工程停工索赔争议问题的分析和思考

◆ 阮沛娟 姜慧敏/黄石市审计局

工程索赔，是指工程项目执行过程中，受损方因为另一方未按照合同约定履行义务或者出现了应由另一方承担的风险而遭受实际损失的情况下，向另一方提出工期顺延和经济补偿的行为。

近年来，审计发现，部分政府投资项目因各种原因导致施工中发生间歇性停工的情况时有发生，在此过程中发承包双方因经济纠纷产生的停工损失索赔问题需要相关单位引起重视。本文结合某综合客运枢纽站项目的索赔实践，从索赔依据、索赔时效、索赔程序等方面进行分析和探讨，以投资审计的视角对建设单位如何进行停工索赔管理提出建议，为今后项目在遇到同类问题时提供借鉴和参考。

一、项目概况

某综合客运枢纽站项目，一期建筑面积约1.7万平方米，二期建筑面积约4万平方米，本次施工一期工程，二期待施工。合同计划开工日期为2016年4月20日，实际开工时间为2017年3月1日。

审计从承包方停工期间发出的联系函中发现，该工程原定于2016年4月20日开工，承包商应业主要求于2016年5月10日完成办公及生活临时设施施工工作，后续由于场地和相关手续不到位，工程处于停工状态（第一次停工）。2016年7月1日，建设单位组织相关单位召开了项目建设现场推进会，确定于2016年8月1日前移交部分场地（主站房区域），并要求施工单位于2016年8月10前正式进场开工，于是施工单位应要求于2016年7月20日再次进场（进场即第二次停工）。场地（主站房区域）直至2016年8月27日移交时，其中部分区域仍未完成拆除。2016年9月9日业主再次组织召开项目推进会，明确上述未拆除的区域于9月底完成拆除，并要求承包人于2016年10月8日进行桩基施工，承包人按要求于2016年10月8日进场桩基队伍，11月15日完成桩基工作，但因两证一书及施工许可证仍未办理，安全监督站及质量监督站不予介入，施工工作无法正常进行，直至2017年1月17日业主仍未能办理相关证书及手续，承包人最终于2017年2月1日退场，仅留一名管理人员和三名保卫看守。最后在召开该项目建设推进会时要求市直各相关职能单位在2017年3月1日之前完成相关手续办理，确保主体工程施工单位在3月1日进场开展工作，施工单位才于3月1日开始正常进场施工。该项目在2016年4月20日至2017年3月1日期间，因征地拆迁、4S店搬迁、两证一书等非施工单位原因造成无法正常施工，据此承包方在结算时向业主提出了200多万元的窝工索赔费用。

二、索赔处理情况及原因分析

建设工程施工中的索赔是发承包双方行使正当权利的行为，根据《2013建设工程计价计量规范辅导》（以下简称《2013规范》），索赔成立的三要素：一是正当的索赔理由，二是有效的索赔证据，三是在合同约定的时间内提出。以上三个要素必须同时具备，缺一不可。但实践中，施工单位并未根据合同要求提供相应有效证据，也未严格按照建设工程索赔时效制度，在约定的索赔时效期间内行使索赔权。

本项目中施工单位仅在过程中向建设单位发出了工程联系函，请建设单位对联系函中的内容组织协调解决，关于窝工费用200多万元的内容，未提供具体涉及人工损失、周转料具损失和施工机具损失等相关现场有效证据，仅承包方一方进行说明，其他各参建单位均未发表意见，施工单位也未将停工、窝工的损失及时按合同约定的期限和程序进行签证，且过程中的施工日志、监理日志对窝工情况也无具体记录，以上均不满足《2013规范》中对索赔证据真实性、全面性、关联性、及时性、具有法律效力的要求。

