国家环境保护义务在我国环境法典中的定位与表达

陈海嵩

(武汉大学 环境法研究所,武汉 430072)

引 言

当前,环境法典编纂无疑是环境法学乃至法学界的一个重要议题。2021年4月,全国人大常委会公布的立法计划提出“启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”,这为环境法典编纂提出了基本要求;同时,应当注意到其中“行政立法领域”的定位。这说明立法机关是从行政管理和权力行使角度来定位环境法典编纂工作。对环境法研究而言,这就提出了围绕这一定位进行深入的学理分析和规范阐释的重要任务。笔者认为,前述问题本质在于宪法所规定的国家环境保护义务如何在环境法典的整体规范体系中加以体现,这是当前环境法典相关研究深入发展不可忽视的一个议题。本文集中研讨国家环境保护义务在环境法典中的定位与表达,以期推进相关研究。

一、“美丽中国建设”国家目标及国家环境保护义务的拓展

笔者曾围绕我国1982年《宪法》第9条、第26条,对国家环境保护义务的理论渊源、规范路径、规范构造、具体适用等问题进行了系统研究。①陈海嵩:《国家环境保护义务论》,北京大学出版社2015年版,第1-210页。在前述研究基础上,现结合我国2018年宪法修正后所确立的“美丽中国建设”国家目标以及国家环境保护义务探究其更为丰富的内涵。

(一)“美丽中国建设”国家目标的确立及阐释

在2018年《宪法修正案》中,国家目标主要体现在《宪法》序言第七自然段中变化包括两处:一是在原先的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”表述中加入“社会文明”“生态文明”;二是将原先的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”的表述修改为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。根据本次宪法修正的权威解释,序言第七自然段修改的原因是需要在表述上与党的十九大报告相一致,在《宪法》中确认中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,引领全党全国人民齐心协力实现“两个一百年”奋斗目标。②新华社:《王晨向十三届全国人大一次会议作关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明(摘要)》,载《人民日报》2018年3月7日第6版。除前述文义解释之外,还可以从目的解释、体系解释的角度加以阐释:

第一,目的解释也被称为目的论解释,是指“根据能被认识到的规则体的目的及其基本思想而形成的解释”③[德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2020年版,第418页。,即通过解释活动明确制定法所欲达到的目的。在理论上,宪法序言具有确认政治权力正当性、阐明政治共同体价值共识的功能,其法律效力不局限于单纯的司法适用,而是在国家政治、经济、社会生活中发挥着实质上的约束力。④朱福惠、龚进之:《宪法序言的特殊功能及其法律效力》,载《江苏行政学院学报》2017年第1期,第123页。前述对宪法序言第七自然段的修改,延续并进一步发展了其所确立的国家根本任务,在规范性质上属于国家任务(国家目标),对国家的发展方向具有宪法上的基础性、全局性的指导规范作用。⑤张翔:《环境宪法的新发展及其规范阐释》,载《法学家》2018年第3期,第93页。

第二,体系解释源于法律规范内在的逻辑一致性,即“任何规范的解释也必须相应地考虑相关规范体的意义脉络关联、上下文背景以及该规范的体系位置,还有该规范在相关规范体的整体脉络中的功能”。⑥[德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2020年版,第548页。从体系角度看,前述两处修改作为国家目标的规定,与《宪法》中原有的环境基本国策条款(第26条和第9条第2款)具有一致性,都以国家权力及国家机关为规范对象,相关国家机关均有法定义务积极采取措施来加以落实。同时,“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的表述位于《宪法》序言第七自然段的尾部,具有明显的指引性和导向性,其与《宪法》正文中的生态环境保护条款相互结合,对国家权力形成强有力的约束和引导。这构成了“美丽中国建设”国家目标的基本要旨。,

(二)新形势下国家环境保护义务的发展

2018年《宪法修正案》所确立的“美丽中国建设”国家目标,进一步充实、完善了我国《宪法》中的国家环境保护义务。总体而言,在深入推进新时代生态文明建设、深化生态文明体制改革的现实背景之中,国家环境保护义务的内涵也发生了拓展和深化,即在传统意义上的目标(约束和指引各类国家权力机关采取措施实现国家目标)之外,更加注重不同国家权力机关间相互关系与相互作用;从静态的“各司其职”到动态的“齐头并进”,确保宪法规定得以有效实施,以适应我国生态环境治理现代化的需要。正如习近平总书记所强调的,加强生态文明建设,“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道,不能再是头痛医头、脚痛医脚,各管一摊、相互挚肘,而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举,全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。①习近平:《习近平谈治国理政》(第三卷),外文出版社2020年版,第363页。在系统、动态的视角中,国家环境保护义务的有效履行与实现,本质上是我国宪法所规定的多种国家权力(立法权、行政权、监察权、审判权、检察权等)在生态环境保护中的合理配置与有效运行。这其中,在生态文明建设实践中最为重要、最为突出的动态关系有:

1.生态环境保护行政权与审判权的关系

在当前生态文明建设实践中,相关行政机关所行使的生态环境保护行政权,与各级人民法院在审理环境案件时所行使审判权相互间的关系是一个重要议题。这里存在两个方面的具体问题:

