探索推进文印行业监管体制机制重塑性改革

●李腾云

娄底市立足该市文印行业发展现状，着力破解多头管理难题、权责失衡难题、条块分割难题、重复执法难题，贯彻优化协同高效原则，构建跨区域网络共管体系、跨层级基层治理体系、跨条块协同监管体系、跨部门综合执法体系，探索推进文印行业监管体制机制改革。

湖南省娄底市素有“中国文印之都”美誉，文印大军遍布全国。近年来，随着互联网平台兴起，网上出版物成为监管的“灰色地带”，存在着溯源难、管理难、排查难等问题。据统计，在涉非法出版物案件中，涉及线上平台案件占据90%以上，涉及娄底元素的案件线索依然存在，监管任务繁重。为守护意识形态安全，保护文印产业的“娄底发展特色名片”，维护娄底31万文印行业从业人员创业就业权益，娄底市贯彻优化协同高效原则，坚持机构编制“瘦身”与“健身”相结合，厘清文印产业管理职责权限，明晰文印产业监督边界，探索推进文印行业监管体制机制重塑性改革。

一、构建跨区域网络共管体系，着力破解多头管理难题

按照“一类事项原则上由一个部门统筹”的原则，强化议事协调机构作用，优化机构职能，明确市“扫黄打非”工作领导小组及办公室统筹协调，新闻出版部门归口管理，构建横跨湖南、浙江等地的跨区域网络共管体系，与淘宝、拼多多等全国各地电商平台建立联合核查备案机制，当好互联网书店开店准入监管前哨，管好“最先一公里”，把好互联网书店“准入关”。一是首创双向核验制。市新闻出版局主动与国内主流网络平台公司定期就线上书店名单进行相互核验，对伪造证照或未进行备案的线上书店一律依法关停，严防“漏网之鱼”；对取得合法资质且进行备案登记需开通线上书店的，一律由市新闻出版局致函电商平台予以开通。2021年以来，共进行5次商调核验，关停淘宝、拼多多网店1千余家。二是健全核查备案制。与杭州淘宝电商平台建立“书店资质数据共享机制”，实施电商平台注册书店前置备案核查，明确娄底辖区内申请注册淘宝线上书店须先经县级新闻出版局审批、市新闻出版局备案，由市新闻出版局向电商平台反馈，落实网店注册前置核查手续。目前，已对75家线上书店进行双向备案登记。三是实行动态监管制。建立“网店注册动态监管机制”，通过网络平台公司对所辖线上书店实行严格动态监控，实时监测其运营状况、销售内容、交易数据，实现有娄底元素的网店数据可查证、销售可管控、违法可追溯。

二、构建跨层级基层治理体系，着力破解权责失衡难题

坚持线上线下同发力，坚持问题导向，强化源头管控，赋权赋责赋能，建立精细化基层治理体系，完善新闻出版、文化、公安、市场监管等部门的协同联动机制，创新落实“市县乡村点”“属地管理”责任关，打通监管“最后一公里”，把好产业属地管理“责任关”。一是建好“文印之家”主阵地。根据文印产业及从业人员集聚在新化县的实际，娄底市经过深入调研并充分论证，设立新化县文印科技产业服务中心，为正科级公益一类事业单位，核定全额拨款事业编制35名，专门负责协调、服务、指导、组织全县文印产业发展。二是打造“共治共管”新格局。强化属地政府管理，整合基层审批执法服务力量，出台工作方案、考核机制、奖惩办法、监管流程等文件压实责任，明确工作任务和职责，明确专班和专人。充分发挥商会力量，培育娄底新化文印总商会，建立遍及全国32个省市的分商会，并成立非洲分支机构，引导15万多家会员企业（商户）自我约束和管理。新化县以社区党员、离退休干部为主体，组建239支志愿者服务小分队，4160名志愿者走村入户开展常态化巡查。三是实现“精准到点”全监管。“市县乡村点”五级建立属地印刷企业、出版物发行企业、邮政快递持证企业及分支机构台账，对打字复印店、互联网书店及网络数字印刷专营店进行摸排登记，全面掌握属地文印产业底数。按照“属地管理、分级负责”“谁主管、谁负责”的原则，确立属地“市县乡村点”五级网格化反盗版盗印联动管控，分级分层建立信息共享机制，有效构建起“横向到边、纵向到底、精准到点”的15分钟快速调度监管体系。

三、构建跨条块协同监管体系，着力破解条块分割难题

着力理顺“条块关系”，压实垂管单位邮政管理部门责任，严格寄递企业管理，落实公安部门特别是基层派出所协同监管责任，防范化解文印领域“精神炸弹”，实现出版物邮递“全程可溯源”，把好邮递运行环节“出口关”。一是创新“三统一”身份信息实名制，源头之“人”可查可控。严格落实《快递安全生产操作规范》强制性行业标准规定，压实寄递企业出版物寄递风险主体责任，建立寄递企业及从业人员“红黑”名单制度，实行快递寄件人姓名、录像人像与身份证信息“三统一”，做到源头可查可控。二是创新内件品名实名制，源头之“书”可溯可控。针对娄底出版物市场寄递体量大等特点，严格落实外寄出版物内件品名实名制，要求在寄递面单上或寄递登记系统中必须标明所寄出版物的具体书名和数量，推进寄递监管细化深化。三是创新协议大客户实名制， 源头之“物”可寻可控。全面摸排寄递企业从事出版物揽件大客户现状，明确协议用户实行实名登记身份信息制度，签订安全保障协议；完善寄递企业大客户协议重点项目实名制抽检抽查制度，并留存记录，实现批量实名化。

四、构建跨部门综合执法体系，着力破解重复执法难题

深化综合行政执法改革，整合执法力量，组建市县两级文化市场综合行政执法队伍，对交办或移送的涉嫌发行非法出版物的问题线索，一律从严从快处理，保障文化市场健康有序发展，实现严打“拧成一股绳”，把好出版发行“安全关”。一是建立联合执法机制。构建由市县议事协调机构“扫黄打非”工作领导小组指导统筹，文化执法部门为主体，公安、国安、网信、邮政、市场监管、交通运输等重点部门密切配合的案件查办机制。二是健全会商联动机制。针对上级移交的重大线索、重大案件，实行文化执法与公检法等部门联合会商机制，确保突发风险得到快速处置和大案要案依法查办。制定出版物市场日常监管和案件线索核查、案件办理流程图，实行挂图作战。根据线索初查情况，确定案件主办单位和协办单位，实现线索核查、联合办案高效化。三是落实依法惩处机制。落实“扫黄打非”案件查处“四个一律”，即对涉政涉宗教类案件一律严打，对非法出版物印制一律严查，对非法出版物寄递一律严办，对涉案设备财物一律追缴。2021年以来，娄底市各级文化执法部门共核处问题线索116条，办结114条，办结率98.2%。

2021年，娄底文印行业新增就业岗位5600个，文印行业产值同比增长10.5%，比改革前的年平均增长率提高了7个百分点；淘宝电商平台涉娄底盗版盗印违法线索同比下降了76.2%。