，而不注重质量。 对检查出的问题必须督促各级主管部门和项目实施单位以及财政部门归口服务处室整改到位并完善制度。对问题较多或使用绩效不高的专项资金要向财政部门建议压减规模并通报批评。对严重违规违纪的要主动移交纪检监察部门并追究相关人员责任。

总而言之，加强专项资金管理工作具有十分重要的意义，需要不同部门、不同处室高度重视，多方协作，完善制度，强化执行，提升绩效，让财政专项资金安全高效运行，为该市高质量发展提供资金保障。