第一,环境行政与环境司法的联动。总体而言,环境行政与环境司法的联动能够推动、支撑环境司法专门化的发展,克服部门主义等传统环境行政弊端,在实践中发展出多种类型的样态,基本建立了环境行政与环境司法相互联动的工作机制,实现生态环境部门与人民法院的相互支持、合力推进,落实“最严格环境保护”的要求。

第二,环境民事公益诉讼中行政权与审判权的关系。在通过环境行政与环境司法高效联动推进环境法律实施的同时,也产生了两者间关系的争议,集中体现在环境民事公益诉讼之中。有观点认为,我国环境民事公益诉讼的制度设计极大地强化了司法权,具有浓厚的职权主义色彩,有可能使司法机关超出其职权范围,与已有的行政执法程序产生重叠。②相关代表性文献,参见王明远:《论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析》,载《中国法学》2016年第1期,第49-68页;罗丽:《我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策》,载《中国法学》2017年第3期,第244-266页。因此,相关研究主张,只有行政执法机制无法有效应对生态环境损害问题时,环境公益诉讼等司法索赔机制才有加以补充的空间。③彭中遥:《生态环境损害救济机制的体系化构建——以公私法协动为视角》,载《北京社会科学》2021年第9期,第82页。限于主题,笔者对此争议不作专门分析,但上述观点显示了我国环境法治实践中行政权与审判权的紧密关系。

2.生态环境保护行政权与检察权的关系

这主要体现在检察机关所提起的环境公益诉讼之中。总体而言,检察机关通过公益诉讼来监督相关行政机关的行政行为,在司法层面加强了对行政行为的监督力度,拓宽了维护国家利益和公共利益的领域。④曹明德:《检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向》,载《法学评论》2020年第1期,第118页。从案件类别上分析,生态环境保护案件是检察公益诉讼中一个突出的组成部分,2017—2019年间占立案总数的54.96%。⑤张军:《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》,十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议,2019年10月23日。根据目前的检察公益诉讼制度架构,具有生态环境保护职能的行政机关是公益的首要维护者,检察机关则作为“最后守护者”,在主动立案的同时划清行政执法权力界限,强化诉前检察建议的作用。①征汉年:《国家治理现代化视野下生态环境检察的功能价值研究》,载《河南社会科学》2021年第3期,第61-70页。可以看出,随着检察公益诉讼制度的不断深化,生态环境行政机关与检察机关的联系得以拓展,生态环境保护行政权与检察权形成了既积极监督又相互配合的关系。

3.监察权与生态环境保护领域国家权力的关系

在监察体制改革基础上,2018年宪法修正时将“监察权”纳入国家权力体系之中。就属性而言,监察权是一项包含监督、调查和处置权能在内的新型国家权力,同时还融入了党的纪律检查权,具有执政党权力和国家权力的综合性质。②翟志勇:《论监察权的宪法性质》,载《中国法律评论》2018年第1期,第109页;在生态环境保护领域,监察权的行使意味着对党和国家机关及其工作人员履行生态环境保护职责、落实党中央相应决策部署情况进行全方位监督,主要规范依据是《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)《中华人民共和国公务员法》以及相应党内法规(如2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》)。从理论上分析,监察权的行使来源于执政党在生态文明建设中的领导地位,对广大党政领导干部提出政治伦理的要求并加以严格约束。一般而言,党政体制中的执法乃至所有公共行政都具有意识形态属性,在各个环节中都表现出明显的意识形态导向。③刘圣中:《当代中国公共行政的组织基础》,复旦大学出版社2013年版,第152页。在这一意义上,监察权的行使本质在于落实意识形态的要求,通过严格监督问责,提升党员的思想认识和增进履职,确保各级党政领导干部能够切实遵循“执政为民”的理念,积极采取措施改善生态环境质量,解决人民群众根本利益密切相关的生态环境问题。因此,监察权与其他生态环境保护领域国家权力构成了监督与被监督的紧密关系,表现为依法依规对党政领导干部及工作人员进行多种形式的问责(包括组织处理、党纪处分、政纪处分、法律责任等)。

二、通过法典编纂体现国家环境保护义务的多维证成

由上可见,2018年宪法修正后的国家环境保护义务具有更为丰富的内涵,并在生态文明建设实践中不断发展完善;基于宪法在一国法秩序中的统领定位,其规定需要在各个部门法中得到充分体现和规范展开。对环境立法乃至整个环境法治体系而言,应当以何种规范路径来充分体现新形势下国家环境保护义务的要求、贯彻落实党中央关于生态文明建设的决策部署,是一个重要的学术问题。笔者主张,法典编纂是体现国家环境保护义务最为适宜、最为合理的规范路径,可从如下几个方面加以证成:

(一)贯彻落实习近平生态文明思想的必然要求

由于生态环境保护内在的交叉性、综合性特征,环境立法位于中国特色社会主义法治体系建设与生态文明建设两大重要领域的交汇点上。习近平总书记关于加强生态文明法治建设的“绿色发展观”“最严法治观”,既是生态文明建设的重要原则,也是习近平法治思想在生态环境保护中的实践深化和科学运用。④吕忠梅:《习近平法治思想的生态文明法治理论》,载《中国法学》2021年第1期,第49页。

