民行执行检察监督制度的困境及其破解

张聪锐，刘 升

（1.广东外语外贸大学，广东 广州 510000；2.广东海洋大学，广东 湛江 524088）

一、民行执行检察监督制度的产生及发展

马克思主义法学理论认为法律制度并不是人为可以创造出来的，其源自社会实践并服务于治理实践的现实需要。我国民行执行检察监督制度在上世纪末产生并在争议中逐步发展，针对性回应民行案件“执行难”“执行乱”治理实践诉求。

（一）民行执行检察监督制度的产生

上世纪末，源于当时有效规范性文件中并无“民行执行检察监督”的明确依据，且法学界对人民检察院有无民行执行检察监督权以及该权力运行必要性等的认识不一，人民法院对人民检察院的民行执行检察监督是持反对意见的。1995年，最高人民法院《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》（法复[1995]第5 号）明确规定：“执行活动中法院所作出的裁定不属于人民检察院抗诉的范围。”2000年，最高人民法院《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》（法释［2000］16号）明确指出：“检察机关对暂缓执行的监督没有法律上的依据。”

美国法学家罗纳德·M·德沃金认为：“法律是一种不断完善的实践”[1]，人类社会法治发达史明确昭示了——日新月异的法治实践是推动法律制度进步的强大动力。尽管立法并没有明确赋予人民检察院民行执行检察监督权，学界也尚未对该监督达成共识，2000年以后，司法实践中开始出现民行执行检察监督的可贵探索。2002年，四川省人民检察院将该省人民法院的民行执行案件纳入到检察监督范畴[2]。2003年，河南省新密市人民检察院对该市人民法院的一起债务纠纷执行案件进行现场监督，由于人民检察院提前积极介入，被执行人对人民法院执行活动的抵触情绪得以较大程度缓解，该案得以顺利执行[3]。“2003年以来，河南省郑州市人民检察院受该市中级人民法院邀请，对该市及辖区基层法院的民行执行活动进行检察监督，实践反馈，郑州市人民检察院对民行执行活动的监督取得了多赢。”[4]

肇始于本世纪初的民行执行检察监督，有其深刻的社会因由。正如奥地利法社会学家埃利希所谓：“在当代以及任何其他的时代，法治发展的重心不在立法、不在法学，也不在司法判决，而是在社会本身。”[5]新世纪以来我国社会进入转轨期，叠加上城镇化推进，社会矛盾处于高发期，各类纠纷纷纷涌向法院，但民众的诉讼义务意识、法官的审判技能和法治水准却没能实现与诉讼案件增长同步提升。反映在现实生活中就出现一类较普遍现象——人民法院作出的生效民行裁判书和调解书，因负有义务的一方当事人拖延履行或拒不履行而难以实现。“司法白条”现象贬损了司法尊严，成为法治中国健康发展的一大顽疾。为了治理“执行难”，维护司法尊严，人民法院加大对民行案件的执行力度，开展攻坚性执行、运动式执行，民行执行权因而得以极大张扬。但是，执行权张扬的初期，确伴随着种种乱象，法院执行人员成为贪腐、渎职等职务违法犯罪的重灾区。“执行难”“执行乱”共存，一段时期成为人民法院司法文明进步的障碍。人民法院发现单靠一己之力是根本无法克服“执行难”“执行乱”，需要在科学配置配足人民法院执行权、优化人民法院执行体制和机制基础上，借助外力进一步增强执行力量，提高执行活动的权威性，强化执行活动神圣不可侵犯性。寻求其他国家机关的支持、协助，形成执行合力，无疑成为明智之选。在这种情形下，人民法院开始接纳并主动邀请人民检察院一道参与民行执行工作，民行执行检察监督应然而生。

