山东省采煤塌陷地综合治理实践与思考

郑国栋，尹亚军，刘康，薄怀志*

(1.山东省鲁南地质工程勘察院(山东省地勘局第二地质大队)，山东 济宁 272100；2.自然资源部采煤沉陷区综合治理工程技术创新中心，山东 济宁 272100；3.山东省地质矿产勘查开发局采煤塌陷地综合治理工程技术研究中心，山东 济宁 272100)

0 引言

煤炭是保障我国能源供应的基础能源。地下煤炭资源开采不可避免地引发了一系列问题：西部干旱半干旱地区，煤炭开采导致的水土流失、植被退化等问题进一步加剧了区域生态环境的脆弱性，致使荒漠化进程加速[1-4]；东部平原地区，煤炭开采导致地表塌陷、耕地破坏、基础设施受损、城市发展受限等问题，尤其是人口稠密、城市集中的山东、江苏、河南等地的高潜水位平原煤矿区，采煤塌陷使人地矛盾进一步加深[5-9]。

山东省作为我国重要的能源生产基地，长期的煤炭开采形成了大量的采煤塌陷地。山东省历来重视采煤塌陷地综合治理工作，相继出台了一系列相关政策文件，经过30多年的实践，探索形成了丰富的治理技术与模式。对山东省采煤塌陷地治理经验与模式梳理，一方面能厘清山东省采煤塌陷地治理的历史过程，另一方面能为未来采煤塌陷地治理顶层政策制定和实际治理模式创新提供指引性参考。基于此，本文通过梳理分析山东省采煤塌陷地综合治理相关文件和案例，总结山东省采煤塌陷地综合治理政策实践和技术模式实践成果，划分治理技术模式发展阶段，指出当前山东省采煤塌陷地综合治理面临的问题，并提出相应对策与措施，研究成果可为山东省采煤塌陷地综合治理的高效化、有序化提供顶层设计指引，推动矿区生态文明建设和矿地融合发展。

1 山东省采煤塌陷地概况

1.1 煤炭资源

山东省煤炭资源储量丰富，是全国重要的产煤省份之一，主要分布于济宁、枣庄、菏泽三市。截至2018年底，全省探明含煤面积1.65万km2，约占全省陆域面积的11.5%[10]，煤炭资源储量287.99亿t(包含油页岩9.47亿t)，可采储量26.55亿t(包含油页岩0.62亿t)，是支撑我国煤炭能源需求的重要力量。煤炭种类齐全，主要以气煤、肥煤为主，煤质优良。

1.2 采煤塌陷地

山东省采煤塌陷地呈现分布集中、范围广、破坏性强的典型特征。截至2020年底，山东省累计形成采煤塌陷地9.20万hm2(图1、图2)，主要集中于济宁市和泰安市，塌陷面积6.91万hm2，约占全省塌陷总量的75.1%。根据不同矿区地形特征和潜水位埋深，可以将山东省采煤塌陷地分为高潜水位平原区(济宁市、枣庄市、菏泽市、德州市、济南市、烟台市等)、低潜水位平原区(济宁北部)和丘陵区采煤塌陷地(泰安市)，其中以高潜水位平原区采煤塌陷地影响最为严重。采煤塌陷造成地表变形破坏，耕地受损、水土流失，村庄等地面建筑物及基础设施损毁，农民失地[7-9]，破坏了矿区生态环境，影响了群众生活和社会稳定，制约了城市建设发展和经济社会可持续发展。

图1 山东省采煤塌陷地统计图

图2 山东省采煤塌陷地分布图

2 山东省采煤塌陷地综合治理实践

山东省煤炭资源持续深度开发与采煤塌陷地持续扩大的矛盾将长期并存，为弱化其对城市建设和经济社会可持续发展的制约，亟需立足采煤塌陷地实际，以历史采煤塌陷地治理政策解读为基础，理论联系实际，创新治理技术，制定符合实际的采煤塌陷地综合治理政策。