对生态文明建设的系统整体要求需要在生态环境立法中加以体现;这也是近期立法机关所提出的明确要求,即不断增强立法的系统性、整体性、协同性,使生态环保法律体系更加科学完备、协调统一。①新华社:《栗战书在生态环保立法工作座谈会上强调 深入贯彻习近平生态文明思想 加快完善中国特色社会主义生态环境保护法律体系》,载《人民日报》2022年1月15日,第1版。就国家环境保护义务问题而言,从前文分析可知,其涉及到宪法所规定的多种国家权力(立法权、行政权、监察权、审判权、检察权等),涉及到多样化、多层级的国家机关,不同主体相互间存在积极的互动关系,具有整体性、系统性的特质。在这一背景之中,法典编纂的规范路径能够充分体现对生态文明建设的系统性整体要求,在部门法上层面对新形势下的国家环境保护义务问题加以全面的规定。从根本上说,编纂环境法典是我国环境立法体系化的必然选择,也是推动环境治理现代化的迫切需求。②吕忠梅:《中国环境立法法典化模式选择及其展开》,载《东方法学》2021年第6期,第72页。在这一意义上,编纂环境法典是环境立法真正落实宪法上国家环境保护义务、体现系统性整体要求的必然选择。

(二)借鉴民法典编纂经验、凸显国家环境保护义务中国特色、实践特色、时代特色的合适路径

2020年5月颁布的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》),基本特点是具有中国特色、实践特色、时代特色,立足中国实际,解决当代中国的实践问题、现实问题。③王利明:《民法典的中国特色实践特色时代特色》,载《光明日报》2020年8月21日,第10版。这为我国其他领域的法典编纂提供了基本经验和目标任务。这里的学术命题,可以归纳为妥善处理法典编纂中政治性和规范性的相互关系。以《民法典》为例,根据立法机关的权威解释,编纂《民法典》的根本目标在于“形成一部适应新时代中国特色社会主义发展要求,符合我国国情和实际,体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整并协调一致的法典”。④王晨:《关于〈中华人民共和国民法典(草案)〉的说明——二○二○年五月二十二日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》,载《人民日报》,2020年5月23日,第6版。前半部分提到的“适应新时代中国特色社会主义发展要求”“符合我国国情”是对《民法典》编纂总体要求,是通过公权力行使(编纂法典)对社会利益和公共生活进行深入调整和分配,体现一国法治文明、法治理念、法治精神,这是《民法典》一直以来所具备的政治内涵。⑤[美]艾伦·沃森:《民法法系的演变及形成》,李静冰、姚新华译,中国政法大学出版社 1992 年版,第 170 页同时,后半部分提到的“体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整”则是对《民法典》编纂规范性的要求,意味着通过体系化的方式对相关法律关系、法律规则进行全面调整。在内涵上,具体包括民法的概念体系、民法的规范体系、民法的法源体系等。⑥陈金钊:《〈民法典〉阐释的体系依据及其限度》,载《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2021年第2期,第91-94页。

显然,环境法典编纂同样需要妥善处理政治性和规范性的相互关系,实现“中国特色、实践特色、时代特色”的要求。相较于环境法典涉及的其他事项,国家环境保护义务中的政治性和规范性相互关系问题尤其突出,也就更加需要通过体系化、法典化的方式来加以积极处理。从前文分析中可以得知,目前我国宪法所规定的国家环境保护义务,立足于我国的政治体制以及中国特色的国家权力配置,还包括执政党为加强生态文明建设而采取的重要举措,具有强烈的政治属性。总体而言,权力分工是指人民代表大会制度下国家权力的横向配置关系,具有相应的国家机构的设置及职权配置逻辑;国家机构体系及其权力类型具有开放性,根据现实需要而加以设立。①陈明辉:《论我国国家机构的权力分工》,载《法商研究》2020年第2期,第105页。在环境立法中,如何以规范的方式充分体现国家权力配置与运行需求,使其能够真正符合生态文明建设的要求,唯有通过体系化的法典编纂方式方能实现。实际上,目前我国环境立法已经显示出在环境管理体制上的不足,难以有效地回应生态文明体制改革的最新发展和要求。以《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)为例。根据2016年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》要求,将县级环保部门调整为上级环保部门的派出机构(环保分局),由市级环保部门进行统一管理,这突破了2014年《环境保护法》第10条关于环境管理体制的规定,是通过党政联合发文对不适应生态文明建设新形势的法律规定进行变革的方式。②陈海嵩:《生态环境政党法治的生成及其规范化》,载《法学》2019年第5期,第84页。在对这一现象予以规范解释的同时,也必须看到,对法律规定滞后的问题应该及时加以修订,实现全面深化改革和全面依法治国的统一。在这一意义上,通过编纂环境法典的方式对近年来国家环境保护义务实践中的新变革、新要求进行系统总结和提炼,尤为必要。

(三)克服环境单行法缺陷、回应所谓“解法典化”质疑的有力途径

应当注意到,针对《民法典》一直存在所谓“解法典化”的讨论,即认为在现代社会中,特别法及其法律规范的广泛扩展已经导致作为一般民法的民法典空洞化,使得传统民法的内外体系逐步分解的现象。③陆青:《论中国民法中的“解法典化”现象》,载《中外法学》2014年第6期,第1483-1499页。在环境法典相关讨论中,也出现了类似的观点。如有观点提出,我国环境法正在经历大的调整变革,在体系上面临生态环境管理体制的结构性失调、环境法典边界模糊等困境。④彭峰:《中国环境法法典化的困境与出路》,载《清华法学》2021年第6期,第174页。不同角度的研究,有助于环境法典研究的进一步深化发展,因此,本文对此专门进行分析。