（二）民事执行检察监督制度的发展

民行执行检察监督一经实际运作，即产生良好社会功效，社会各界纷纷点赞。为进一步规范检察监督权，确保该项工作常态化运行、制度化发展，2005年初，郑州市中级人民法院与郑州市人民检察院联合会签《关于加强审判监督、民事行政检察工作协调配合的若干意见》。学者研究发现：“实践反馈，郑州市法院的执行难、执行乱状况有了较大程度改观，人民群众对郑州市各级法院的民行执行活动满意度有了明显提升。”[6]郑州市人民检察院对郑州市法院民行执行进行检察监督的成功经验被各地纷纷效仿，也被最高人民法院和最高人民检察院高度肯定。2011年初，最高人民法院和最高人民检察院联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（本文简称《通知》）。《通知》选取山东、山西、甘肃、广东等12 个省检察院试行民事执行检察监督工作。各试点省检察院又分别选取本省部分检察院包括市级检察院和县级检察院开展试点工作。各试点机关严格按照《通知》精神认真开展检察监督工作。2012年6月，最高人民检察院对民事执行检察监督践行一年来的情况进行总结，实践证明，执行检察监督社会效果和法律效果均十分明显，体现为：“2011年4月至2012年3月一年时间里，各试点单位共受理执行监督案件2115 件，审查处理1589 件，立案1480 件，其中发出检察建议1366 件，发出纠正违法通知65 件，采取其他监督措施154 件。检察建议被人民法院采纳1216 件，纠正违法执行行为59 件，其他检察监督意见被人民法院采纳71件。”[7]试点成功后，人民检察院的民行检察监督工作开始全面推行，常态化运作。2014年9月25 日，最高人民检察院在新闻发布会上公布：“2013年1月1日至2014年7月31 日，全国检察机关对民行执行活动检察监督进展顺利，案件来源渠道得以拓展，检察监督权的行使更加常态化、规范化，92.3%的监督建议被法院采纳，取得了很好的社会效果，实现了社会效果和法律效果的双赢。”[8]《中国法律年鉴》2014年、2015年、2016年、2017年、2018年、2019年连续六年的统计数据显示，民行执行检察监督案件在民事行政诉讼检察监督工作中所占比例均超过四成。2020年，最高人民检察院工作报告明确指出，要坚持不懈强化民事执行监督、下大气力补齐行政诉讼执行检察监督短板。笔者认为，在创新社会管理、提升服务社会能力、促进国家治理体系和治理能力现代化时代背景下，人民检察院对民行执行活动进行检察监督的实践必将愈加丰富多彩，民行执行检察监督工作亦将成为人民检察院民事行政诉讼检察监督工作的重要组成部分和主要内容。

二、民行执行检察监督制度规范分析

（一）民行执行检察监督制度的规范性文件

相关民行执行检察监督的现行规范性文件众多，除中央国家机关制定外，更多的是地方人民法院、地方人民检察院或地方人民法院与人民检察院联合颁行的规范文件。梳理现行规定，主要有以下几类。

其一，国家立法机关颁行的法律。2013年1月1日正式颁行的《中华人民共和国民事诉讼法》（本文简称《民事诉讼法》）。该法在基本原则部分明确规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”其在第二百三十五条进一步明确规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”这为民事执行检察监督制度的确立奠定基本法依据。

其二，最高人民法院和最高人民检察院联合颁行的司法解释。2011年，最高人民法院和最高人民检察院联合下发的《通知》。该《通知》明确执行检察监督的目的是规范人民法院执行行为与支持人民法院依法执行，其用九个条文主要规定执行检察监督案件的来源渠道、检察监督的对象、检察建议的适用及其制作程序、人民检察院民事执行检察监督权力的制约等具体内容。

其三，最高人民检察院颁行的司法解释。2013年，最高人民检察院第十二届检察委员会第十次会议通过《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（高检发释字［2013］3 号）（本文简称《监督规则》）。《监督规则》第八章“对执行活动的监督”对民事执行检察监督制度作了专章规定，共计三条：第一百零二条明确监督对象，规定民事执行检察监督的对象是人民法院的违法情形；第一百零三条明确监督方式及其程序，规定检察建议是民事执行检察监督的方式以及检察建议的制作程序；第一百零四条规定不支持当事人申请的程序。

