把握新形势 展现新作为 努力推进投资审计高质量发展

◆ 廖昉／湖北省审计厅

近年来，投资审计所面临的内外部环境都发生了很大变化。要做好投资审计工作，就必须清楚认识当前形势，明确不同历史时期投资审计肩负的历史任务，把握新发展阶段、新发展理念、新发展格局对投资审计工作提出的新任务、新要求和新挑战，找准职责定位，切实增强做好新时期投资审计工作的使命感、责任感和紧迫感。

一、深刻认识新时代投资审计面临的形势和要求

（一）新时代投资审计面临的新形势

党的十九大提出，要深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。党的十九届五中全会提出要扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，要畅通国内大循环，拓展投资空间。2021年习近平总书记在中共中央政治局会议上多次指出，当前全球疫情仍在持续演变，外部环境更趋复杂严峻，国内经济恢复仍然不稳固、不均衡。要求坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，统筹发展和安全，加快推进国家“十四五”规划重大工程项目建设。6月，李克强总理在国务院常务会议上明确要求，要统筹强基础、增功能、利长远、惠民生、防风险，推进重大工程项目建设，在发挥好消费基础作用的同时，更好发挥有效投资的关键作用。

我省深入贯彻落实习近平总书记考察湖北时的重要讲话精神，在推动长江经济带和中部地区高质量发展、统筹疫情防控和经济发展中，始终把重大项目建设摆在突出重要位置，谋划了一批科技强省、区域发展布局、产业转型升级、重大基础设施建设项目。省委十一届七次、八次、九次全会部署，加快建设“米字型、十通向”高铁枢纽网、“双枢纽、多支线”航空客货运输网、“九纵五横四环”高速公路网、“江海联运、水铁联运、水水直达、沿江捎带、港城一体”水运体系，并出台《湖北省疫后重振补短板强功能“十大工程”三年行动方案(2020-2022年)》，一大批重点项目正在如火如荼实施。由此可见，新形势下投资审计大有可为，大有作为。

（二）新时代对投资审计提出了新要求

一是审计法修订对投资审计职责提出新要求。新修订的《中华人民共和国审计法》自2022年1月1日起施行，此次修订对投资审计条款进行了重大修改，在保留审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督的基础上，增加了对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况进行审计监督的职能，在法律层面解决了制约投资审计发展的瓶颈问题。

二是新形势对投资审计理念提出新要求。应勇书记在省委审计委员会第五次会议强调，要始终坚持审计工作的政治属性，围绕全省经济社会发展战略、重要举措、重大项目、重大资金等落实情况加强审计，促进完整、准确、全面贯彻新发展理念。侯凯审计长多次强调，审计要在党和国家事业发展全局中发挥应有作用，必须牢牢把握经济监督这个定位，聚焦主责主业，要开展研究型审计，审计时既要注重质量，也要兼顾效率。投资审计要把准定位，牢牢抓住重大建设项目这个主责主业，种好“责任田”，干好“分内事”，揭示重大政策落实、措施实施效果、重大经济风险隐患、廉政风险和权力运行等方面情况，做实做优研究型审计，更好服务经济社会发展大局。

三是深化改革对投资审计思路提出新要求。2020年，住房城乡建设部办公厅印发了《工程造价改革工作方案》，要求对有条件的国有资金投资的房屋建筑、市政公用工程项目进行工程造价试点改革，取消最高投标限价按定额计价，并将逐步停止发布预算定额。深化投融资体制改革的趋势很明确，就是正确处理政府与市场的关系，坚持市场在资源配置中起决定性作用，政府投资逐步从经营性领域退出，直接投资为主的项目越来越少。PPP、EPC、BOT等新的建设模式不断涌现，资金来源多样化、投资主体多元化、投资方式多类化。项目管理更加复杂，建设单位、施工单位由集团设立财务中心，统管资金、统购主材，审计难度不断加大。随着项目管理、投资融资、项目建设、项目运营、项目权属等不断变化，投资审计审谁、审什么、怎么审、成果怎么用，如何规范有序推进健康发展，等等，我们都必须作出相应的思考和改变。