笔者认为,前述研究所提到的环境法典编纂困难是客观存在的,值得认真对待,但在国家环境保护义务领域,该研究的结论是错误的。要在部门法层面,充分体现2018年《宪法》修正后我国国家环境保护义务的丰富内涵,编纂环境法典是更为适当的规范路径,能够有效地回应所谓“解法典化”质疑;如果局限于环境单行法的模式,不能适应贯彻落实国家环境保护义务的需要。具体可从两个方面展开:

第一,环境法典编纂最为重要的要求之一是有效回应社会实践和需求,通过体系强制保障法律实施和法秩序的统一性,而不是在广度上“无所不包”。有学者早就指出,不能将法典的所谓“完整性”误解为反对法典化的理由,恰恰相反,现代社会中的法典早已不是“静态法律秩序”的僵硬产物,而是具有相当的灵活性,所谓绝对的“完整性”是对法典本质的错误想象;“只有给法典强加上不现实的整体性要求之人,才会反对法典”。⑤[德]卡斯滕·施密特:《法典化理念的未来》,温大军译,载《北航法律评论》2012年第1辑,第41-49页。必须认识到,法典的体系性、完备性要求不能被机械理解为所涉范围的“面面俱到”,而应是基于“体系强制”的要求对相应领域法律实践与社会生活需求的系统回应和规范构造,并为法律实施提供有效的保障。就国家环境保护义务而言,其从宪法要求进一步“具体化”到部门法层级,本质上是对生态文明体制改革相关措施在法律上的确认。此时,法典编纂的方式可以通过内在的“体系强制”功能将各个方面的相关规则予以协调统一,为相应法律解释和适用提供指引。如果相关规则分散在不同的环境立法之中,就缺少了这一维护法秩序统一的重要方式,不利于法律实施。

从另外一个角度说,目前基本达成共识的环境法典编纂思路是“适度法典化”,采取渐进式、开放式路径,并不绝对排斥单行法的存在,而是形成“法典+单行法”的复合型体系。①吕忠梅:《中国环境立法法典化模式选择及其展开》,载《东方法学》2021年第6期,第76页。基于这一定位,我国环境法典在以“总—分”结构实现体系严密的基础上,也能够以特定方式对新型环境事务以及相关社会现象保持一定开放性。②吕忠梅、田时雨:《环境法典编纂何以能》,载《苏州大学学报》(法学版)2021年第4期,第9页。实现“法典体系的严密性”和“法典体系的开放性”的相互平衡,关键在于各种立法技术的运用及形成的多样化法律条款。这就为国家环境保护义务的体系化构造提供了基础保障。

第二,国家环境保护义务问题具有普遍性、一般性,环境单行法模式无法加以全覆盖。前面提到的生态环境管理体制、党政联合发文是当前我国环境法治中的一个普遍性议题,不是《环境保护法》或某一环境单行法所能涵盖的。从加强中国特色社会主义法治建设的角度看,立法活动受到宪法的约束,即法律的内容形成应该以宪法文本所蕴含的立法规范为依据,体现宪法对于该部门法领域的价值和规范设定。③张翔:《宪法与部门法的三重关系》,载《中国法律评论》2019年第1期,第30页。从前文分析可以看出,目前我国《宪法》中的国家环境保护义务,除了体现中国特色的国家权力划分与机构设置外,还包括多主体间的互动关系,是生态环境保护领域党和国家权力行使的动态过程,任何一部单一立法都不足以全面规范这一丰富的动态关系。只有系统化的环境法典才是妥善处理生态环境管理体制、党政联合发文等改革实践提出现实问题的规范路径。

三、国家环境保护义务对环境法典总则的规范指引

环境法典编纂需要选择体现环境法本质和实现国家任务最为根本和精要的部分加以整合,对其基础性范畴、制度和内容进行全面规定。④吕忠梅:《中国环境立法法典化模式选择及其展开》,载《东方法学》2021年第6期,第70页。在这一总体要求下,“美丽中国建设”的国家目标及国家环境保护义务需要在环境法典总则中得到充分体现,并为法律解释与适用提供相应规范指引。具体而言,有三个主要议题:

(一)对生态环境管理体制的规范指引

国家环境保护义务所内含的国家权力配置,是环境法典总则首先需要明确的重要内容,即对生态环境管理体制的规定。根据《环境保护法》及环境单行法的规定,我国生态环境管理体制在横向关系上实行“统一管理与分部门负责相结合”,除环境保护部门承担“统一监督管理”的职责外,还有大量相关部门(近20个职能部门)也承担一定的生态环境保护职责,生态环境监管权力的配置相对分散⑤王金南:《国家生态环境监管执法体制改革方案研究》,载《环境与可持续发展》2015年第5期,第7-10页。;在纵向关系上则实行“以块为主”属地管理体制。这种管理体制一直延续至今,但在近年来生态文明体制改革过程中发生某些变化:一是横向关系上的“大部制改革”,即在2018年国务院机构改革中新组建生态环境部和自然资源部,对生态环境保护领域的职责进行了较大幅度的调整和整合;二是纵向关系上的“环保垂直管理改革”,以2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》为依据。在总结吸收生态文明体制改革相应实践基础上,环境法典总则中生态环境管理体制的规定可分为三个层面,在整体上体现国家环境保护义务的规范要求:

1.生态环境管理体制的总体安排

本部分目的是立足于宪法的总体精神,确认生态环境管理体制改革与发展的总体方向和目标,为生态环境保护领域横向、纵向的权力划分提供基础性的规范依据。必须看到,国家权力是一种由法定权限所组成的国家机构的权力。①[德]齐佩利乌斯:《德国国家学》,赵宏译,法律出版社2011年版,第82页。这凸显了生态环境管理体制所内涵的法律属性。应注意到,在我国《宪法》第七自然段确认“美丽中国”的国家目标之前,该段开头关于社会主义事业成就的表述,确认了国家目标实现的基本方式,即在党的领导下国家采取的多方面措施。生态环境管理体制的总体安排,要以党中央关于生态文明体制改革的决策部署为遵循。根据党的十九大报告中“改革生态环境监管体制”部分的表述以及2018年《深化党和国家机构改革方案》的要求,总体上可归纳为“三个统一”,即:统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。考虑到自然资源资产问题较多涉及到民商法领域,不宜作为环境法典的规范内容;后两项内容则是为落实“美丽中国”的国家目标而提出的核心要求,应当作为环境法典总则中生态环境管理体制规定的基础定位与方向。概言之,生态环境管理体制的总体安排应确认为“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”以及“统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”,并通过适当的编纂技术在法典中形成具体条款。

2.生态环境管理体制的一般性规定

一般性规定是法典中具有概括性、统领性的规定;生态环境管理体制的一般性规定,是基于前述总体安排而对整个环境法典中的管理体制问题予以明确。这里的关键问题,在于通过规范的方式协调统一“大部制改革”和“环保垂直管理改革”的相互关系,形成符合生态文明体制改革实践、保障环境法典有效实施的管理体制。应当根据当前我国生态环境监管执法的主要矛盾,以此为基点形成环境法典的相应规定。

笔者主张,应当重视省级人民政府及其相应职能部门在生态环境监管中处于的关键性“节点”位置,形成“中央—省”以及“省—地方”的双重管理体制。在“中央—省”层面上,仍然实行传统意义上的“统一管理与分部门负责相结合”“以块为主”的管理体制,在各部门职能整合基础上提出明确要求,同时确保中央对各地生态环境监管情况的指导和监督;在“省—地方”层面上则充分体现环保垂直管理改革的要求,形成“以条为主”的管理体制,确保生态文明建设各项任务的贯彻落实与环境法律的实施。此时,省级人民政府及相关职能部门并不仅仅是基于“上传下达”定位,而是具有统筹、监督本行政区域内生态环境监管工作的职能,这与近年来我国环保垂直管理改革的治理逻辑保持一致,即加强省级人民政府及其生态环境部门在本行政区域内的管理权。①陈海嵩:《我国环境监管转型的制度逻辑》,载《法商研究》2019年第5期,第12页。在环境法典总则编纂过程中确认上述双重生态环境管理体制,本质上是适应生态环境治理现代化需要的监管模式,以省级人民政府及其相关部门为关键点,充分发挥中央和地方在生态环境保护工作上的“两个积极性”,并对环境法典中各个具体领域的监管执法提供指引。

3.生态环境管理体制的特殊性规定

由于生态系统及生态环境要素在空间上的整体性、事项上的综合性特征,针对跨行政区域生态环境保护的监管执法具有一定的特殊性,必须克服行政区划的局限性而进行整体性保护,这构成了生态环境管理体制的特殊规则。由此,环境法典总则中还需要根据跨区域生态环境要素的特性,统筹不同环境要素、融合不同生态功能,协调、整合生态环境管理职权,形成生态环境管理体制的特殊性规定。具体包括两个方面:一是跨行政区域、重点区域生态环境保护联合机制的规定,即以2014 年《环境保护法》第20条规定为基础,进而围绕“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”提出更为细致的要求,强化跨区域联合行动的执行与监督;二是流域管理体制及协调机制的规定,即以2020年《中华人民共和国长江保护法》为基础,避免“条块分割”的碎片化管理体制,以统筹协调为原则,将流域作为一个独立管理单元②邱秋:《〈长江保护法〉的流域管理体制创新》,载《环境保护》2021年第1期,第30页。,明确中央人民政府、地方人民政府、中央人民政府各部门、地方人民政府各部门在流域保护上的职责以及协调机制,通过引致条款在环境法典总则中进行专门规定,为全国范围内的流域立法提供指引。

(二)对政府生态环境保护职责的规范指引

我国《宪法》第89条明确将“领导和管理生态文明建设”作为国务院的一项重要职权,为人民政府承担生态环境保护职责提供了宪法依据,是落实国家环境保护义务的重要方面。③张震:《中国宪法的环境观及其规范表达》,载《中国法学》2018年第4期,第15页。这凸显了行政机关在生态文明建设、实现“美丽中国”国家目标中的重要性和重要地位。在宪法解释学上,行政机关是履行环境保护国家任务的主要部门。④[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等译,北京大学出版社2012年版,第151页。在这一意义上说,环境法典对人民政府生态环境保护职责的规定是落实国家保护义务最为核心的内容所在。