2.1 采煤塌陷地治理概况

截至2020年底，山东省共治理采煤塌陷地7.60万hm2，其中已稳沉采煤塌陷地治理面积5.66万hm2，历史遗留采煤塌陷地治理面积1.94万hm2。

2.2 采煤塌陷地治理政策实践

为加快推进采煤塌陷地综合治理，提升采煤塌陷区土地利用的经济、社会和生态效益，2015年，山东人民政府办公厅发布《山东省采煤塌陷地综合治理工作方案》(鲁政办字〔2015〕180号)(以下简称“180号文”)，第一次从省级层面规划指导采煤塌陷地综合治理，标志着山东省采煤塌陷地综合治理进入全新阶段。

2017年，山东省煤炭工业局等8部门联合发布《山东省采煤塌陷地认定指导意见》(鲁煤搬迁〔2017〕18号)，2019年山东省发改委、省自然资源厅和省能源局联合印发《山东省采煤沉陷区与塌陷地界定和分类标准》(鲁发改能源〔2019〕871号)，提出山东省采煤沉陷区与塌陷地的界定标准与划分方法，规范了全省采煤沉陷区与塌陷地界定和分类，为全省采煤塌陷地综合治理提供了依据和指导。

2020年，山东省人民政府发布《〈山东省采煤塌陷地综合治理专项规划(2019—2030年)〉的批复》(鲁政字〔2020〕15号)，该规划制定了山东省采煤塌陷地综合治理目标，要求加快推进采煤塌陷地综合治理，打造采煤塌陷地综合治理的齐鲁样板。山东省发展改革委等8部门联合印发《山东省采煤塌陷地综合治理验收移交暂行办法(修订)》(鲁发改能源〔2020〕840号)，规定了采煤塌陷地治理项目验收移交的原则和程序。

2021年，山东省地方标准《采煤塌陷地治理规范》(DB37/T4312—2021)发布实施，为采煤塌陷地综合治理工程建设和项目管理提供了有效指导和技术支撑。

2.3 技术与模式实践

山东省采煤塌陷地综合治理工作大致始于20世纪90年代，经过30多年的发展，形成了技术较全面、模式相对系统的采煤塌陷地治理技术与模式体系。梳理山东省采煤塌陷地综合治理历程，大致划分为3个阶段，起步阶段(1900—1999年)、加速发展阶段(2000—2014年)和多元发展阶段(2015年—至今)。

2.3.1 起步阶段(1990—1999年)

对山东省采煤塌陷地综合治理，中科院地理所吕鸣伦博士提出适时调整煤炭资源开发战略，统筹做好采煤塌陷地区规划，开征资源税，加强专项基金管理，提高使用效益，调整产业结构，做好剩余劳动力安排的建议[11]。该阶段煤炭开采规模整体相对较小，采煤塌陷地面积逐步增加，主要集中在鲁西南济宁市和枣庄市。采煤塌陷地治理具有自发性、规模小、技术含量低的基本特征，主要治理方法有划方平整法和疏排法，均属农业复垦(表1)。

2.3.2 加速发展阶段(2000—2014年)

该阶段煤炭开采规模显著扩大，采煤塌陷地大规模增长。采煤塌陷地综合治理也取得不少成果，治理技术不断发展，治理模式仍以农业复垦为主，主要形成的治理技术有挖深垫浅法、排矸填充法、引湖淤积充填法、引黄河泥沙充填法(表1)。

表1 山东省采煤塌陷地综合治理起步与加速发展阶段主要治理技术

2.3.3 多元发展阶段(2015年—至今)

该阶段煤炭开采规模稳定，采煤塌陷地继续增加。2015年180号文发布，其中提出根据采煤塌陷地现状、类型、分布及环境条件状况，实行农业复垦、生态复垦、产业复垦三类模式进行分类治理。此后，采煤塌陷地综合治理取得显著进步，治理技术持续发展，治理模式不断多元，因地制宜形成了综合效益良好的生态复垦和产业复垦治理模式(表2)。