其四，地方司法机关颁行的规范文件。正如有学者谓：“最高国家立法机关和最高国家司法机关在民事执行检察监督制度设置上的模糊规定，根本无法为民事执行检察监督权力的具体运行提供操作性规程。”[9]因而，在中央国家机关立法生效之后，各地方人民检察院、人民法院联合出台大量地方性规定。笔者对现行地方性规定进行全面收集整理和文本分析，发现多数现行地方性文件对民行执行检察监督的目的、对象、方式、效果和程序启动等进行较精细设置，为民行执行检察监督权的具体运行提供操作性依据。

（二）民行执行检察监督制度规范性文件分析

虽然现行关于民行执行检察监督制度的规范性文件众多，一定程度上解决民行执行检察监督运行无法可依的窘境，但纵观现行规定，笔者认为尚存在以下四方面问题。

其一，现行《民事诉讼法》为民事执行检察监督运行奠定法律依据。但其中存在两点问题：一是该法无法为行政诉讼执行检察监督提供法律依据，行政诉讼检察监督的运行尚缺乏权威性；二是该法关于民事执行检察监督的规定是十分原则与高度概括的，根本不能从法律制度层面建构民事执行检察监督制度，无法为民事执行检察监督的具体运行提供操作性依据。

其二，《通知》《监督规则》虽然明确检察监督的对象和检察建议这一检察监督方式的制作程序，一定程度增强民行执行检察监督制度的操作性。但是，它们均未能对民行执行检察监督权的具体权能进行厘定，也未能对民行执行检察监督制度的运作程序作出更明确具体的操作性规定，无法为民行执行检察监督制度的良性顺畅运行提供法规则保障。所以实质上，《通知》《监督规则》也未能确立完整的民行执行检察监督制度。另外，民行执行检察监督制度是检察权对法院司法权进行监督的制度设置，该制度最核心要素是检察监督权的具体权能内容及其运行程序，由检察机关自行制定规则，赋予其检察监督权，并且为自己权力的运行设置程序，这是明显背离现代法治最基本程序正义规则的。

其三，各地司法机关颁行的地方性文件，为目前民行执行检察监督机制实际运行的直接依据。但是，所存在的问题亦是不容否认的。一是各地文件针对监督目的、监督对象、监督方式与方法、监督效果、程序启动等方面的规定存在不尽一致之处。比如，某省人民检察院文件规定的监督对象是“法院的执行活动”，而某省某市人民法院和人民检察院联合颁发的文件规定监督对象是“法院的执行活动、被执行人的执行活动”。另外，在检察监督的方式方法上，某省人民检察院的文件规定监督方式和方法有检察建议和纠正违法通知书两种，而某省人民法院文件规定人民检察院检察监督方式仅检察建议一种。各地司法机关关于民行执行检察监督规定自行其是，无疑将破坏执行检察监督制度的统一性和权威性。二是根据《中华人民共和国立法法》规定，地方性规范文件尚不属于“法”范畴，因而，通过地方性规范文件所建构的制度无疑也不应属于严格意义的“法律制度”，凭地方性规范文件具体运行民行执行检察监督制度也有悖全面建设法治国家的时代诉求。

其四，《中华人民共和国立法法》第八条第十项明确规定“诉讼制度和仲裁制度”是法律保留的事项，亦即“诉讼制度和仲裁制度”必须制定法律加以规定，没有全国人大和全国人大常委会的明确授权，其他国家机关包括司法机关等均无权创设。民行执行检察监督制度是人民检察院对人民法院的民事执行活动进行司法监督的制度，应当是我国诉讼制度的当然组成部分，因而要么由最高国家立法机关通过法律设置，要么由最高国家立法机关明确授权特定国家机关设置，最高司法机关和地方各级司法机关均无权自行制定司法解释或者地方规范性文件对该制度进行创设。