笔者曾将国家环境保护义务类型化分为三类,即:现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务,并进行了相应的阐释。⑤陈海嵩:《国家环境保护义务论》,北京大学出版社2015年版,第88-130页。随着生态文明建设的深入推进,这一分类有必要进行拓展和丰富,针对行政机关这一最为重要的主体,在环境法典总则中分别加以规定,并对环境法典中所有的政府职责内容构成规范指引,具体而言:

第一,人民政府的环境危险防御义务及其职责。即针对具有明显、直接环境危害性的“危险”,政府应该采取干预性措施并加以排除,主要体现为对造成生态环境影响的相对人进行直接管制并采取多种制裁性措施。本部分内容普遍体现在已有的外国环境法典之中。如,《法国环境法典》第一卷“共同规定”第七编对政府在行政检查、行政监督、行政处罚过程中的职权进行了具体规定。①莫菲等译:《法国环境法典》,法律出版社2018年版,第104页。又如,《德国环境法典》(专家委员会草案)总则部分第一章第六节对“公共行政的环境义务”进行了专门规定。②沈百鑫等译:《德国环境法典》(专家委员会草案),法律出版社2021年版,第58页。其他相关立法例不一一列举。我国环境法典总则应当立足于环境危险防御义务,对政府及时采取措施干预或排除本行政区域内的生态环境损害提出明确的规范要求。

第二,人民政府的环境风险预防义务及其职责。这里的“风险”是相对于“危险”而言,两者区分的关键在于行为和危害后果之间的因果关系,如果存在科学上的不确定性,传统的危险防御义务就无法涵盖而提出了风险预防的要求,是国家环境保护义务的有机组成部分。研究指出,单纯的危险防御会使得环境法典出现固化的问题,因此,需要将环境风险预防纳入人民政府职责的范围,强化各种柔性、指导性环境管制措施,这也是可持续发展的内在体现。③刘洪岩:《域外环境法典编纂的实践与启示》,法律出版社2021年版,第94页。为充分应对现代风险社会的挑战、真正贯彻落实“美丽中国建设”国家目标,我国环境法典总则应当立足于环境风险预防义务,对人民政府采取合理、适当的预防措施应对环境风险的职责进行规定。有必要说明的是,该规定仅是对人民政府采取风险预防措施提出的要求,不是环境法典基本原则意义上的“风险预防义务”,不涉及人民政府职责以外的其他领域。

第三,人民政府的环境质量改善义务及其职责。这里的“环境质量改善义务”是对原“现状保持义务”的拓展,除了原有的“禁止环境水平倒退”要求之外,更强调国家有义务采取各种积极性措施,不断实现环境质量的改善和提升。随着我国生态文明建设的推进,从“十三五”开始,“环境质量改善”已经取代传统总量控制目标而成为我国生态环境保护的国家任务。④陈海嵩:《实现环境质量改善目标的国家义务构造》,载《法治研究》2018年第6期,第69页。环境法典编纂自然应当顺应这一发展趋势,在总则中确认人民政府的环境质量改善义务,要求各级人民政府采取积极有效措施持续改善本行政区域内的生态环境质量。

第四,人民政府的环境应急义务及其职责。环境应急义务属于特殊意义上的国家环境保护义务,是国家在应对突发环境事件等紧急情况时采取积极措施的责任。就性质而言,人民政府的环境应急义务是行政紧急权力在生态环境保护领域的运用。行政紧急权力是国家紧急权力的一部分,是针对紧急状态而赋予人民政府以特殊的、比平常时期更大的行政权力。⑤江必新:《紧急状态与行政法治》,载《法学研究》2004年第2期,第3页。为强化人民政府及有关职能部门及时应对突发环境实践的职责,有必要在环境法典总则中加以专门规定,要求各级人民政府建立突发环境事件应急预案机制,并积极采取风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等措施。

(三)对生态环境党内法规与国家法律有机衔接的规范指引

党的十八大以来,美丽中国建设迈出重大步伐,我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。⑥孙金龙:《肩负起新时代建设美丽中国的历史使命》,载《求是》2022年第4期,第50页。在这一过程中,形成了一种新的规范现象,表现为“党政联合发文”形式的生态环境保护党内法规,构成了中国生态环境法治体系中不可或缺的规范类别,如,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(2015年8月)、《中央生态环境保护督察工作规定》(2019年6月)等党内法规。

从根本上说,无论哪个领域开展法典编纂,都要坚持从中国国情和实际出发、坚持问题导向、紧扣实践需求。①许安标:《总结编纂民法典的经验 推动条件成熟立法领域法典编纂》,载《民主与法制》2021年第35期,第10页。立足于生态文明建设实践,我们应当进行全面、深入的分析并在环境法典中体现党内法规的要求。在规范内容上,《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《中央生态环境保护督察工作规定》规定的党政领导干部责任追究、生态环境保护职责履行的监督等事项,与国家权力行使有着直接关联,因此,也应视为贯彻落实国家环境保护义务的一种方式,须在环境法典总则中得以体现,实现生态环境党内法规与国家法律的有机衔接和规范合力。从另一个角度说,法典编纂也是实现两者有机衔接最为合适的规范路径;总则中的相关规定能够为环境法典范围内的相关问题提供基础依据和规范指引,实现执政党领导下生态文明体制改革的法治化、规范化。这构成了当代中国环境法研究的一个重要课题,即需要在整体性的生态文明法治体系中实现国法党规有机衔接。②吕忠梅、田时雨:《在习近平法治思想指引下建设生态文明法治体系》,载《法学论坛》2021年第2期,第12页。