同时，投资审计需求与力量不足的矛盾将长期存在。各级党委政府高度重视投资审计，希望投资审计在促进重大政策落实、节约政府投资、提高投资绩效、防范廉政风险中发挥更重要的作用，投资审计需求很大。投资审计转型对审计内容和成效也提出更高标准，在审计对象上，要对政府投资和以政府投资为主以及其他关系到国家利益和公共利益的重大公共工程项目进行审计；在审计内容上，要对重大政策贯彻落实、建设资金管理使用、征地拆迁、投资绩效等方面进行全面审计；在审计成效上，要充分发挥投资审计促进经济高质量发展、促进深化改革、促进生态环境保护、推进反腐倡廉建设的作用。审计的外部需求、工作的高标准严要求与人员力量不足的矛盾十分突出，如何高效完成审计任务，更好地发挥投资审计监督的职能作用，是新时代投资审计的必答题。

二、守正创新，扎实推进投资审计高质量发展

（一）统筹谋划，科学制订审计计划

项目计划是审计工作的“龙头”，决定审计工作方向和最终成果水平。加强计划管控，既是投资审计转型发展的根本要求，也是解决长期“埋头拉车多、抬头看路少”的有效举措。要按照“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”的原则，聚焦重大公共工程建设项目，科学制订年度审计计划。制订计划应把握好三个关系：一是摸清底数与突出重点的关系。要加强与发改、财政、交通、住建等部门的沟通联系，紧紧围绕国家和地方发展战略，全面掌握本地区政府投资项目的建设规模、建设内容、责任单位、实施进度、建设模式、资金来源等情况，摸清项目底数。聚焦重点部门、重点领域、重点资金，抓住影响大、风险高、资金量大的项目，对计划项目要反复推敲、充分论证，同时聚合审计目标、构想预期效果，增强审计计划编制的系统性、科学性和针对性，力求做到精选、优选审计项目。二是审计监督与项目管理的关系。审计机关作为政治机关，必须提高政治站位，从讲政治的角度谋划审计工作，全面落实中央和省委审计委员会的决策部署。同时，又要牢牢把握经济监督这个定位，聚焦主责主业，种好“责任田”，干好“分内事”。要厘清主管部门、建设单位的管理责任和审计的监督责任，严格区分监督与管理职能边界，以结果为导向，对审计计划的立项背景、预期产出成果等内容进行充分研究，精心谋划，从计划源头树立高质量目标和精品意识。三是现实需求与审计资源的关系。各级党委、政府十分重视投资审计，投资审计在节省财政资金、规范项目建设、反腐倡廉、优化营商环境等方面发挥了不可替代的作用。随着公共投资项目规模增大、数量增多，日益增长的审计需求与审计力量不足之间的矛盾更加突出。因此，制订审计计划必须量力而行，确保质量。各级审计机关要积极主动向党委政府汇报投资审计工作的相关要求和工作成效，获得党委政府的理解和支持，为投资审计工作创造良好氛围。

（二）全面履职，确保项目审计质量

审计质量是审计工作的生命线，只有全面履职、精准施策，才能保障高质量完成审计任务。一是突出重点，聚焦项目建设运营全过程。以重大建设项目为抓手，一方面，以项目为起点向下关注项目资金管理、建设管理、投资绩效；另一方面，从项目溯源向上关注规划的执行、投资政策的贯彻落实。从贯彻落实党和国家重大经济政策、投资决策、工程项目结（决）算、工程项目建设程序、工程项目建设财务、招标投标、工程质量管理、材料设备管理、建设用地和征地拆迁、生态环境保护、投资绩效等11个重点方面进行全面审计，推进重大建设项目按规划、计划如期建设，确保建设资金足额及时到位，促进“放管服”改革措施落地生效，各项体制机制健全完善。二是突出特色，把资金跟到底。投资审计中，资金是主线，工程建设存在的问题，最终都会落脚在资金上；工程是载体，资金使用存在的问题，往往通过工程来体现。因此，把资金跟到底就能基本实现审计目标，这是审计工作的自身规律。我们要充分运用财政财务收支审计这一看家本领，找准审计的切入点和突破口，把资金跟到底，进一步突出投资审计监督的特点特色进行探索，针对现存的问题，在精、细、深上下功夫。三是突出问题导向，推动体制机制创新。审计工作必须坚持问题导向，树立“有问题没有发现是失职，发现问题不报告”是渎职的理念，审计一个单位，就要抓住关键、查深查透；发现一个线索，就要动真碰硬、一查到底，绝不能蜻蜓点水、敷衍了事。要及时揭示党中央国务院和省委省政府重大政策措施贯彻落实中存在的重大问题，经济社会运行中的各种风险隐患，以及国有资产处置、公共资源交易等重大违纪违法问题，揭示反映体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞，并有针对性地提出审计意见和建议。四是坚持依法审计，切实防范风险。投资审计必须恪守审计权力边界，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，以事实为依据、以法律为准绳，做到审计程序合法、审计方式遵法、审计标准依法。具体来讲，要做好项目调查了解，编好审计实施方案，严格按照方案确定的内容和步骤开展审计；要加强现场管理，严格执行审计程序和工作流程，坚持查真相、报实情；要规范审计取证，附件证据要恰当、充分、完整；审计文书要简洁、事实要清晰、表述要精准、评价要客观、法规要适用；审计档案归档要及时、资料要完整；要压实各环节质量控制责任，严格责任追究制度。