三、民行执行检察监督制度运行的困境

实践调研显示，民行执行检察监督制度运行中面临的困境主要有下述体现。

（一）民行执行检察监督权无法权威运行

民行执行检察监督是人民检察院对有证据证明涉嫌违法违规的民行案件执行活动进行的专门法律监督[10]，毫无异议，作为一项典型公权力的民行执行检察监督权，应当遵循权力法定、依法行使这一公权力运行基本要求。《民事诉讼法》第十四条和第二百三十五条为权力来源奠定法律依据，达致“权力法定”之诉求。但是，现行法律确实无法觅到民行检察监督权具体展开的步骤、顺序、方式、方法与时限等的法律依据，亦即“依法行使”的要求没有法律根据，民行检察监督权的运行显然存在着合法性危机。

（二）民行执行检察监督权无法顺畅运行

民行执行检察监督制度的主要内容和核心要素是民行执行检察监督权的运行程序，该运行程序的科学理性设置是确保民行检察监督制度具有操作性和顺畅运行的基础，是实现制度设置目的保障与依托。目前看来，地方司法机关颁行的相关民行执行检察监督文件，虽为民事执行检察监督权的运行设置较为精细的机制和程序，但客观上，源于地方司法机关的法律综合素养（尤其是其规则制定方面的素养），再加上其司法主体之角色，其颁行的民行执行检察监督权运行机制和程序性规则，很难做到超然、中立、客观、理性、科学。民行执行检察监督权运行具体程序、机制建构的不尽科学和理性，无疑将使该权力无法顺畅运行。

（三）案件来源渠道单一，民行执行检察监督工作无法常态化展开

没有案源或者案源过少，无疑使民行执行检察监督工作无法打开局面、增强监督效果，民行执行检察监督制度存在的必要性将大打折扣。《通知》规定“当事人或利害关系人的申请”为案件来源的唯一渠道。实践中人民法院主动邀请人民检察院参与民行执行活动，成为人民检察院行使民行执行检察监督权的一种重要形式，很显然，“邀请”是人民法院的自由裁量行为，其可以邀请，也完全可以不邀请，坐等法院邀请无疑很难适应对复杂多样且变化极快民事执行活动进行法律监督的需要。

（四）具体权能规定缺乏，民行执行检察监督工作难以高效展开

只有正确、妥当行使权力，才可实现权力的权威运行。这里的正确行使意指人民检察院对人民法院民行执行活动的检察监督是客观、正确的，检察监督权的行使有理有据，监督结论以及改进意见等均建立在确凿、充分的事实根据和明确具体的法律依据基础上。只有检察监督权正确行使，才能赢得社会支持，获得人民法院认可。相反地，民行执行检察监督权错误行使、不当行使，不仅掣肘人民法院的执行工作，浪费宝贵的司法资源，有碍当事人合法权益的尽快实现，还可能遭致人民法院的反对与抵触。所以，民行执行检察监督权的错误行使会大大贬损人民检察院法律监督权的尊严。

法院的执行是一个动态的复杂过程，往往具有一定的时间跨度，一个案件的执行工作包括多个具体执行行为。再加上，执行活动从其特点上对效率要求较高，在程序的设计上不可太僵硬、严苛。为避免法院及其执行人员违法违规执行，应为人民检察院配置及时、有效的措施、手段，亦即现行立法必须赋予人民检察院足够的监督手段和多样态的监督措施，否则盲目、轻易行使执行检察监督权，无疑会出现错误行使、不当行使该权力的窘况。我国现行立法虽赋予人民检察院对民行执行的检察监督权，却没有明确具体的监督手段和监督措施。有学者认为：“与法院大量的、经常开展的民行执行活动相比，人民检察院在信息来源、监督手段和监督能力等方面都处于不对称状态。”[11]

