推进我国房产税改革试点的相关问题探究

贾 璐

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、我国房产税征收制度现状

近年来，我国居民收入水平不断提高，推动了住房需求的持续提升及房地产市场的蓬勃发展，但同时也导致了各种各样的问题，其中最突出的是房价居高不下带来的房地产泡沫。住房已经脱离了居住的基本属性，许多购房者将购房看成了一项投资，这就使投机性购房增多，房价也上涨迅速，导致真正有住房需求的购买者无力承担高昂的房价。税收制度没有好坏之分，房产税的实施是时代发展的产物，不可盲目地超越社会发展水平，推进房产税改革试点符合我国社会主义初级阶段的经济发展水平。当前我国的房产税制度在房地产开发和交易环节税收负担重，保有环节税负轻，这也是导致间接税比重高于直接税比重的主要原因。2011年，我国在上海和重庆两地分别宣布，对个人非经营性住房征收房产税，实行差异化的比例税率，尽管两地在政策实际制定中存在差别，但都在一定程度上保护了本市居民的正常住房需求，抑制了购房者的投机行为，促进了房地产市场的健康发展。沪渝两地实施房产税改革试点是摸着石头过河，十年改革成果差强人意，虽然在改革试点过程中出现了种种问题，但也显示了国家对房产税改革的重视和决心。为了进一步巩固和扩大房产税改革试点成果，2021年十月份第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，并由国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区人民政府制定具体实施细则。北京、深圳等房价较高的城市可能会成为首批试点地区，首次授权试点期限为五年，在授权期限届满的六个月以前，向全国人民代表大会常务委员会报告试点情况，需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会常务委员会决定。房产税改革的最终目标是实现税制结构的调整，培育地方主力税种，逐渐取代增值税。因此，在一线城市试点结束后，征税的范围将根据试点经验逐渐向二三四线城市扩张。此次试点将是我国房产税改革历史上浓墨重彩的一笔，将对房价上涨和不合理的投资行为形成有效制约，让房子回归本身的居住属性，这也是社会发展的必然趋势。［1］

二、我国推进房产税改革试点的必要性

（一）抑制房产投机，促进房地产市场健康发展

目前在我国家庭财富的组成中，房产已经超过了其他一切金融投资，成为最具可投性的产品，这也是导致“炒房热”的最主要原因。这种行为导致房地产市场泡沫愈发严重，房价居高不下，致使购房成为低收入家庭最大的经济负担。在我国城镇居民家庭负债中，房贷已经成为主要的构成部分，严重地影响了家庭的消费能力和水平。实施房产税改革试点可以有效地增加投机者持房成本，减少房屋空置率，是稳定住房市场、实现“房住不炒”政策目标的有效手段。［2］

（二）增加地方财政，促进服务型政府建设

税收是国家公共财政最主要的收入形式和来源，推进房产税改革试点可以有效地增加地方政府的财政收入。2020年，沪渝两市房产税收入分别为198.7亿元和71.7亿元，分别占各自地方税收的3.4%和5%，已经成为了地方政府财政收入的重要补充。房产作为居民最重要的财富之一，在税收的来源上具有广泛性和稳定性。现阶段地方政府财政收入过度依赖土地使用权出让，缺乏可持续性的财政收入来源，推进房产税改革试点可以实现地方政府财政收入由短期向长期转变。同时，税收具有无偿性，即取之于民，用之于民。通过对房产税的征收，地方政府将有更多财力投入到社会公共服务领域，如基础设施建设、公共医疗服务等方面，从而更好地建设人民满意的服务型政府。

（三）调节贫富差距，促进社会公平

改革开放以来，社会主义市场经济蓬勃发展，同时社会贫富差距也在不断扩大。在“炒房热”的大潮下，投机者持有多套房屋，而真正有住房需求的购房者面临无力购买的境况，贫富差距逐渐向两极分化。通过实施房产税改革试点，如对持有多套房屋的所有权人实施超额累进税率，使其支付更多的房产税，对拥有小户型或者少量住房的人少征或不征房产税，以此来平衡二者间的收入差距，进一步调节社会收入分配，从而减小贫富差距。如果投机者在购房后将面临高额的房产税，那么投机者的购房热情将会大大降低，从而“炒房热”的浪潮也会逐渐衰减，使得更多的社会资金流入其他经济领域，对化解房地产市场泡沫危机，促进我国经济结构的转型升级和实现社会公平正义具有重要的意义。［3］