表2 山东省采煤塌陷地综合治理多元发展阶段主要治理模式

3 采煤塌陷地综合治理面临的问题

3.1 塌陷面积大

《山东省采煤塌陷地综合治理专项规划(2019—2030年)》提出“中期治理目标：到2025年，完成100%+30%的治理目标，即已稳沉塌陷地治理率达到100%，未稳沉塌陷地同步治理率达到30%。远期治理目标：到2030年，完成100%+50%的治理目标，即已稳沉塌陷地治理率达到100%，未稳沉塌陷地同步治理率达到50%”，目前济宁、泰安、枣庄3市塌陷程度最为严重，菏泽市未来将成为采煤塌陷地重灾区。2021—2025年、2026—2030年全省需治理采煤塌陷地面积约3.00万hm2、1.56万hm2，采煤塌陷地综合治理已成为山东省一项长期、艰巨而复杂的工作。

3.2 治理资金缺口大

目前煤矿企业实行的塌陷地复垦治理费用标准一般为1.3万元/亩左右，相较于采煤塌陷地治理实际所需费用，标准定价已明显不符，尤其对采煤塌陷地进行生态修复治理，需要更大的资金投入。山东省采煤历史较长，采煤塌陷地范围广，国家、省的政策支持、资金扶持方面仍显不足。尤其是采煤塌陷地治理作为一项长期、复杂的系统工程，具有公益性强、投入资金大、融资困难、经济回报周期长等特点，造成项目社会融资难度大。

3.3 技术模式亟需创新

2021年是“十四五”开局之年，生态文明建设继续推进和国土空间管控更加严格的背景下，以土地矛盾化解、国土空间生态修复、乡村振兴和国土空间优化为目标的采煤塌陷地高质量综合治理成为区域性关键工作。然而，传统的等稳沉、稳沉后再治理的末端治理理念和技术已不能适应新时期采煤塌陷地综合治理尤其是未稳沉采煤塌陷地治理的要求，亟须治理技术与模式的创新，使“末端治理”向“源头和过程控制与治理”转变，进一步提高采煤塌陷地综合治理的经济效益、社会效益和生态效益。

4 对策与措施

4.1 强化组织领导

针对山东省采煤塌陷地分布集中、面积大、破坏性强的典型特征，各级相关部门细化责任任务，密切协作、齐抓共管，扎实推进采煤塌陷地综合治理工作。建议执行“两级监管、煤矿执行”的工作推进机制，政府由制度设计层面与时俱进、因地制宜提出采煤塌陷地治理工作指导方案，辖区政府严格行使监督管理职责切实保障治理工作落实到位，煤矿企业严格履行矿区塌陷地治理工作。

4.2 拓宽资金来源

根据不同治理需求和治理方向，进一步细化采煤塌陷地治理费用标准的制定，以治理效果为核心考核标准，以当地、当时的地价、物价为参考，以多种融资渠道为支撑，充分保障采煤塌陷地治理费用合理、充足；充分依托政府的贯穿、引领和推动作用，探索建立“政府主导、政策支持、社会参与、市场运作、合作共赢”的采煤塌陷地综合治理模式，支持尝试PPP、BOT、土地基金和资产证券化等融资模式，鼓励社会资本投资参与治理和后续经营，探索治理后的塌陷区综合利用措施和开发式的治理方式，使社会资本得到合理收益。

4.3 加强技术创新

各有关地级市、县、煤炭企业根据实际，对接省级采煤塌陷地治理专项规划，编制各地新时期采煤塌陷地综合治理专项规划，合理细分工作任务，科学谋划重点项目，健全规划实施机制，加强与相关规划的衔接；加强技术模式创新和应用，探索新技术、新模式，如边采边复、土壤重构、生物修复等技术，为打造采煤塌陷地综合治理齐鲁样板提供科技支撑。