（三）做实研究，提升审计成果层次

做实研究型审计，是形成高质量审计报告、抓好审计信息和案件线索两个重点以及提升审计层次水平的基础。要沿着“政治—政策—项目—资金”这条线，坚持政策跟着政治走，深入研究和掌握投资相关行业政策制定的政治意图、时代背景、目标要求和具体发展任务；坚持项目跟着政策走，研究国家宏观调控对行业的最新政策以及新部署、新要求；坚持资金跟着项目走，研究重大工程项目与财政性建设资金、银行贷款、社会资本等匹配程度，预算内投资下达进度等有关情况，联系审计实践形成投资审计的观点和重点。要立足项目，全面研究项目概算、投资规模、成本核算、会计制度及工程建设管理特点等，做到审计实施有的放矢。要提高站位着眼宏观，超越单个项目建设运行和具体资金使用管理情况的局限，通过项目看行业，透过资金看政策。发现问题不能浮于表面，从制度政策、体制机制、规划统筹、建设管理、项目效益等方面深入分析，找准症结。审计建议要准确把握党委、政府的政策精神，从推动政策落实、促进改革发展、加强项目管理的角度，提出更高层次、更有针对性、更加行之有效的建议。如：项目进度缓慢，可从优化营商环境、深化“放管服”改革、优化部门协调机制等方面分析；项目闲置，可以从规划设计、项目管理等方面找原因。同时，要加大问题查处力度，聚焦投资项目违纪违规的高发地带，总结规律和特点，深入分析问题线索，加大重大违纪违规问题的查处力度。一方面要广查。投资审计案件线索主要集中在征地拆迁弄虚作假、围标串标、工程结算高估冒算等方面，但随着工程施工过程逐步规范，特别是PPP、EPC等新的建设模式下，重大问题正由招标施工阶段转到项目决策、规划设计、资本引入等环节，问题隐藏更深，违法手段更高。因此，要扩展广度，从项目决策到工程款支付、项目运营全过程深度挖掘。另一方面要深查。以“钉钉子”的精神，不放过审计中发现的任何蛛丝马迹，除了查看账面资料以外，还通过查看会议记录、延伸现场、实地走访、开展座谈、相关部门核实等方式进行，发现问题及时研究、看清本质、评估后果，做到定性、定责、定损，以对腐败无禁区、全覆盖、零容忍的态度，“老虎”“苍蝇”一起打，把查处重大违纪违法问题线索作为重大任务、重要成果来落实。

（四）创新手段，推进投资大数据审计

各级审计机关必须高度重视投资大数据审计，这既是贯彻党中央“科技强审”重大决策部署的必然要求，也是实现投资审计转型的必由之路，不能纸上谈兵，空喊口号，要有实际行动和实际效果。一是建立数据采集和共享机制。电子数据是大数据审计的基础，如果没有数据，大数据审计就是无本之木、无源之水。要在目前投资审计数据库的基础上，进一步加强与发改、财政、住建、公共资源交易等部门的沟通合作，定期采集投资项目在线审批平台、重大项目库、电子招投标以及规划、土地、环保等与投资项目相关的数据，争取以制度文件形式固化下来，建立健全数据采集和共享机制，丰富投资审计数据要素资源。二是探索大数据审计思路和方法。投资大数据审计与其他行业审计相比有显著区别。投资大数据审计方法创新要从两个方面着手：一方面，应基于数据开展对比分析和趋势分析。按照“整体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的思路，通过采集、清洗转换数据，利用模型开展分析，发现疑点后深度核查。这种方法，数据的完整性、规范性和分析模型的科学性是关键。另一方面，应将大数据与先进科学技术进行融合。如三维可视化技术、地理信息技术、无损探测技术、区块链技术等与投资审计业务深度融合，从而提高审计工作效率和准确性。应该注意的是，开展大数据审计既要着眼宏观，又要突出重点，要善于通过跨层级、跨地域、跨系统、跨部门和跨业务的数据分析，发现经济社会发展中的难点和痛点，促进国家重大政策贯彻落实；要着重关注项目规划、设计、招投标、工程管理、合同管理、工程结算等重点内容和关键环节，发现项目建设管理中的重大违法违规问题。三是坚持全省“一盘棋”统筹推进。大数据审计创新，我们不要求各地面面俱到，也不要重复研究，要坚持全省“一盘棋”，全省既有统筹设计的内容，各地也有分别试点的探索，所有成果充分共享。对于大数据起步较早、基础好、人员技术强的地方，要继续研究，形成独具特色的理论成果、技术成果、制度成果、人才成果，形成可操作、可推广、可复制、可转化的审计经验。对于大数据起步较晚、基础较差、人员技术较弱的地方，按照“以用为本”的原则，运用好成熟的经验和做法，结合自身实际，选择某项或几项进行重点深入研究。同时，我们要善于学习借鉴其他省市投资大数据审计的先进经验和做法。