三、我国房产税改革试点面临的困境

（一）房产税征收立法亟待完善

根据税收法定原则，能够进行税法立法的主体只有全国人民代表大会及其常委会，而在我国近十年有关房产税制度的制定过程中一直缺乏“合法性”的主体，以国务院为主体制定的《房产税暂行条例》显然不符合我国宪法性规定。同时，仅仅依靠一个行政法规应对改革试点过程中出现的种种问题也会捉襟见肘。根据第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定内容，由国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区人民政府制定具体实施细则。根据我国《立法法》的规定：地方政府可以依据法律、行政法规或地方性法规制定规章。因此，在地方政府推进房产税改革试点的过程中制定有关《规章》《办法》等需有法律或行政法规的授权，而在我国的房产税制度制定过程中一直缺乏合宪性的法律前提。因此，落实税收法定原则，加快房产税征收方面的立法工作已迫在眉睫。［4］

（二）房产税征收范围过于狭窄

从上海试点过程中来看，房产税的征收范围只针对增量住房，而不包括存量住房。鉴于上海市经济发展水平，高收入人群占有很高比例，并且一人持有多套房屋的现象非常普遍。因此，只针对增量住房征收房产税，而不对存量住房征收房产税，在一定程度上保护了投机者的利益，违背了税收公平原则，不利于调节贫富差距，同时也使地方政府间接流失了大量财政收入。从重庆房产税政策来看，虽然涉及部分存量住房，但仅局限在独栋商品房，不涉及其他普通住房。而增量住房方面，主要涉及独栋和高档别墅，将大量普通住宅排除在外。众所周知，一个城市在功能区域的划分上普通住宅区是占绝对多数的，因此，城市普通住宅无论是在增量住房还是存量住房中都占据着主导地位。从世界范围来看，如美国政府对房产税的征收范围除了公益住房、低收入者住房等极少数符合免征房产税条件的，其他都在征收范围之内。从我国沪渝两地改革试点过程中可以发现房产税征收范围过于狭窄，一方面达不到实施房产税征收调节贫富差距、促进社会公平的主要目的，另一方面也间接导致了地方政府财政收入的减少。

（三）房产税免征面积及税率设定缺乏灵活性

房产税免征面积的设定不是恒定不变的，单纯按照人均面积或者以家庭为单位在很大程度上不能真实反映出住房者的需求。而在沪渝两地的改革试点过程中，对房产税免征面积的规定一直未作出动态调整，设定标准不能适时而变，缺乏灵活性。同时沪、渝两地在改革试点中虽然实施了差异化的征收政策，但是在去除了纳税人大量的免征面积后，税率设置就显得很低了。这样的差异化税率设置存在一个很大弊端，即对高端住宅的购房者和投机者难以起到抑制作用。同时，现阶段我国没有制定与房产税征收相配套的法律，在房产税率的设定上缺乏一个统一的基准，地方政府在征收的过程中没有一个明确的税率浮动区间。与此相反，大部分发达国家采用差异与浮动相结合的税率，即由政府设定统一的浮动区间，并赋予地方政府一定的自主权，可以根据本地区的实际情况合理设定房产税率。［5］

(四）房产税计税依据不合理及配套设施不健全

在沪、渝两地改革试点过程中，计税依据分别按照应税房产交易价的70%和应税房产交易价格来确定。在近十年的改革试点过程中，计税依据一直未进行调整，反观世界范围内普遍采用的计税依据，即对房屋进行评估作价才更能准确、真实地反映房屋的真实价值，房地产市场瞬息万变，一直采用交易价格作为征收房产税的依据明显不合理。在我国“炒房热”的市场背景下，房屋价格不断攀升，而房屋买卖交易是一次性达成的，交易价格的确定只能反映当时的房地产市场行情，而无法真正体现出房屋的价值。同时，在征收房产税过程中更加难以规避的是双方当事人恶意串通，通过签订阴阳合同来逃避纳税义务。此外，同房产税征收相适应的评估机制和统一的房产税登记制度不健全，导致我国的房产税改革试点工作无法在法治、公平的轨道上稳步推进。

四、推进我国房产税改革试点对策探究

（一）落实税收法定原则

税收法定原则是指税收的种类、税率等必须有法律的规定，而在我国房产税改革试点过程中仅仅依靠国务院制定的《房产税暂行条例》是杯水车薪。为积极稳妥推进房产税改革试点工作，根据第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定由国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区人民政府制定具体实施细则。国务院及其有关部门、试点地区人民政府应当构建科学可行的征收管理模式和程序。而在上位法缺失的情况下，国务院及其相关部门也无法真正做到合理、全面制定相关行政法规、制度和办法。因此，要在原有房产税制度的基础上，总结我国沪渝两地房产税试点的有益经验，同时也可以借鉴国外优秀的房产税改革制度。同时，要在中央的统一领导下，广泛听取社会公众的意见，加快全国人民代表大会及常委会关于房产税征收立法的制定，做到立法与时俱进，及时回应社会关切。