需要注意的是,在环境法典总则中实现生态环境党内法规与国家法律有机衔接、贯彻落实国家环境保护义务,相较于一般意义上“党内法规与国家法律相衔接”的内涵更加丰富。由于生态环境保护领域所具有的综合性、交叉性及政治性,生态环境保护党内法规具有普遍约束力,涉及到相应的国家与社会事务,在生态文明建设实践中发挥着举足轻重的规范效力。基于此,环境法典总则不宜用一个简单的单向衔接条款(例如,规定“本法规定须与生态环境保护党内法规相衔接”)来涵盖和处理生态环境党内法规与国家法律两者关系问题,而是应根据中国特色社会主义法治体系的内在要求,明确生态环境保护党内法规的法律渊源地位。

四、履行国家环境保护义务的监督及对环境法典分则的规范指引

在环境法典总则对国家环境保护义务的核心内容予以规范的基础上,为保障法律有效实施,需要进一步对履行监督及分则中相关内容予以明确,更为切实地推动“美丽中国建设”国家目标的实现。从法典编纂的角度看,包括三个重要方面:

(一)履行国家环境保护义务情况的监督措施

在环境法典中规定履行国家环境保护义务的监督措施,一方面需要对《环境保护法》中相关制度予以吸收和整合,另一方面需要将生态环境保护职责监督与履行的重要制度和改革措施予以法律确认。③陈海嵩:《生态环境治理体系的规范构造与法典化表达》,载《苏州大学学报》(法学版)2021年第4期,第36-37页。

除此之外,还有一个重要制度在监督国家环境保护义务履行情况中发挥着举足轻重的作用,它就是生态环境保护督察制度,该制度需要在环境法典中加以专门规定。生态环境保护督察是党中央推进生态环境治理现代化建设的重大举措,具有重要的地位。④杨超等:《以中央生态环境保护督察推动生态环境领域治理体系现代化建设》,载《环境保护》2021年第12期,第48页。2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央生态环境保护督察工作规定》颁布实施,是生态环境保护督察法治化、规范化建设的标志,已经形成较为稳定的法律规则体系,以及“一办六局”的中央生态环境保护督察组织体系(即中央生态环境保护督察办公室和生态环境部所辖的六个区域督察局),各地也相继出台地方立法,形成相应的生态环境保护督察机构及专门队伍。总体而言,生态环境保护督察不同于前述的其他国家环境保护义务履行监督类制度,其具有政治与法律双重属性,既是落实党中央重大决策部署、督促地方党委和人民政府履行生态环境保护职责的举措,也是具有规范性要求的法律规则体系,需要基于中国特色社会主义法治体系的总体要求,在环境法典中对生态环境保护督察法律法规体系予以准确定位。考虑到法典编纂的理性化要求,需要针对生态环境保护督察实践中的体制构造、流程和措施加以确认。笔者认为,主要应包括两个层面:在实体法层面,需要在宪法央地关系的整体框架中,合理分配本领域中央及省级立法权限,完善生态环境保护督察“中央—省”两级立法,对各级生态环境保护督察主体、督察对象、督察内容进行相应的规定;在程序法层面,基于生态环境保护督察运行的全过程,明确例行督察及“回头看”、专项督察、定点督察的程序规则,确认派驻监察的规则,形成对生态环境保护督察一般程序、简易程序、特殊程序“全覆盖”的法律规则构造。环境法典中生态环境保护督察具体条款的拟定,须全面涵盖上述内容,并与《中央生态环境保护督察工作规定》以及各省的地方立法保持衔接。

(二)人民政府生态环境保护职责在各编中的构造

从体系性要求上看,环境法典总则通过抽象提炼具体的环境法律规范,为分则具体领域的规范制定与适用提供引导和制约。①吴凯杰:《论环境法典总则的体系功能与规范配置》,载《法制与社会发展》2021年第3期,第180页。在环境法典各分则中落实国家环境保护义务的要求,主要是对各具体领域中的人民政府生态环境保护职责进一步加以明确和细化。从目前学界的认识上看,环境法典的总体框架包括总则编、污染防治编、自然保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编五个方面。②汪劲:《论中国环境法典框架体系的构建与创新》,载《当代法学》2021年第6期,第18页。相应地,需要围绕污染防治、自然保护、绿色低碳发展三个领域具体规定人民政府职责:

第一,就污染防治编而言,该部分的人民政府职责来源于人民政府的环境危险防御义务,以及特殊情况下的环境应急义务。前者指涉因人类行为造成环境污染所产生的确定性危害后果而产生的政府责任,避免或减轻人身、财产损害或生态环境损害;后者指涉应对各类突发环境事故所造成损害的政府责任。相较而言,本部分内容较为成熟稳定,法典编纂的任务主要是系统梳理《环境保护法》《中华人民共和国突发事件应对法》及各环境单行法的规定,在总则相应规定的指引下,就各级人民政府在污染防治、环境应急中应当履行的职责进行细化规定,同时规定其他相关职能部门在“三定方案”规定的职责范围内负责环境污染防治监督管理工作。

