国土空间规划背景下的工矿废弃地生态修复策略研究

刘 涛

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

0 引言

据统计，截止到2018 年底全国矿山损毁土地面积累计达3.6 万平方公里，对生态环境造成的破坏，对土地资源的浪费，比比皆是[1]。而对损毁矿山的治理比例却仅占21%左右[2]，导致存在大量由于缺乏治理而形成的工矿废弃地，加快工矿废弃地生态修复具有较强的现实意义[3]。根据现有分类标准，工矿废弃地主要包括采矿塌陷地、废弃村庄、采石宕口、废弃工业广场等4种类型。其中，采矿塌陷地中采煤塌陷地是最主要的类型，由于开矿导致矿区地面沉陷并形成积水区，治理和修复的难度最大，占采矿塌陷地的比例也最高。废弃村庄一般位于采矿塌陷地上，受采矿带来的地面沉降影响，导致村庄内的房屋存在裂缝、甚至坍塌现象。采石宕口地表岩石裸露，坡度垂直，存在一定的水土流失。废弃工业广场多为服务于采矿活动的生产建筑用地，相关的生产类基础设施配套较好，这里的废弃工业广场指的就是由于矿区废弃而被弃用的工业广场。

关于工矿废弃地生态修复，十八大以来自然资源部和原国土资源部先后出台了《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知（2012）》《财政部国土资源部关于印发＜矿山地质环境恢复治理专项资金管理办法〉的通知（2013）》《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法（2016）》《自然资源部办公厅生态环境部办公厅关于加快推进露天矿山综合整治工作实施意见的函（2019）》《自然资源部办公厅关于开展长江经济带废弃露天矿山生态修复工作的通知（2019）》等一系列的相关政策文件，取得了较好的成效。在国土空间规划背景下，为实现“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的目标，需要结合规划意图，在国土空间规划的相关指导和要求下，重新解读工矿废弃地生态修复工作，以便更好更快地推进工矿废弃地生态修复工作。

1 研究进展和存在问题

关于工矿废弃地的已有研究，主要围绕基础理论研究、污染评价、生态环境质量变化、生态修复潜力评价、生态修复与重建研究、生态修复效益评价等领域开展。其中，基础理论研究包括结合生态学、土壤学、环境工程、土地管理、地理学、城市规划等相关学科理论对工矿废弃地形成的机理、影响因素、主要内涵等内容进行研究[4]；污染评价是采用实验法、污染指数评价法、聚类因子分析法等方法对废弃工矿用地的污染程度等进行评价，作为工矿废弃地生态修复的基础摸查之一[5]；生态环境质量评价一般采用遥感、GIS 和景观生态学方法，从生态系统稳定与干扰程度等方面构建景观生态质量评价模型，并分析评价研究对象的景观生态质量及变化，也是作为工矿废弃地生态修复的基础支撑之一[6]；生态修复潜力评价是通过修复模型研究工矿废弃地修复类型的概率大小，一般通过生态修复的优先度评价来确定修复类型，主要方法包括指标体系综合评估法、模糊综合评价法、景观连接度和二维判断矩阵等方法[7]，生态修复的类型主要包括修复为耕地、林地、草地等，一般以非建设用地为主[8-9]，由于是单纯地以修复模型作为评价因素，评价结果较少考虑与国土空间开发利用的关系；生态修复与重建研究则是在掌握主导生态功能空间分异规律的基础上，考虑区域生态退化程度，并根据区域气候特征、地势地貌和植被类型等因素，综合划定生态修复分区，并对不同生态修复分区分别制定差异化的生态修复技术和修复策略[10-13]；生态修复效益评价是对生态修复产生的效益进行评估，主要包括经济效益、社会效益、生态效益和景观效益在内的综合效益，一般采用GIS、RS、指标体系综合评价等方法，构建生态修复效益评价体系[14-15]。

总体而言，现有研究集中在生态修复能力评估、技术应用、效果评价等维度[16]，侧重生态视角、单要素视角，缺乏国土空间规划的视角、系统修复和综合治理的视角，对把工矿废弃地当作城市未来发展的资源综合评价和合理利用这块的考虑也稍显不足。

2 国内外先进案例借鉴

以德国的鲁尔地区、国内的江苏徐州等地的工矿废弃地生态修复为例，借鉴国内外先进案例在工矿废弃地生态修复中的理念、方法、策略。其中，鲁尔地区作为国际上知名的工矿型城市转型成功的典型案例，其在转型发展过程中，对城市内部各类工矿废弃地采取的盘活策略，虽然至今已有近半个世纪，但相关的经验和做法仍然具有较强的借鉴意义。国内的江苏徐州作为历史悠久的采煤城市，近年来该地落实生态文明、对采煤塌陷地进行生态治理的先进经验和做法，已经先后列入2020 年自然资源部第一批生态产品价值实现案例，2021 年3 月生态环境部官方微信公众号头条，国家发改委2021 年转型成效突出案例督查激烈通报，形成工矿废弃地生态修复的“徐州经验”。