（二）扩大房产税征收范围

扩大房产税征收范围是推进我国改革试点的必经之路，在推进我国房产税改革试点工作过程中应当实施全面征收的政策，仅对极个别公益住房、低收入住房、家庭首套住房等给予减免或免征。在住房的种类上不仅要包括增量住房还要包括存量住房，不仅要包括高端住宅、别墅，还要包括普通型住宅。量变方可引起质变，没有一个广泛的房产税征收范围就难以实现增加财政收入的目的，进而无法实现缩小贫富差距和促进社会公平的目的。根据第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议的决定，试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅，即房产税的征收范围包括住宅、公寓、写字楼、商铺等所有房地产，但农民房（小产权房）等却躲过去了，而结合我国的实际国情来看，农民房的数量是非常巨大的。因此，在今后的房产税改革试点工作中也应将范围从城市扩大到农村，由于我国农村发展在地域上存在不平衡的现象，因此可先在东部沿海地区的农村进行改革试点，进而将经验推广至全国。［6］

（三）科学设定免征起点及税率

在对个人住房普遍征收房产税的前提下，应当考虑个人住房的基本需求，合理地确定免征面积。在免征面积的计算标准上有按人均计算和按家庭计算，在沪、渝两地实施的房产税改革试点过程中，上海按照本市市民人均免征面积60平方米来计算。重庆则以家庭为单位，按照家庭总计享受免征面积，且每个家庭只能对一套住房享受免税面积，存量独栋住房、新购独栋和高档住房的家庭免税面积分别为180m2，100m2。在未来推进房产税改革试点工作中，应总结沪、渝两地改革试点的经验，由国家设定统一的免征标准，再由地方根据实际情况来确定具体人均免税面积。同时，地方可以根据各地实际情况来确定各个具体区域的住宅人均面积平均评估价格，最终确定对居民家庭的房地产税征额。在税率的设定上也应当按照免征面积的设定方式，由国家设定统一的税率浮动范围，地方政府可以根据实际情况来灵活适用。同时，房产税税率的设定是动态变化的，可以根据经济发展水平和房地产市场行情来适时调整。

（四）合理设置计税依据并完善相关配套设施

随着我国房地产市场的快速发展，房屋价格不断上涨，单纯依靠成交时的交易价格作为计税依据已经无法反映出房屋的真实价值，并且难以规避纳税人通过签订阴阳合同等方式逃避纳税义务的行为。为此，应当借鉴国际通用的评估作价方式来确定房屋的价值，并以此来作为计税依据。第三方评估机构在评估作价过程中应当综合考虑房屋的位置、环境、相关配套设施等，结合大数据分析，作出合理的估价。评估机构对评估结果应当实行连带责任制，换句话说，即评估机构应当对在当时条件下作出的评估结果负有证明其真实、合理的法律责任。由于第三方评估机构的介入，一方面可以让征税机关在征收过程中做到理由、证据充分，另一方面也可以规避一部分纳税人偷税漏税的行为。现阶段，我国第三方评估机构并不发达，房产评估机制也不健全，房产评估是一项长期且复杂的工作，其评估结果直接关系到纳税人的可接受程度。因此，要加快完善我国的房产评估机制，设立评估机构及评估人员的考核机制，规定只有达到考核要求才可参与评估活动，以此为推进房产税改革试点工作提供有力的保障。此外，要加快建立统一的房产税征收登记制度，一方面可以使国家机关之间实现信息互通，必要时可协同合作完成房产税征收。另一方面可以让群众了解到自己的房屋是否属于房产税征收范围以及处于房产税征收的哪个阶段，同时对避免重复征税具有至关重要的作用。［7］

五、结语

房产税改革试点事关住房保障、财政收入、社会公平，实施得当将是一件利国利民的大事。在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议之后，我国房产税改革将迎来新的浪潮，在推进房产税改革过程中，应当吸取沪、渝两地试点的有益经验，同时借鉴西方发达国家成熟的房产税征收制度，在征收范围、税率确定、计税依据的设定等方面做到科学、合理。就中国目前现状而言，全面开征房产税是一项长期且复杂的工程，还有诸多制度性问题尚未解决。因此，推进我国房产税改革试点工作任重而道远。