第二,就自然保护编而言,该部分的政府职责来源于人民政府的环境质量改善义务和环境风险预防义务,是人民政府在保护、利用、管理自然生态要素和空间管理中所担负的责任,一方面,需要采取各种措施保持、提升生态系统功能,发挥生态、经济、社会的综合效益;另一方面,则需要在生物多样性、野生动植物保护等特定领域,积极采取措施应对可能造成生态环境破坏、人身损害的风险。应当看到,由于我国自然生态保护法律体系长期以来较为滞后,一系列相关立法也正在制定或修改过程中(如自然保护地立法、国家公园立法、野生动物保护立法等),自然生态保护管理体制存在复杂性、多样性,环境法典尚不足以对此进行过于细化的规定,更稳妥的方式是形成一个基本框架为具体立法提供规范空间。因此,自然保护编中的政府职责规定,应遵循生态文明体制改革以及2018年国务院机构改革的总体精神,建立生态区域统一管理与行政区域管理、要素管理与综合管理相统一的基本框架,同时对应对特定环境风险的举措、生态区域保护的协调机制等内容进行原则性规定。需要注意的是,在生态文明体制改革中已经明确实现集中统一管理的特殊区域(如国家公园),应当用专门条款予以确认。

第三,就绿色低碳发展编而言,该部分的政府职责来源于人民政府的环境质量改善义务,是人民政府在促进节能减排、贯彻新发展理念、实现经济社会高质量发展过程中所具有的责任。在总体安排上,该部分内容具有“柔性为主、刚性为辅”的特点,核心内容包括清洁生产、绿色流通、绿色消费三方面,同时,应规定相关的一系列保障措施。①张忠民:《环境法典绿色低碳发展编对可持续发展理念的体系回应与制度落实》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2022年第1期,第92-94页。由于上述特征,绿色低碳发展编中的政府职责规定主要应从两个方面展开:一是根据2018年国务院机构改革及“三定方案”,确认绿色低碳发展“一主两辅”的部门职责分工,即由各级发展改革部门负责组织协调、监督管理其区域内的绿色低碳发展工作,生态环境、自然资源部门在各自职责范围内负责相关工作。二是各级人民政府采取多种措施促进绿色低碳发展,并建立相应考核评价机制,构建国家与各类经济主体基于行为和责任的合作式法律结构。②杜辉:《公私交融秩序下环境法的体系化》,载《南京工业大学学报》(社会科学版)2020年第4期,第25页。

(三)多种国家权力在生态环境责任追究中的协同

如前所述,国家环境保护义务中的多种国家权力存在着互动协调关系,这需要在环境法典“生态环境责任编”之中予以体现和回应。总体而言,可按照如下规范路径加以处理:(1)针对生态环境保护行政权与审判权的关系,基于宪法明确赋予国家行政机关“领导和管理生态文明建设”职能,行政权在实现环境公共利益、实施环境法律法规上具有相对优先性,但也必须认识到,生态环境损害及风险预防的公法救济机制同样存在一定局限性;生态环境行政执法和环境民事公益诉讼两者是相互补充关系,应通过多种国家权力的协调统一实现对环境公共利益的整全性保护。③陈海嵩:《生态环境治理现代化中的国家权力分工》,载《政法论丛》2021年第5期,第102页。在编纂技术上,可通过在本部分中用专门条款明确前述两者的“互补”关系;(2)针对生态环境保护行政权与检察权的关系,为体现生态环境保护行政权与检察权相互间既积极监督又相互配合的关系,应在本部分中用专门条款规定检察行政公益诉讼,明确当负有监管职责的行政机关行为违法,或不主动履行监管义务导致环境公共利益受损时,检察机关先提出检察建议,并可依法起诉的制度安排。(3)针对监察权与生态环境保护领域国家权力的关系,本部分主要从两个方面加以规定:一是与法典中生态环境保护督察的专门规定相对应,原则性地规定相应责任追究办法;二是归纳整理《环境保护法》《中华人民共和国公务员法》及环境单行法的相关规定,明确违法违纪人员的行政处分,同时规定行政机关向司法机关、监察机关移交移送机制。

五、结语

国家义务体现了正当化的国家理性,是国家权力积极介入经济社会各个领域、实现公共利益的基础性责任,也是现代国家的基础之一。2018年修正后的我国《宪法》对“美丽中国建设”国家目标及国家环境保护义务进行了明确规定,需要进一步在环境法典编纂中予以“具体化”,可分为两个层面:一是在环境法典总则中,对生态环境管理体制、人民政府生态环境保护职责、生态环境党内法规与国家法律有机衔接、履行国家环境保护义务的监督等核心内容提供规范指引,以“提取公因式”的方式形成体系效力及涵摄效力;二是在环境法典分则中,对具体领域的人民政府生态环境保护职责、特定国家权力运行等内容进行专门规定。这就在部门法层面形成了国家环境保护义务的体系化规则,有助于环境法典编纂工作的顺利推进。ML