（五）强化整改，发挥审计建设性作用

审计作为经济体检，不仅要“查病”，更要“治已病、防未病”。根据2021年7月中央办公厅、国务院办公厅印发的《审计整改意见》，我省已构建党委领导、人大监督、政府督办、部门履责、监察跟进的整改联动机制，打造了环环相扣、首尾闭合的整改推进链条，促进被审计单位健全规章制度，积极服务党委政府宏观决策，一体推进揭示问题、规范管理、促进改革，推动高质量发展。各级审计机关一要强化责任担当，督促被审计地方和单位全面整改审计查出的问题，认真研究落实审计提出的意见建议，对已整改的问题及时组织“回头看”，严肃查处敷衍整改、虚假整改等行为，以有力有效的审计整改，推动各方面制度更加健全完善、衔接配套，促进提高制度执行力，保证党中央令行禁止。二要实行“对账销号”，按照“谁审计、谁负责督促整改”的原则，对审计报告、审计信息、审计意见、审计决定、审计事项移送处理书等反映的问题和提出的意见建议，实行清单台账管理。持续跟进，设定时限，对照清单，逐项逐条对整改情况进行督查督办，对账销号。三要贯通监督机制，加强与纪检监察、组织人事、巡视巡察，以及人大监督、民主监督、行政监督、司法监督等其他监督的贯通协作，完善审计查出问题整改结果公告工作机制，按规定对外移送或提供有关审计结果、问题清单等，推进问题整改和成果共享，促进形成督促整改工作合力。

（六）夯实基础，培养高素质人才队伍

建设高素质、专业化投资审计干部队伍是推动投资审计事业长远发展的重要保障，要准确把握习近平总书记“国家发展靠人才，民族振兴靠人才，要增强忧患意识，深入实施新时代人才强国战略”的精神实质和对审计工作提出的“三立”要求，努力建设一支具有现代审计理念、宏观视野、专业素养，掌握现代审计技术的投资审计队伍。一是坚定理想信念。要把握审计机关首先是政治机关、党的工作部门的属性和定位，提高审计干部政治判断力、政治领悟力、政治执行力，从增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的高度，把握审计方向，把思想和行动统一到习近平总书记关于审计工作的重要讲话和重要指示批示精神上来，统一到省委、省政府和审计署的决策部署上来。二是加强能力建设。要坚持精准培训、实战锻炼，加强对时事政治、党纪党规、财务会计、工程管理、现代信息技术等方面的学习，持续增强审计揭示风险、提出建议防范风险的能力，努力建成一支讲政治、懂政策、晓法律、精业务、善配合的高素质投资审计干部队伍。要以审计项目为主要平台，加大对年轻干部“能查、能说、能写”的培养力度，促进综合能力提升。三是强化作风建设。习近平总书记要求我们“查真相、说真话、报实情”，关键就是一个“实”字。各级审计机关要从自身做起，以严的纪律、严的作风管理干部队伍，始终保持求真务实、敢于担当、严谨细致的工作作风，培育“审计工作务实、审计过程扎实、审计结果求实”的新时代湖北审计精神。要坚持党风廉政建设与审计业务同部署、同落实、同检查，认真贯彻落实中央八项规定、省委六条意见、审计“八不准”“四严禁”纪律要求，开展常态化提醒。坚持严管与厚爱结合、激励和约束并重，开展经常性谈心谈话，关心干部身心健康，激励干部担当作为，以昂扬向上的精气神投入审计工作，推动投资审计事业向前发展。