四、民行执行检察监督制度困境的破解

为破解民行执行检察监督制度实践中遭遇的上述困境，笔者认为通过法律妥当配置民行执行检察监督权，重构科学理性的民行执行检察监督制度是应然选择。

（一）设立专门机构，充实民行执行检察监督力量

毫无疑问，专门的机构、充足的人员是工作高效、正确完成的必备要件。民行执行检察监督工作是一项长期性、经常性、规律性的工作，只要存在着司法执行活动，就可能有执行违法违规的发生，也就不可或缺对司法执行进行专司监督的相关机构和相应人员。另外，对司法执行活动的监督不同于诉讼活动的监督。诉讼监督重在对法院的事实认定和法律适用两个方面进行监督，现代司法制度下，诉讼活动采取言辞辩论形式，在法庭上公开进行、依序展开，对诉讼活动的监督须采用事后监督模式，率先依靠当事人及其代理人等进行监督。人民检察院介入现场，实行实时监督可能会既妨碍司法独立又妨碍当事人私益处分权行使。而民行执行活动却具有即时性特征，多发生在执行现场，有学者认为：“法院的民行执行工作从性质上讲是行政性工作，它截然有别于诉讼等司法特质的工作，而具有强制性、主动性、确定性和命令性等特点。”[12]，民事执行活动与诉讼活动的性质之别，决定对这两种大相径庭的活动不可以采取同样的监督策略，两者在监督权的启动事由、监督对象、监督手段与措施、监督结果和整改建议等方面都应针对性设置。目前，各级人民检察院的民行检察处既担负诉讼监督工作又担负执行监督工作，这样“一个处室、一揽子全包”的机构设置是不能适应工作需要的。为确保检察院真正有能力担负起民行执行检察监督职责，必须设置专门民行执行检察监督机构，并为该机构配置专门人员。为确保民行检察监督人员具有履行职责的职业能力和技巧，该类专门人员除具有检察监督法律知识储备外，还须熟悉民行执行工作，最好有一定的民行执行业务经验或经历。只有设立专门民行执行检察监督机构，充足其力量，才可能突破困境，顺畅发展。

（二）法律化民行执行检察监督制度立法，确保其权威运行

正如上文所述，现行法律层面的规范性文件尚未能建构民行执行检察监督制度。司法实践中发挥着操作性作用的《通知》《监督规则》和地方司法机关颁行的文件又存在这样那样的问题，民行执行检察监督权现实行使存在着合法性危机。笔者认为，克服这一障碍的根本解决办法是法律化民行执行检察监督制度，同时在立法中配足、配实民行检察监督权，确保该制度权威性运行。具体建议是由最高国家立法机关基于我国多年民行执行检察监督实践的经验教训，启动立法程序，颁行法律，为民行执行检察监督权的存在、运行及监督等设立权威、正当合法的依据，实现民行执行检察监督制度法律化，确保该制度运行的权威性。如果条件尚不成熟，也可以不单独立法，通过修正《民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》，充实民行检察监督制度条款的方式，实现民行执行检察监督制度化。

（三）精细化民行执行检察监督运行机制，保障民行执行检察监督制度顺畅运行

全面推动建设法治国家背景下，立法上精细设置民行执行检察监督制度是时代要求，同时也是破解民行执行检察监督实践窘境的不二路径。只有如此，才可能保障民行执行检察监督工作制度化、常态化、权威化运行。

其一，明确规定民行执行检察监督案件的来源渠道，拓展监督案源。除规定“当事人或利害关系人的申请”这一案件来源渠道之外，还应将人民法院主动邀请、人民检察院主动发现、人民群众检举揭发等明确规定为民行执行检察监督案件来源的渠道。人民法院的主动邀请在我国司法实践中业已出现，并有了一定的经验积累，其较好地实现审判权和检察监督权两大公权力的良性互动，社会效果和法律效果均十分明显，无疑应该成为民行执行检察监督案件来源的渠道之一。之所以将检察院主动发现作为案件来源渠道之观点，是基于对检察监督权性质考量得出的结论，检察监督权来源于“权力制约权力”的机构设置逻辑，“制约权力的权力必需积极主动、充满刚性，否则，一定无法起到任何制约的实际效果。”[13]因此，人民检察院在发现监督案件线索之后应主动立案，实施民行执行检察监督权，以契合监督制约权力性质诉求。之所以还需要将“人民群众检举揭发”作为民行执行检察监督案件来源的渠道之一，主要出于力避民行执行违法违规监督的真空，多渠道发现案情，构筑全面无漏洞、无缝隙进行监督之网络角度考量，充分发挥人民群众的积极性、主动性和能动性，将所有可能违法违规的民行执行行为随时置于公众目光之下，弥补特定主体监督力量的不足。