双方签订的施工合同中通用条款第59条索赔部分明确了本项目索赔的程序：索赔事件发生14天内，承包人向造价或监理工程师发出索赔意向书，发出后14天内向造价或监理工程师提交索赔报告和有关资料，工程师核实索赔报告或进一步要求补充资料，发出索赔结果。同时合同中也明确若承包人提出的索赔未能遵守索赔程序，则承包人无权获得索赔或只限于获得由造价工程师按提供记录予以核实的那部分款额。索赔时效是一种期限效力，促使索赔权利人行使权利，“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，若权利占有者长期搁置权利，则可以默认为其对权利的放弃。在本项目实践中，承包人未在约定期限内行使索赔权，即视为放弃索赔权利。

基于上述原因，建设单位最终不同意支付此费用。

三、基于审计角度对建设单位停工索赔管理的建议

（一）加强索赔的合同管理。合同是索赔的依据，合同的全面履行是索赔工作的必要前提，建设单位应在公平、公正、责权利对等的原则上签订每一个合同，加强索赔的合同管理，加强对合同和要约条款的学习和分析，对强制性标准的索赔条款可在通用条款中明确，对于非强制性标准的必须在合同专用条款中明确，制订具有完备性、适用性、规范性和法律依据的合同文本，以便在发生索赔情况时有根据性地高效解决索赔事宜。在此方面，建议建设单位可以在制定合同相关条款时学习使用FIDIC合同条件，其合同条件具有国际性、通用性、公正性和严密性的优点，能够明确规定合同双方的权力和义务，合理公平地分配风险和责任，很大程度上避免了因不认真履行合同造成的额外费用支出和相关争议。合同文件所附带的争议解决条款可以在发承包人发生争议的时候用来处理纠纷。同时建议建设单位了解《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》等司法解释文件，了解相关指导意见，扩宽解决索赔纠纷的思路。

（二）加强索赔的过程管理。审计发现，本项目的索赔与部分政府投资项目的索赔都存在一种现象，施工过程中不进行索赔管理，在工程最后结算时进行集中索赔，但往往这种方式在实践中更容易产生纠纷，特别是在本身有效证据资料保存不完整的情况下。以本项目为例，审计发现在停工问题中，承包人仅以联系函方式告知业主停工情况，业主对联系函进行签收，但后续双方均未就联系函中的内容进行下一步索赔工作，甚至未将涉及的停工、窝工进行签证，监理、造价工程师也未参与到索赔过程管理中去，最后结算时承包单位直接提出200多万的窝工损失费用。结算时项目已完工三年之久，相关项目管理人员早已调离，建设单位在停工过程中也未收集和保存现场有效证据和资料，在缺少原始记录的情况下对此笔费用无法进行核实。双方在此问题上产生长时间经济纠纷，最终仍未能达成一致。针对于此，建设单位应加强索赔的过程管理，应注意收集和保存现场一切有可能涉及到索赔的有效证据和资料，做到处理索赔时以事实和数据为依据，同时注意尽量不要用“一揽子索赔”，因为当前政府投资项目规模越来越大、周期越来越长，在过程中经常遇到管理人员或单位负责人更换，等到最后进行处理时则出现“找不到人”的情况，所以当发生影响原合同正常运行的干扰事件时，建设单位应及时安排现场管理人员进行记录和处理，做好单项索赔，尽量避免多项不合理的索赔，维护自身利益。

（三）积极沟通，营造良好营商环境。业主方和承包商之间应该是平等、互利互惠、合作共赢的关系，虽然双方站在不同的立场，会有利益冲突，但索赔工作作为发承包双方之间经常发生的管理业务，是一种冲突和合作的统一。其本质上属于一种经济补偿行为，而不是一种惩罚。审计发现建设单位仍然对索赔认识不强，认为索赔是额外支出，会给自己在管理方面造成不好的影响，因而害怕索赔、不让索赔或者不敢同意索赔，这是一种错误的认识。在面对施工单位合理的索赔诉求时，建设单位应积极主动为施工单位解决在索赔过程中遇到的问题，秉承实事求是、客观持平的处理原则，建立与施工单位融洽的合作氛围，营造良好的营商环境。