德国鲁尔坚持统筹考虑，整体进行生态修复，优化全域生态安全格局，在改造原有产业格局基础上，发展工业遗产旅游，同步推进生态环境效益提升和人居环境整治。一是将区域范围内保护和再生的绿地连接成一个链状的绿地空间结构，将经过生态恢复后的河道系统转变成为动植物栖息的场所和城镇居民娱乐、体闲的景观区域，完善区域生态功能网络。二是打造公园式的工作和宜居环境，规划对废弃的土地重新利用和组织，建设现代化的商业、住宅和服务设施及科学园区，对旧建筑进行改造提升，并布置大量的绿色开放空间，吸引和支持高新技术企业进入该区域，成为区域新引擎。三是对园区内的生态环境加大整治力度，通过水污染净化与雨水收集工程、风能利用工程、植被保护工程、工业废弃物利用工程四大举措改造提升生态景观环境。

徐州以潘安湖为例，创新“基本农田整理+ 采煤塌陷地复垦+ 生态环境修复+ 湿地景观开发”“四位一体”的开发思路，采用“宜耕则耕、宜渔则渔、宜建则建、宜生态则生态”的策略，从国土空间开发保护的视角，实现了矿地融合发展。一是塌陷地复垦整治，修复受损土地，将低产田或绝产田整治成高效农业示范区。二是挖掘工业用地潜力，重新利用因破产关停的各类煤矿、企业存量建设用地。三是塌陷村庄搬迁，科学规划、合理布局废弃村庄建设成“农民公寓、新村”。四是坚持塌陷地整治与生态修复相结合，分类改造利用。

上述案例在工矿废弃地生态修复中始终强调整体性、系统性、综合性思维，并考虑与规划意图的有机融合，实现了生态效益、社会效益、经济效益的综合提升。

3 国土空间规划对工矿废弃地生态修复的相关要求

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（2019）》要求“体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性”“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。”根据中央关于国家机构改革和自然资源部“三定”方案的精神，国土空间规划强调对所有国土空间和全要素自然资源的用途管制和生态保护修复，通过整体保护、系统修复、综合治理，实现优化国土空间格局、提高资源利用效率、改善生态环境质量、提升国土空间品质。因此，对工矿废弃地生态修复而言，国土空间规划语境下，要更加注重响应规划意图的需求，要以国土空间规划为统领和指导，联动好土地管理、城市规划、生态景观规划等领域，形成合力统筹推进工矿废弃地生态修复工作。

4 国土空间规划背景下工矿废弃地生态修复的相关建议

4.1 修复思路上，强化系统修复、综合治理思维

一是系统思维，工矿废弃地生态修复要坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，要将工矿废弃地生态修复放到所有自然生态空间组成的有机整体中，以系统修复破解之前“单要素修复”带来的整个系统的不协调问题。二是综合思维，在工矿废弃地生态修复的技术上要从以往的工程思维上升到综合治理思维，涵盖从工程治理到生物、自然、人文等综合的整治修复，通过工程措施与非工程措施有机结合，推动工矿废弃地生态修复可持续发展。

4.2 修复方向上，加强与周边片区在国土空间规划中的联动，实现矿地融合发展

自然资源部2019 年出台的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》提出，“市、县级人民政府编制国土空间规划时，应充分考虑历史遗留矿山和正在开采矿山的废弃矿区土地利用现状和开发潜力、土壤环境质量状况、水资源平衡状况、地质环境安全和生态保护修复适宜性等，尊重土地权利人意见，结合生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展等需求，按照宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留原则，合理确定矿区内各类空间用地的规模、结构、布局和时序，优化国土利用格局，为合理开发和科学利用创造条件。”下一步，建议在工矿型城市的国土空间规划编制中，充分考虑工矿废弃地生态修复的潜力，结合城市空间发展意图对其进行合理利用。

4.3 修复应用上，推进修复后的耕地参照占补平衡和增减挂钩政策，实现国土空间布局优化

在实施应用方面，创新政策将修复后的耕地作为占补平衡和增减挂钩的指标，推动国土空间布局优化。目前，自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》已提出“各地将正在开采矿山依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地的，经验收合格后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用”的政策试点。下一步，建议出台详细的操作细则，加大政策创新力度，加快推进工矿废弃地生态修复工作。