其二，确立较为精细的民行执行检察监督权运行程序。一定程度上说，民行执行检察监督权是一种在判断基础上的依法决定权。首先，民行执行检察监督部门对于上述渠道来源的案件需要进行审查，以决定是否可以立案。其次，民行执行检察监督部门需要在获取事实收集证据的基础上，依法作出是否构成民行执行违法违规的判断，进而在此基础上作出相应的监督意见。再次，将检察监督法律文书送达被监督的人民法院。最后，被监督的人民法院对人民检察院民行执行检察监督结论作出处理意见，并反馈给人民检察院。如果民行执行检察监督结论不被人民法院接受，还应规定补救性机制。总之，民行执行检察监督权的运行构成一套前后相继的完整程序，立法上需要较为精细设置其运行的步骤、顺序、方式、方法与时限，以引导和规范民行执行检察监督权运行。

其三，充实民行执行检察监督权的具体权能，赋予检察院足够的监督手段、监督措施，以确保民行执行检察监督的监督效果。笔者认为应该在立法上赋予人民检察院下述权能。

首先，人民法院有关法律文书副本之获取权。根据现行立法规定，人民法院有关法律文书包括案件受理决定书、判决书、裁定书等文书副本，并不必须送交人民检察院。就民行执行检察监督而言，通常情况下只有接到人民群众的控告、检举、揭发或出现有关案件的当事人、当事人的法定代理人向人民检察院申诉、投诉时，人民检察院才知晓法院裁判执行情况，也只有此时，人民检察院才可能着手去法院查阅案卷材料，这显然不利于检察监督权的高效、正确行使。笔者建议，在民行执行检察监督程序启动之际，人民法院须将该案的判决书、裁定书及其他有关法律文书副本一并送交同级人民检察院，以利于人民检察院及时发现案件执行过程中出现的违法违规问题。

其次，赋予民行执行检察监督部门必要时参与执行具体民行案件的权力。为确保民行执行检察监督权正确行使，笔者建议必要时对那些社会影响较大、当事人反映颇为强烈的民行执行案件，法院的执行活动必须有民行执行检察监督部门参与，有权现场监督，如此可以及时发现问题，以高效、正确地施以监督。另外，如此规定也利于人民法院执行工作具体展开，取得执行成效，实现双赢，因为民行执行检察监督部门的现场介入可一定程上增强法院民行执行活动的严肃性、权威性。

最后，赋予民行执行检察监督部门在具体运行过程中具有相对应的程序性和实体性的权力。笔者认为要想使人民检察院担当起民行执行检察监督职责，应当给民行执行检察监督部门配置权力运行和工作开展所必须相对应程序性和实体性权力。有学者提出：“在程序性权力方面配置调阅执行案卷的权力、已受理执行案件的调查取证权、对法院执行工作的质询和督促权、法定情形下执行案件的暂缓执行决定权等等；在实体权力上配置在查证属实情况下，民行执行检察监督部门认为继续强制执行某案件极可能会给执行当事人、利害关系人或者将给国家、社会公共利益产生重大损害的，可以向人民法院提出暂缓执行要求，人民法院的执行部门必须遵守，即使人民法院有不同意见的，也须待暂缓执行后依法定程序处理。”[14]笔者认可该学者的建议，这体现对检察监督权的尊重，同时也是检察监督权公权力之诉求。另外，针对被执行人和利害相关人而言，执行权具有明显不利性、负担性、损益性，执行工作一经启动，所造成的后果有时往往难以回转，暂缓某具体民行案件的执行也是体现效益原则的要求。